Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   47
в части, касающейся оценки конституционности положений Конституции Республики Алтай от 10 марта 1995 г. и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о досрочном отзыве глав администраций субъектов РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.


В Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П Суд отметил: в соответствии со ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как одного из способов досрочного прекращения его полномочий (подп. 9 п. 1 ст. 8). При этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу ст. 48 Закона определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.

Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления публично-властные обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.

Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12 и ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. То есть, обладая свободой в формировании органов местного самоуправления, население муниципального образования в то же время располагает и властными полномочиями по отношению к этим органам и их должностным лицам, включая возможность установления различных форм их ответственности перед населением, в том числе досрочное прекращение полномочий путем отзыва.

Раскрывая конституционную природу местного самоуправления как особой формы публичной власти, важно обратиться к вопросу о параметрах соотношения государственной власти и местного самоуправления, установить место и роль муниципальных структур в общей системе российской государственности.


1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного

самоуправления и государственной власти


В научно-теоретическом плане решение вопроса о соотношении государственной власти и местного самоуправления в своей основе определяется методологическим подходом, характеризующим отношение местного самоуправления к государственной или общественной власти. Соответственно, выделяются две противоположные по своей сути модели местного самоуправления: а) общественная, основанная на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и, соответственно, органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач; б) государственная, когда самоуправление рассматривается лишь как одна из форм децентрализации государственного управления на местном уровне его реализации.

В обоснование правомерности первого подхода его сторонники ссылаются прежде всего на ст. 12 Конституции РФ. Конечно, такой подход подкупает своим стремлением обеспечить максимальную самостоятельность органов местного самоуправления, их полную независимость от государства и его органов. На практике, однако, это крайне сложно реализовать.

В этом плане вполне понятно стремление противников общественной природы местного самоуправления преодолеть противоестественный разрыв между государственной властью и местным самоуправлением, что, в частности, наглядно проявлялось и на практике, в особенности в законодательстве субъектов Федерации: в одних случаях - путем сочетания на уровне местных органов государственных и общественных начал, в других - посредством создания наряду с негосударственными (общественными) по своей природе органами местного самоуправления местных органов государственной власти. Какой же из данных подходов отвечает положениям действующей Конституции?

При ответе на данный вопрос следует учитывать, что нет никаких оснований для расширительного толкования конституционного положения ст. 12 Конституции РФ о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". В данном случае речь идет об организационной обособленности органов местного самоуправления и органов государственной власти, о разделении властей "по вертикали" (в отличие от ст. 10 Конституции, которая закрепляет разделение властей "по горизонтали"). Это нашло косвенное подтверждение и в Определении Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 104-О <1> об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Тверской области о толковании положений статьи 12 Конституции РФ. Отказывая в даче толкования соответствующей статьи, Конституционный Суд исходил из того, что уяснение смысла данного положения имеет конституционное значение для каждой конкретной ситуации, связанной со взаимоотношениями органов местного самоуправления с государственными органами. Иной подход мог бы означать предварительный конституционный контроль, т.е. дачу Конституционным Судом официального толкования до принятия конкретных законодательных актов.

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 1999. N 5.


Поэтому весьма общим по нормативному содержанию принципом взаимоотношений муниципальных и государственных органов, закрепленным в ст. 12 Конституции РФ, еще не предопределяется сама природа местного самоуправления, объем и соотношение предметов его ведения и полномочий с полномочиями органов государственной власти, равно как и характер самоуправленческих полномочий. Границы таких взаимоотношений весьма подвижны, свидетельством чего является и новый, нынешний этап реформирования местного самоуправления. Осуществляемая в рамках действующей Конституции сегодняшняя реформа преследует в том числе цель преодоления порой имевшего место неоправданного отрыва местного самоуправления от государственной власти. Нельзя однако не отметить, что здесь имеет место и другая опасность противоположного характера - стремление "встроить" органы местного самоуправления в единую вертикаль власти. Новое законодательство о местном самоуправлении, сохраняя общую демократическую направленность, все же в большей степени ориентировано на централизацию единой системы организации публичной власти, нежели на децентрализацию; в результате справедливо высказывается озабоченность, что местное самоуправление может стать "уровнем государственной власти" <1>.

--------------------------------

<1> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 11; также см.: Колесников А.В. Муниципально-правовая политика в современной России // Правовая политика России: теория и практика / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2006. С. 395.


Все это убеждает в том, что, с одной стороны, нет необходимости стремиться сохранять "стерильную" чистоту сферы муниципального управления в соотношении с управлением государственным; с другой стороны, муниципальная власть нуждается в надежных государственных гарантиях самостоятельности. На этой основе, как свидетельствует мировой опыт, местное самоуправление может и должно развиваться в органическом единстве с системой государственно-властного управления, тем более если речь идет о государстве с недавним тоталитарным прошлым.

По смыслу ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление и государственная власть не могут рассматриваться как изолированные по отношению друг к другу явления; будучи организационно обособленными публично-властными структурами, они находятся в сложной системе взаимосвязей, характеризующихся социально-целевым единством их предназначения. Нормативное содержание таких взаимосвязей в принципиальном, обобщенно-систематическом варианте определяется положениями ст. 1, 2, 3, 7, 17 и 18 Конституции РФ, по смыслу которых государство в целом, в лице всех своих конституционно обусловленных публично-властных структур, выступая сложной организационно-правовой формой управления публичными делами (общенационального, регионального, местного уровня), обеспечивает выполнение своих функций, гарантирует реализацию прав и свобод человека и гражданина на всей территории независимо от места жительства.


1.3.3.1. Конституционный Суд РФ о "включенности" местного

самоуправления в институциональную структуру

социальной государственности


Одной из важнейших функциональных составляющих механизма государственного правообеспечения является социальная функция государства, распределяемая - в силу объективной природы соответствующей сферы общественных отношений - между всеми уровнями публичной власти на началах совместности и субсидиарности. В этой связи следует обратить внимание на ряд решений Конституционного Суда РФ, в которых получила выражение и развитие правовая позиция о механизме реализации государством его социальной функции и участии в данных отношениях местного самоуправления.

Так, в уже упоминавшемся Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П Конституционный Суд РФ указал, что понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы данной публичной власти как наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований. Вместе с тем тремя годами ранее в Постановлении от 16 мая 2000 г. N 8-П <1>, анализируя проблему конституционности исключения из конкурной массы в рамках процедуры банкротства объектов, необходимых для жизнеобеспечения населения, и их передачи муниципальным образованиям, Конституционный Суд РФ заключил, что подобное решение законодателя не противоречит конституционным принципам и нормам, поскольку, в частности, направлено на реализацию и распределение между разными уровнями публичной власти функций социального государства.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2258.


В практическом плане "включенность" местного самоуправления в институциональную структуру государственности предполагает последовательное обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти по реализации конституционных функций российского государства. Нельзя не заметить, что такой подход в полной мере удовлетворяет насущной национальной потребности в проведении интенсивной правовой модернизации публично-властных (как процедурно-процессуальных, так и организационно-структурных), а также социально-экономических отношений, имеющей своей генеральной целью качественное улучшение жизни граждан, создание фундаментальной государственно-технической и материально-ресурсной базы для развития последующих поколений. Очевидно, что решение данных задач - с политико-правовой точки зрения - требует известного уровня единства элементов публичного управления.

Из принципа взаимодействия государственно-властной и муниципально-властной систем публичного управления при реализации конституционных функций исходит и Конституционный Суд РФ. Общий его подход к данной проблеме заключается в принципиальной конституционной допустимости и даже, более того, оправданности и необходимости в ряде случаев взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Так, в частности, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П Судом была сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой Конституция РФ не исключает взаимодействия, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Федерации для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

Взаимодействие уровней публичной власти обеспечивается в том числе посредством финансово-правового регулирования, в основе которого сущностное единство конституционного целеполагания публично-властной деятельности и, соответственно, конституционная детерминация финансовой политики государства и каждого из образующих его публично-территориальных субъектов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П <1>, бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов. Тем самым предопределяется публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, деятельность которых как публичных субъектов в силу ст. 1 (ч. 1), 4 (ч. 2), 15 (ч. 1 и 2), 66 (ч. 1 и 2), 76 (ч. 1, 2 и 5) Конституции РФ должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией РФ и действующим законодательством.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.


Данный подход получил развитие в ряде решений Конституционного Суда РФ <1>. К примеру, проверяя на соответствие Конституции РФ законоположения, обязывающие муниципальные образования не допускать уменьшения объема ранее установленных льгот на содержание детей в дошкольных учреждениях, Конституционный Суд РФ пришел к заключению, что подобное обязательство не может рассматриваться как противоречащее Конституции РФ, поскольку оно обусловлено содержанием конституционного регулирования прав граждан в сфере образования и распределением обязанностей по их гарантированию между всеми уровнями публичной власти <2>. Вместе с тем в решении Конституционный Суд РФ сделал акцент на финансово-правовой составляющей данных отношений. И это не случайно, поскольку реальные возможности муниципалитетов в соответствующей деятельности далеко не одинаковы. Суд установил, что конституционная природа Российской Федерации как социального государства предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей - самостоятельности местного самоуправления и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Выполнение этой задачи обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства. Данные требования, как это следует из рассматриваемого решения, должны учитываться и при реализации органами местного самоуправления государственных гарантий общедоступности дошкольного образования, установленных федеральным законодателем в порядке регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 43, п. "в" ст. 71 Конституции РФ), что предполагает наличие соответствующего финансово-правового регулирования, осуществляемого с учетом федеральных и региональных государственных минимальных социальных стандартов, а также самостоятельно устанавливаемых органами местного самоуправления муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения (п. 3 ч. 6 ст. 19, ч. 2 ст. 53 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Из приведенных положений Конституции РФ, конкретизирующих их положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. во взаимосвязи с положениями Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и БК РФ Конституционный Суд РФ вывел, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке.

--------------------------------

<1> См.: Определения Конституционного Суда РФ: от 1 декабря 2005 г. N 462-О // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 733; от 27 декабря 2005 г. N 527-О // Архив КС РФ. 2005; от 2 февраля 2006 г. N 56-О // Архив КС РФ. 2006.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.


При этом следует обратить особое внимание на то, что финансовое взаимодействие государственной власти и местного самоуправления не ограничивается государственным дотированием участия муниципалитетов в реализации полномочий по тем или иным общезначимым предметам ведения. Такое ограничительное понимание взаимодействия, по существу, искажало бы саму его суть, превращая взаимодействие в вертикальное вспомоществование. Напротив, взаимодействие предполагает совместную деятельность участвующих субъектов, приложение каждым из них определенных усилий и (или) затрату определенных ресурсов в общих целях. В этой связи вполне обоснованна позиция Конституционного Суда РФ о том, что самостоятельность бюджетов не исключает их использование в целях обеспечения функций государства в целом и не может пониматься как произвольное, вне определяемых Конституцией РФ и законами государственной политики и государственных функций, составление доходов и расходов соответствующих территорий. Иное, в частности, приводило бы к нарушению конституционных гарантий социальной защиты граждан <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 апреля 2000 г. N 43-О // Архив КС РФ. 2000.


Примечательно, что своеобразное взаимопереплетение государственно-властных и муниципальных начал в сфере местного самоуправления, причем не в абстрактно-доктринальной форме, а применительно к российской конституционной модели местного самоуправления, признает и Европейский суд по правам человека.


1.3.3.2. Европейский суд о сочетании

публично-государственных и муниципальных начал

в местном самоуправлении России


Соответствующий подход был сформулирован им при решении вопроса о приемлемости жалобы Галины Петровны Герасимовой против Российской Федерации <1>. Дело в том, что основаниями данной жалобы послужил судебный спор между заявительницей и Управлением социальной защиты населения города Чапаевска по поводу выплаты ей денежных средств в порядке реализации уступленного заявительнице ее работодателем права требования части суммы, присужденной судебным решением, в счет задолженности по выплате заработной платы. Обосновывая недопустимость принятия обращения к рассмотрению, власти Российской Федерации утверждали, в частности, что Управление социальной защиты населения администрации города Чапаевска является муниципальным учреждением администрации города Чапаевска. Последняя представляет собой орган местного самоуправления, который в соответствии со ст. 132 Конституции РФ и ст. 31 БК РФ обладает свободой в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета. Европейский суд, не согласившись с приведенными аргументами, указал следующее. Прежде всего Суд напомнил, что в соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании конституции и иных законов (см. mutatis mutandis, решение Европейской комиссии по делу Ротентурм Коммюн против Швейцарии (Rothenthurm Commune v. Switzerland) от 14 декабря 1988 г., жалоба N 13252/87; решение Европейской комиссии по делу Аюнтамьенто де Х. против Испании (Ayuntamiento de X. v. Spain) от 7 января 1991 г., жалоба N 15090/89, Decisions and Reports (DR) 59, p. 251). Далее Европейский суд указал, что в международном праве термин "государственная организация" не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. Исходя из этого, Европейский суд счел, что Управление социальной защиты населения города Чапаевска, несомненно, является государственной организацией, что подтверждается ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Соответственно, Суд пришел к выводу, что должником в соответствии с решением Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 г. являются органы государственной власти.