Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник
| Вид материала | Учебник |
- Организационно-правовые вопросы контроля, осуществляемого юридической службой Министерства, 4810.01kb.
- Перспективы совершенствования законодательства об уголовной ответственности военнослужащих, 193.49kb.
- Овчинников Иван Иванович доктор юридических наук, профессор Бондарь Николай Семенович, 523.95kb.
- Ответственность начальника за неправомерное применение оружия, 157.3kb.
- Верховного Суда Российской Федерации в отставке, доктор юридических наук, профессор,, 1098.98kb.
- Учебно-методический комплекс Для специальности: 030501 Юриспруденция, 1345.04kb.
- Конституционного Суда Российской Федерации. Автор и руководитель авторского коллектива,, 3305.56kb.
- Сможет, считает Советник Конституционного Суда Российской федерации, судья Конституционного, 310.98kb.
- Учебно-методический комплекс Для специальности 080107 «Налоги и налогообложение» Москва, 1212.57kb.
- Учебник для вузов, 7622.34kb.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ
КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ
Н.С. БОНДАРЬ
Моим Учителям - здравствующим и ушедшим - посвящаю
Бондарь Николай Семенович - судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг - монографий, учебников по конституционному и муниципальному праву Российской Федерации. Заведующий кафедрой муниципального права и управления Южного федерального университета (ранее - Ростовский государственный университет).
Введение
Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и - прежде всего - местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.
В сегодняшних условиях процессы реформирования местного самоуправления приобретают значение важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности. Критическое отношение к отдельным нововведениям в системе организации власти на местах не должно мешать уяснению и признанию того обстоятельства, что муниципальная реформа обусловлена объективными причинами фундаментального характера, среди которых поиск путей дальнейшего развития классических институтов демократии (к которым относятся и институты местного самоуправления) на основе оптимального баланса и сочетания национальных особенностей суверенной демократической государственности с универсальными, считающимися общепринятыми в современном мире стандартами демократии. Принципиально важно исходить из того, что суверенное государство, будучи объектом демократических преобразований, всегда должно оставаться их доминирующим субъектом, призванным обеспечивать не только создание инструментальной системы публично-правового управления, но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов демократии, верховенства права, защиты прав и свобод человека и гражданина.
Применительно к России соответствующие процессы демократизации, модернизации государственности - это прежде всего поиск баланса централизации и децентрализации. Эффективность названных процессов непосредственно связана с действенностью публичной власти, оптимальностью ее конструкции, средств, способов, методов и форм осуществления на различных "этажах" публичной власти, с оптимальностью распределения полномочий и, соответственно, материально-финансовых возможностей между федеральной, региональной и муниципальной властью.
Особым образом требование баланса централизации и децентрализации проявляется в институтах местного самоуправления, что находит свое подтверждение и в решениях Конституционного Суда РФ. С одной стороны, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением последней к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения <1>; с другой - само по себе местное самоуправление, будучи уровнем публичной власти, одновременно является формой территориальной самоорганизации населения <2>. В этом плане представляется обоснованным тезис о наличии системных взаимосвязей между модернизацией государственности, поиском баланса централизации и децентрализации, правовым прогрессом в развитии современных институтов демократии и приведением их в соответствие с требованиями Основного Закона, конституциализацией местного самоуправления и правопорядка в целом.
--------------------------------
<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 24 января 1997 г. N 1-П // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; от 15 января 1998 г. N 3-П // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532; от 30 ноября 2000 г. N 15-П // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П // СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.
Особая роль принадлежит здесь Конституционному Суду РФ. Судебно-конституционный контроль является важным средством реализации конституционной доктрины демократического развития российской государственности и одновременно универсальным институтом разрешения социальных противоречий и конфликтов в системе властеотношений. Формулируя правовые позиции, Конституционный Суд не только выступает хранителем Конституции, ее основополагающих принципов и ценностей, получающих свое воплощение в конституционных институтах российской государственности, он осуществляет в конечном счете - в рамках установленных судебно-конституционных процедур - и "преобразовательную" функцию по разработке и модификации конституционно-правовой доктрины развития государственности.
В этой связи далеко не случайно вопросы российской государственности, организации и функционирования государственной и муниципальной власти занимают в практике Конституционного Суда одно из центральных мест. Достаточно сказать, что сама категория "публичная власть", не имеющая формально-юридического закрепления, была конституциализирована в решениях Конституционного Суда РФ в качестве родового понятия по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в Российской Федерации <1>. При этом основой методологического подхода Конституционного Суда РФ к разрешению соответствующих вопросов явился принцип баланса централизации и децентрализации, требующий установления для каждой сферы общественных отношений разумной меры публично-властного воздействия и саморегулирования.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 11 ноября 1997 г. N 16-П // СЗ РФ. 1997. N 46. Ст. 5339; от 15 января 2002 г. N 1-П // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 626.
Говоря в связи с этим о роли органов конституционного контроля, в том числе в муниципально-правовой сфере, следует учитывать, что в решениях этих органов фундаментальные конституционные положения (существующие в виде принципов, основ и т.п.) как бы трансформируются в специфические нормативно-правовые требования государственно-правовой и социальной действительности, приобретают для правоприменителя и законодателя характер конституционных императивов. Конституционный Суд РФ как орган конституционного контроля обладает специфическим инструментарием трансформации конституционной модели местного самоуправления на уровень конкретных нормативно обязывающих предписаний, в результате чего становится возможным его активное участие в институциональной, функциональной и даже - в какой-то степени - в политико-правовой "рихтовке" муниципально-правовой действительности. Это становится, в свою очередь, основой для оценки отдельных норм и институтов муниципального права с точки зрения их соответствия сформулированным в Конституции РФ идеалам демократического, правового, федеративного, социального государства.
Поэтому при всей разноплановости, внешней несопоставимости институтов конституционного правосудия, с одной стороны, и местного самоуправления - с другой, между ними имеют место глубокие внутрисистемные взаимосвязи и зависимости. Не случайным является уже то обстоятельство, что в сложные периоды реформирования местного самоуправления именно Конституционный Суд РФ неоднократно брал на себя функции главного защитника, а в чем-то, пожалуй, и последнего оплота сохранения и развития местного самоуправления в России в соответствии с конституционными принципами его самостоятельности, полноты прав по решению вопросов местного значения.
Муниципально-правовая проблематика является одной из весьма значимых в деятельности Конституционного Суда РФ. Достаточно сказать, что доля постановлений по вопросам местного самоуправления в общей массе дел, прошедших стадию публичных слушаний, составляет 10%, т.е. каждое 10-е (!) постановление (по состоянию на 1 января 2008 г. их принято 258) посвящено проблемам местного самоуправления. Справедливости ради следует отметить, что процент "самоуправленческих" определений ниже, чем постановлений; но в абсолютных цифрах это весьма внушительный показатель: 137 определений (принятых за тот же период) напрямую касаются муниципально-правовой проблематики.
Чаще всего соответствующие решения Конституционного Суда РФ были связаны с проверкой конституционности положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в различных его редакциях: 8 решений состоялось уже по Федеральному закону в редакции 2003 г., а всего было принято 24 решения по данному Закону. Предметом конституционного контроля являлись и другие муниципально-правовые акты федерального уровня: Федеральные законы от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы" (ныне утратил силу) (6 раз), от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (4 раза) и т.д. Не менее показательной является также широта муниципально-правовых актов регионального уровня: в их числе источники муниципального права 24 субъектов РФ.
Уяснение роли конституционного правосудия в рассматриваемом контексте связано с общим функциональным предназначением Конституционного Суда. С одной стороны, Конституционный Суд РФ в силу возложенных на него конституционных полномочий призван, прежде всего, осуществлять проверку конституционности нормативных правовых актов, регламентирующих местное самоуправление в Российской Федерации, и тем самым обеспечивать соответствие законодательных решений в данной области конституционным принципам и нормам. Одновременно, принимая во внимание достаточно широкие возможности граждан по инициированию мероприятий конституционно-судебного контроля, в основе которых в этом случае лежит вопрос о наличии или отсутствии нарушения оспариваемой нормы права гражданина и (или) населения на местное самоуправление, Конституционный Суд РФ реализует и правозащитную функцию в сфере местного самоуправления, выступая в качестве одного из важнейших институтов судебной защиты местного самоуправления и права граждан на его осуществление. В этом плане юрисдикционной сферой федерального конституционного правосудия охватываются как институционально-структурная (организационно-правовая), так и субъективно-личностная составляющие местного самоуправления, конституционное регулирование которых в своей совокупности определяет конституционную модель местного самоуправления.
С другой стороны, осуществление Конституционным Судом РФ нормоконтрольных полномочий связано с анализом положений Конституции РФ, выявлением их смысла, нормативного содержания, системных взаимосвязей, с установлением в рамках конкретно-исторических условий их реализации надлежащего баланса между воплощенными в соответствующих конституционных нормах и принципах ценностями. В результате такой деятельности происходит углубление представлений о конституционной модели местного самоуправления, и, более того, на этой основе фактически обеспечивается развитие, преобразование тех или иных ее параметров в изменяющейся социально-правовой системе без изменения буквы Конституции. Решения Конституционного Суда РФ, "обволакивая" конкретные нормы и институты Конституции РФ, выполняют в этом плане преобразовательную функцию, являются своеобразным гарантом "живой" конституционной модели местного самоуправления. Не будет преувеличением сказать, что "муниципальная практика" Конституционного Суда РФ в своей динамике отражает все основные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации, высвечивая их глубинное содержание, законодательные коллизии и противоречия, в том числе связанные с теми или иными направлениями реализации муниципальной реформы.
В этой связи в рамках настоящего исследования предпринята попытка комплексного осмысления воздействия конституционного правосудия на становление и развитие местного самоуправления в России, его утверждение в качестве необходимой и неотъемлемой основы конституционного строя государства. Такой подход позволяет не только оценить состояние гарантирования институтов местного самоуправления в России, но и предложить с учетом сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций некоторые концептуальные подходы к проблемам местного самоуправления, к пониманию его природы и перспектив развития в условиях новой российской государственности, а также выработать принципиальные подходы к совершенствованию законодательства в данной сфере.
При этом сама по себе система местного самоуправления рассматривается в работе в качестве важного национально-культурного и одновременно универсального конституционно-правового средства приращения демократического потенциала России. Это однако не должно мешать критической оценке реального положения местного самоуправления. Как свидетельствуют социологические исследования, за годы реформирования отношение населения к нему, к сожалению, не изменилось. По сути, органы власти в городах и районах воспринимаются в общественном сознании в преобладающей степени как низовое звено государственной власти, а не как органы публичной власти самого населения; основными же субъектами местных политических процессов все в большей степени выступают узкие группы, цель которых - контролировать муниципальные ресурсы в собственных интересах <1>. Одновременно продолжается непрерывный процесс экспериментирования, внесения бесконечных поправок и изменений в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. С момента вступления его в силу внесены изменения и дополнения 28 Федеральными законами (!); при этом корректировке подверглись более трети его нормативных положений (32 из 86 статей), причем нередко по несколько раз: ст. 16 - 9 раз; ст. 2, 11 - 15 - 8 раз; ст. 40, 50, 52 - 54, 68, 79, 80, 83 - 6 раз; ст. 84 - 5 раз, ст. 85 - 4 раза и т.д. Одновременно указанный Федеральный закон был дополнен новыми статьями (ст. 14.1, 15.1 и 16.1) <2>. Можно ли в этом случае говорить о выверенности муниципальной реформы, стабильности развития местного самоуправления?
--------------------------------
<1> См.: Тощенко Ж., Цветкова Г. Между прошлым и будущим. Местное самоуправление в социологических "замерах" // Муниципальная власть. 2006. N 1. С. 23 - 24.
<2> Основной объем соответствующих изменений и дополнений касается правового регулирования перечня вопросов местного значения, состава муниципального имущества, а также заключительных и переходных положений.
Все это требует активизации фундаментальных исследований проблем муниципально-правового строительства, научно-теоретического анализа соответствующих процессов и на этой основе выработки предложений по совершенствованию муниципального законодательства. В последнее время появились достаточно интересные работы, которые вносят заметный вклад в исследование муниципально-правовой проблематики <1>. Однако по-прежнему можно констатировать, что сама по себе наука муниципального права существенно отстает от потребностей практики местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См., напр.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006; Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004; Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М., 2005; Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003; Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.
В наше время реализация конституционной модели местного самоуправления, характеризующаяся требованиями единства правотворческой и правоприменительной практики, предопределяет появление своего рода кумулятивного эффекта в виде относительно нового явления демократической действительности - институтов муниципальной (поселенческой) демократии, что предполагает необходимость специальных научных исследований.
Местное самоуправление является материальной основой становления и развития институтов муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия в нынешнем ее понимании - это универсальный, получивший признание, в том числе на международно-правовом уровне, институт демократической организации современного гражданского общества и правового государства. Так, Европейская хартия городов, принятая Постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы Совета Европы 18 марта 1992 г., содержит специальный пункт 3.3 "Местная демократия", в котором раскрываются основные характеристики этого понятия, а сама Хартия широко, комплексно закрепляет принципы местной (городской) демократии, сферы и формы ее реализации.
Очевидно, что идеи муниципальной (местной) демократии могут и должны раскрываться в контексте единой конституционной концепции демократии независимо от того, какими политическими прилагательными на том или ином историческом этапе это понятие дополняется, включая современное ее понимание как суверенной демократии. Местное самоуправление представляет собой важный элемент, своего рода фундамент российской государственности (что, кстати, отнюдь не противоречит положению ст. 12 Конституции РФ о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти"). В этом плане суверенитет как конституционная ценность и политико-правовое свойство публичной власти во всех формах ее проявления как единой системы народовластия распространяется на все сферы властных отношений сверху донизу, включая муниципальную; соответственно, местная (муниципальная) демократия - важная форма единой системы конституционной демократии в Российской Федерации, суверенитет которой распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ).
Таким образом, институты муниципальной демократии, с одной стороны, представляют собой неотъемлемый элемент суверенной российской государственности, развивающейся на основе принципов единства государственного суверенитета (ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4 Конституции РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции), государственной целостности, единства государственной власти и основанной на этом общности принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (ч. 3 ст. 5, п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции), единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8, ст. 74 Конституции) и т.д. С другой стороны, институты муниципальной (поселенческой) демократии представляют собой весьма специфичную, муниципально-правовую, форму реализации универсального принципа демократической государственности (ч. 1 ст. 1 Конституции) на местном, поселенческом, уровне человеческой жизнедеятельности, выступают в качестве институтов, говоря словами А.И. Солженицына, демократии "малых пространств: небольшого города, поселка, станицы, волости (группа деревень) и в пределах уезда (района)" <1>. Сегодня границы последних определяются, в своей основе, границами муниципальных образований.
--------------------------------
<1> Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. Посильные соображения. М., 1990. С. 46.
Для понимания роли Конституционного Суда РФ в контексте институтов муниципальной демократии, самоуправленческих форм жизнедеятельности населения принципиальное значение имеет проникновение в конституционную природу местного самоуправления, которая не должна ограничиваться организацией власти на местном уровне, так называемыми властеотношениями. В связи с этим принципиально важно понимание того, что муниципальная демократия невозможна без развитого гражданского общества.
Важным дополнением к традиционным направлениям исследований является в этом отношении такой специфический аспект, как положение личности в системе местного самоуправления и, соответственно, выявление особенностей взаимоотношений человека и гражданина с муниципальной властью. Как справедливо отмечает В.И. Крусс, "по сути, это особый тип опосредования правопользования, обусловленного природой местного самоуправления как качественно особой институционализации народного суверенитета" <1>. Нельзя однако не признать, что данный аспект теории и практики современной демократии остается практически неисследованным; сами же по себе ценности муниципальной демократии, муниципальных свобод остаются пока - и не только в нашем обществе - во многом декларативными.
--------------------------------
<1> Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 330.
Важным фактором развития местного самоуправления и конституциализации муниципальной демократии является формирование муниципального права как новой отрасли российского права. Соответственно, анализ некоторых проблем муниципального права представлен в настоящей работе как своего рода интегративная правовая основа реализации конституционной модели местного самоуправления, основанной на сочетании норм и институтов самой по себе Конституции, а также решений Конституционного Суда РФ по муниципально-правовой проблематике.
Автор отдает себе отчет, что не все поставленные вопросы получили одинаково полное освещение. Широта рассматриваемой проблематики предопределила необходимость авторского самоограничения ориентацией прежде всего на те проблемы, которые получили прямое либо косвенное отражение в решениях Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, являются недостаточно исследованными и представляют не только теоретический, но и практический интерес в условиях реформирования местного самоуправления и современного развития муниципальной демократии.
^ Глава 1. КОНСТИТУЦИЯ - МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ -