Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   11   12   13   14   15   16   17   18   ...   47

<1> Архив КС РФ. 2001.


Данный подход встречается и в практике иных судов. В частности, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа решением от 12 октября 2005 г. оставил без удовлетворения кассационную жалобу ОАО "Конаковская ГРЭС", отклонив довод общества о том, что налоговая инспекция неправомерно доначислила земельный налог на основании решения районного собрания депутатов, которое не было опубликовано в официальном местном печатном органе, поскольку указанное решение было доведено до всеобщего сведения путем обнародования в общедоступных местах. Суд указал также, что доведение соответствующих сведений до общества подтверждается тем, что в первоначальных декларациях по налогу, поданных обществом в налоговую инспекцию, налог исчислялся с учетом коэффициентов, установленных данным решением <1>.

--------------------------------

<1> См.: СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Судебная практика".


Надо, однако, учитывать, что процедуры порядка обнародования и вступления в силу не только законов, но и подзаконных актов, в том числе всех видов актов муниципального нормотворчества, должны быть предельно четкими. На это требование было прямо указано, в частности, в одном из постановлений Уставного суда Свердловской области: конституционный принцип гласности в силу ст. 90 (п. 1) Устава Свердловской области является обязательным в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Отсюда следует, что официальное опубликование органами местного самоуправления их правовых актов для всеобщего сведения должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечить возможность получения каждым без всяких препятствий информации о принятых нормативных актах, а при желании - их полного и точного текста <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 13 мая 2003 г. // Областная газета. 2003. 20 мая.


2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов


Все нормативные акты имеют обязательную юридическую силу, и их уровень влияет лишь на место этих актов в общей иерархии нормативного правового регулирования, но не на степень обязательности.

Важно при этом учитывать одну важную особенность местных актов муниципального права: несмотря на то что органы, их издающие, не входят в систему органов государственной власти, сами по себе акты местного самоуправления обеспечиваются возможностью государственных средств защиты и принуждения (например, судебный и административный порядок обжалования и привлечения к ответственности за неисполнение актов местного нормотворчества). В этом также гарантия их обязательности. Причем речь идет об обязательности всех видов муниципально-правовых актов, а не только, например, актов представительного органа местного самоуправления.

В Конституционный суд Республики Коми обратился глава администрации муниципального образования "город Усинск" с требованием признать неконституционным положение п. 1 ч. 3 ст. 18 Закона Республики Коми от 16 июня 1998 г. "О местном самоуправлении в Республике Коми", согласно которому в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находится принятие правовых актов общеобязательного характера, предусмотренных уставом муниципального образования.

Заявитель в своем запросе утверждал, что в соответствии с этой правовой нормой глава муниципального образования - выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, при наличии обязанностей по решению вопросов местного значения лишается права издавать нормативные правовые акты, что противоречит ст. 2, 9, 92, 93 Конституции Республики Коми. Эта норма противоречит также ч. 3 ст. 15 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., в соответствии с которой к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления относится только принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 26 января 2005 г. // Республика. 2005. 2 марта.


На основе проведенного анализа Конституционный суд Республики Коми сделал следующий вывод. Представительный орган местного самоуправления в рамках, определенных законом, может иметь в своем исключительном ведении часть публичных вопросов местного значения. Федеральный закон о местном самоуправлении и Закон Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" определяют эти вопросы, в том числе право принятия нормативных правовых актов, закрепив, что круг вопросов, по которым нормативные правовые акты принимаются исключительно представительным органом местного самоуправления, определяется уставом муниципального образования. По другим вопросам местного значения, не отнесенным уставом муниципального образования к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления, иные органы и должностные лица могут также принимать (издавать, утверждать) нормативные правовые акты, т.е. общеобязательные правила поведения, в соответствии с их компетенцией, что вытекает из взаимосвязанных положений ст. 18, 26, 31, 64 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми".

Конституционно-правовой смысл оспариваемой нормы права заключается в четком разграничении компетенции между представительными органами, иными органами и должностными лицами местного самоуправления в уставах муниципальных образований.

Исходя из этого, Суд признал п. 1 ч. 3 ст. 18 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" не противоречащим Конституции Республики Коми в том смысле, в котором представительные органы, иные органы и должностные лица местного самоуправления вправе принимать нормативные правовые акты как общеобязательные правила по вопросам, отнесенным к их компетенции уставами муниципальных образований, в рамках, определенных законом.


2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов

муниципального права


С учетом особенностей муниципального права (высокого уровня децентрализации, диспозитивности многих норм и институтов) можно говорить о важной роли нормативных договоров как источников муниципального права.

Их значение определяется, прежде всего: возможностью взаимного делегирования на договорной основе полномочий местного самоуправления и органов государственной власти; делегированием полномочий отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, органам местного самоуправления муниципального района; договорными формами перераспределения полномочий между различными органами одного и того же муниципального образования; договорными началами создания союзов и ассоциаций муниципальных образований с передачей определенных полномочий органам соответствующих ассоциаций и союзов; договорными взаимоотношениями органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не относящимися к муниципальной собственности, и т.п. Анализ законодательства о местном самоуправлении и правоприменительная практика свидетельствуют о том, что нормативные договоры играют все более заметную роль в системе источников муниципального права. Вместе с тем нельзя не заметить, что расширение договорных начал в области местного самоуправления не является некоей уникальной особенностью развития именно муниципально-правовых отношений в нашей стране, но выступает проявлением более общей тенденции увеличения объема договорных отношений в публично-правовой сфере, которая, в свою очередь, определяется обозначившимся в последнее время сближением (переплетением) частного и публичного права <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Морозов Н.Л. Договорные отношения в публично-правовой сфере: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.


Не случайно на значимость договорных начал в организации взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления специально обращено внимание в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области, в п. 3 мотивировочной части которого говорится о возможности взаимодействия государственных и муниципальных органов на договорной основе "для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования". Вместе с тем конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, как указал Конституционный Суд РФ, не может быть ограничен передачей (в том числе на договорной основе) органам государственной власти субъекта РФ полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в любом объеме, что, по мнению Суда, "может не только ограничить вопреки требованиям ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его осуществление на части территории" субъекта Федерации. Поэтому Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения Устава Курской области, которые допускали передачу, в том числе на договорной основе, органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.

О значении нормативных договоров как источников правового регулирования в сфере местного самоуправления свидетельствует и повышенное внимание к ним со стороны федерального законодателя. Так, если ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. не упоминал о нормативных договорах, то в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. содержится ряд положений, непосредственно касающихся соответствующего источника права. В частности, согласно ст. 8 (ч. 4) указанного ФЗ органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. В ст. 15 (ч. 4) названного Федерального закона закрепляется институт муниципальных внутрирайонных соглашений, появление которого связано с введением на уровне федерального законодательства двухуровневой территориальной модели местного самоуправления. В соответствии с положениями указанной статьи органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов соответствующих муниципальных образований. Такие соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. При этом п. 4.1 ч. 1 ст. 17 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., развивая содержание института внутрирайонных соглашений, прямо предусматривает возможность их использования в целях полной или частичной передачи полномочий органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения.

Кроме того, ст. 52 (ч. 3) ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает возможность полного или частичного осуществления на договорной основе полномочий местной администрации поселения по формированию, исполнению бюджета поселения местной администрацией муниципального района и (или) контролю за исполнением названного бюджета.

Примечательно, что и в ряде субъектов РФ создается нормативная база для развития договорных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления соответствующих субъектов Федерации. Так, например, Постановлением Правительства Калужской области от 3 марта 2004 г. "О заключении договоров с муниципальными образованиями об осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления муниципальных образований" <1> утверждена форма договоров об осуществлении органами местного самоуправления муниципальных образований области отдельных государственных полномочий в сфере образования.

--------------------------------

<1> См.: СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".


Стоит, однако, заметить, что договорные начала во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления в настоящее время имеют преимущественно "вертикально-восходящий" характер, т.е. касаются передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. Что же касается обратного, "нисходящего" делегирования, то оно - как это прямо предусмотрено ч. 2 ст. 19 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. - допустимо лишь в законодательной форме, что, однако, не исключает возможности заключения договоров между соответствующими органами публичной власти о порядке осуществления соответствующих полномочий (как это имело место при принятии вышеназванного Постановления Правительства Калужской области, основанного на областном законе о наделении органов местного самоуправления области отдельными государственными полномочиями).

Договорные начала в муниципальной сфере развиваются не только во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления, но в рамках новой двухуровневой системы местного самоуправления, установленной ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., могут иметь место, как это уже было показано выше, и во взаимоотношениях между различными муниципальными образованиями.


2.5. Устав муниципального образования

как особый источник муниципального права


Нормативные правовые акты муниципальных образований составляют относительно самостоятельный "этаж" муниципально-правового регулирования. Этот вид правовых актов наиболее приближен к гражданам, реальным условиям жизни местного сообщества. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления принимаются ими самостоятельно, их наименование и виды, а также полномочия должностных лиц по изданию указанных актов, порядок принятия и вступления в силу определяются самим муниципальным образованием в своем уставе в соответствии с действующим законодательством.

При этом ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. впервые в целостном виде закрепляет систему муниципальных правовых актов, в которую в соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Одновременно в соответствии с юридической формой в теории и практике муниципального строительства выделяются следующие виды правовых актов муниципального образования: 1) устав муниципального образования; 2) регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок работы представительного органа местного самоуправления, его депутатских образований и внутренних органов (депутатских групп, комиссий, комитетов и т.п.); 3) решение как акт коллегиального (как правило, представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный, характер; 4) постановление - акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер; 5) распоряжение - акт главы муниципального образования (главы администрации), издается по оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер; 6) положение - правовой акт, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания, утверждаемый решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования (главы администрации); 7) приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно-распорядительного характера; 8) заявления, резолюции, обращения и другие акты представительного органа местного самоуправления, которые имеют ненормативный характер и связаны с оценкой представительным органом тех или иных событий и фактов, определением отношения к ним.

Однако главным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав.

По отношению ко всем другим местным нормативным правовым актам устав муниципального образования обладает особой юридической природой.

Сам по себе устав как разновидность источников права имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства. Он используется на различных уровнях нормативного правового регулирования (федеральный, субъектов РФ, локальный уровень) и, по общему мнению, рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Действующим законодательством предусмотрены различные случаи принятия уставов как одной из форм нормативных правовых актов, призванных урегулировать организацию и порядок деятельности в определенной сфере государственного управления (Устав железных дорог, Устав автомобильного транспорта), установить статус края, области (ст. 66 Конституции РФ), учредить организацию (предприятие) в качестве юридического лица (ст. 52 ГК РФ), создать общественное объединение (ст. 20 Федерального закона "Об общественных объединениях") и т.п. При этом в каждом конкретном случае законодательство определяет специфичные требования к содержанию и - реже - к форме того или иного устава. Но все они обладают и некоторыми общими характеристиками как особый вид нормативных правовых актов, которые призваны закрепить организацию, устройство той или иной социальной системы, установить правовые основы ее функционирования, т.е. закрепить ее правовой статус.

Не является в этом отношении исключением и устав муниципального образования. Сам по себе институт муниципальных уставов появился у нас с началом реформирования власти на местах - переходом к системе местного самоуправления. Первый опыт разработки таких документов был приобретен после принятия в 1991 г. Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <1>. В соответствии со ст. 5 данного Закона предусматривалась необходимость принятия уставов о местном самоуправлении, предмет которых был определен этой же статьей достаточно узко, что вытекало из самого названия акта не как устава муниципального образования в целом, а лишь устава о местном самоуправлении. Такими уставами предусматривались, в частности, необходимость конкретизации функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, а также организация территориального общественного самоуправления населения. Сам перечень вопросов, которые определяли содержание ранее действовавших уставов, свидетельствовал, что все они (уставы) были своего рода чиновничье-бюрократическими документами: они касались лишь вопросов организации управления на местном уровне, дележки "пирога власти" между различными органами и должностными лицами. При этом не затрагивалась широкая сфера других отношений в области местного самоуправления, в том числе с участием отдельных граждан, реализацией ими прав и свобод по месту жительства.

--------------------------------

<1> ВВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.


Принципиальным образом изменились требования к уставам с принятием ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., который предусмотрел, что это должен быть устав не просто организации управления на местном уровне, а устав муниципального образования. Нормативные характеристики уставов, закрепленные в названном Федеральном законе, получили развитие в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.


2.5.1. Юридическая природа устава муниципального

образования как акта конституирующего значения


Из действующего законодательного регулирования, касающегося требований к уставу муниципального образования (это, прежде всего, ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.), можно сделать вывод о конституирующем значении устава для местного самоуправления соответствующей территории. Это проявляется в самом характере и назначении данного вида актов местного нормотворчества.

Во-первых, устав муниципального образования обладает признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, устав определяет (учреждает) саму систему местного самоуправления, структуру его органов. Причем это решается на основе полной самостоятельности, независимости от государственных органов. Как акт учредительного характера устав призван придать фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой, юридический характер.

Во-вторых, особенностью устава муниципального образования является то, что он принимается представительным органом местного самоуправления при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава) либо - в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан (ч. 3 ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). В этом плане устав муниципального образования обладает повышенной легитимностью, его положения должны получать полную поддержку со стороны большинства населения.