Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   39   40   41   42   43   44   45   46   47

Одним из важных показателей развития муниципальной реформы в России в рамках перехода к новой системе местного самоуправления на основе ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. является демократизация соответствующих сфер человеческой жизнедеятельности, углубление демократии "малых пространств" во всех формах и способах ее проявления: организационно-правовом, хозяйственно-экономическом, институционно-политическом, самоуправленчески-коллективистском, субъективно-личностном и т.д. При этом, пожалуй, главное заключается в том, чтобы вернуть доверие населения к местному самоуправлению, придать уверенность жителям города и деревни в том, что от них действительно зависит решение жизненно важных вопросов местного значения, реальное положение дел в муниципальных образованиях.

Нынешним состоянием демократических преобразований, необходимостью поиска перспектив укрепления российской государственности определяется и главное содержание рассмотренных в настоящей монографии проблем. Возрождение традиций демократической национальной культуры, духовности, усиление социальной и правовой защищенности населения, оказавшегося во многом не готовым к предложенным в свое время способам перехода к рыночной экономике, а порой - и к использованию внедрявшихся "сверху" стандартов политической демократии, предполагают необходимость активизации поиска путей оптимального сочетания двух исторических линий в демократическом развитии России. С одной стороны, это последовательная реализация гуманистических ценностей и идей современного конституционализма, основополагающее значение среди которых имеют права и свободы человека и гражданина. С другой стороны, это возрождение утраченных национальных демократических традиций, максимальный учет национально-культурной, политико-правовой самобытности российского общества.

Конституционно-правовым выражением этих двух линий приращения демократического потенциала России являются корреспондирующие им, соответственно, муниципальные институты правового положения личности и местного самоуправления. В успешном развитии и согласованном функционировании данных институтов заключается фундаментальная основа гармоничного сочетания новых для России конституционных начал самоценности человеческой личности, ее неотчуждаемых прав и автономии человека с традиционными для российского менталитета идеями коллективизма, приоритета идей социальной справедливости и общего блага.

Муниципальный уровень взаимоотношений личности с публичной властью естественным образом предопределяет необходимость своего рода нормативной правовой модификации конституционных прав на соответствующем уровне правового положения личности, в том числе с учетом европейских правовых стандартов.

Действительно, муниципальная конкретизация и развитие конституционного статуса личности в системе местного самоуправления в силу взаимосвязанных положений ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции РФ должны ориентироваться на нормы и принципы международного права, в том числе и прежде всего в соответствии с объективной исторической и культурной близостью к Европе - на европейские стандарты правового положения человека в муниципальной демократии.

В этом плане следует обратить внимание на следующие ключевые документы европейского права, содержащие правовое регулирование в соответствующей сфере. Это: Европейская хартия местного самоуправления, уже упоминавшаяся в настоящей работе, Европейская декларация прав городов и Европейская хартия городов (приняты Постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы Совета Европы 18 марта 1992 г.), а также Хартия "Города Европы на пути к устойчивому развитию" (Ольборгская хартия), одобренная участниками Европейской конференции по устойчивому развитию больших и малых городов Европы в Ольборге (Дания), 27 мая 1994 г. <1>, и Афинская декларация по здоровым городам, принятая на Международной конференции по здоровым городам, проходившей по инициативе Всемирной организации здравоохранения в Афинах в июне 1998 г. <2>.

--------------------------------

<1> le-cities.eu/upload/pdf_files/ac_russian.pdf

<2> Афинская декларация по здоровым городам от 23 июня 1998 г. // Официальный интернет-сайт Европейского регионального отделения Всемирной организации здравоохранения: who.int/AboutWHO/Policy/20010917_1?language=russian.


Анализ названных документов, имеющих различное юридическое значение для правовой системы Российской Федерации, позволяет не только обозначить некоторые возможные интерпретации конституционных прав, развивающие их нормативный потенциал применительно к системе муниципальной демократии и могущие быть использованными на уровне правового регулирования местного самоуправления, но и предложить с учетом данных интерпретационных подходов новые варианты систематизации муниципальных прав и свобод личности, в частности, путем выделения в рамках этой системы трех основных групп муниципальных прав.

Во-первых, это права участия (их можно условно определить как самоуправленческие права в узком смысле этого слова, обеспечивающие гражданам возможность участия в осуществлении местного самоуправления). Так, в частности, Европейская хартия местного самоуправления закрепляет право местного сообщества иметь представительный орган муниципальной власти, а также права прямого участия граждан в местном самоуправлении (ст. 3). Данные нормативные положения подробно раскрываются в отношении городской демократии Европейской хартией городов, которая, констатируя, что у местных жителей не всегда была достаточная возможность выдвигать свои требования через существующие учреждения и по праву участвовать в демократическом процессе городского развития, и квалифицируя отсутствие такой возможности как серьезный недостаток, поскольку способ функционирования городов обусловливает эффективность защиты демократии и прав, провозглашает, что основой городского развития должно быть прямое участие граждан в рамках местного органа власти, который сам должен иметь наибольшие автономию и финансовую независимость (п. 3.3).

Во-вторых, это права пользования, с реализацией которых связываются возможности членов местного сообщества пользоваться социально-культурными, экономическими, природными и иными благами местного сообщества. К примеру, п. 4.1 "Транспорт и свобода перемещения" Европейской хартии городов применительно к конституционному праву на свободу передвигаться, выбирать место пребывания и жительства предполагает обеспечение такой их муниципально-правовой модификации, при которой гарантировались бы беспрепятственная свобода передвижения и свобода поездок на началах гармоничного баланса между всеми, пользующимися улицами - общественным транспортом, частными автомобилями, пешеходами и велосипедистами. При этом, исходя из того, что "в целом автомобиль наносит урон культуре и социальным отношениям, способствует ухудшению условий жизни в городе", Хартия ориентирует на сокращение количества поездок, особенно в частных автомобилях, путем приоритетного развития общественного транспорта. Вместе с тем в п. 4.5 Хартии содержится муниципальная конкретизация конституционного права на жилище - это "право на безопасное и благоустроенное жилище, на свободный выбор и возможность смены жилья в данном муниципалитете" и т.д.

Европейская хартия "Города Европы на пути к устойчивому развитию", опираясь на признание того обстоятельства, что в современных условиях устойчивая жизнь людей на Земле невозможна без устойчивости местных сообществ, поскольку именно местное (городское) правительство находится там же, где ощущаются экологические проблемы, ближе всего к населению и разделяет ответственность с правительствами всех уровней за благополучие человечества и природы (п. 1.1), не только определяет функциональную роль городов в обеспечении устойчивого развития, но и закрепляет ряд позитивных обязанностей местных властей в отношении членов местных сообществ и тем самым корреспондирующие им права личности на пользование социальными благами, обращенные к муниципальной власти. Так, п. 1.7 Хартии раскрывает содержание "социальной справедливости, способствующей развитию городов" и обязывает местные власти стремиться к равномерному распределению материальных благ и услуг, интегрированно решать задачи обеспечения основных социальных потребностей населения, включая здравоохранение, занятость и улучшение жилищных условий, совместно с защитой окружающей среды; повышать качество жизни горожан, вместо того чтобы просто увеличивать уровень потребления. Одновременно Хартия устанавливает параметры моделей устойчивого развития использования территорий (п. 1.8) и городского транспорта (п. 1.9).

В свою очередь, Афинская декларация по здоровым городам ключевыми принципами для обеспечения здоровья и устойчивого развития, а следовательно - добавим - и "прав пользования", провозглашает, во-первых, справедливость, во-вторых, устойчивость и обоснованность развития, в-третьих, межсекторальное сотрудничество и, в-четвертых, солидарность, в соответствии с которыми участники Декларации - мэры и политические представители старшего звена (в терминологии Декларации) - приняли на себя следующие обязательства:

в рамках принципа справедливости - сокращать разрыв в отношении здоровья между городами и внутри городов, обеспечения все большей доступности здоровья для всех и значительного улучшения состояния здоровья групп и контингентов населения, находящихся в неблагоприятном положении;

в рамках принципа устойчивости и обоснованности развития - обеспечивать как на местном, так и на глобальном уровнях поддержку различным группам населения, претворяя в жизнь экологическую политику посредством продуманного развития, направленного на защиту слабых, способствуя обеспечению справедливости независимо от половых и расовых различий и повышая качество жизни всех граждан;

в рамках принципа межсекторального сотрудничества - оказывать политическую поддержку высвобождению потенциала здоровья всех тех, кто заинтересован в будущем городов, включая конкретные потребности мужчин, женщин, детей и представителей меньшинств, а также доводить до максимума "добавленную стоимость" здоровья во всех муниципальных программах посредством систематической оценки воздействия на здоровье всех курсов и направлений политики; каждое подразделение городского управления может играть важную роль, содействуя реализации здравоохранительной программы и устойчивому обоснованному развитию;

в рамках принципа солидарности - обеспечивать солидарность между городами и регионами, в том числе международную, взаимную поддержку и совместное использование общих для всех ресурсов, знаний, информации и опыта.

Таким образом, Ольборгская хартия и Афинская декларация рассматривают проблему устойчивого развития муниципалитетов во взаимосвязи с обеспечением прав и свобод человека и гражданина в их взаимной обусловленности. Ведь действующие в обществе социальные нормы, в частности фундаментальные права человека, могут быть фактором устойчивого развития, если они не "сотканы из воздуха", а опираются на научно выверенную систему технических стандартов; эти технические нормативы изменчивы и подвижны, и права человека должны динамично развиваться с учетом этой изменчивости (например, успехи экономического развития выдвигают новые показатели прожиточного минимума, "достойного жизненного уровня", что обогащает и углубляет систему экономических и социальных прав). Поэтому и в международном, и в национальном праве связь социальных и технических норм должна неизменно усиливаться и учитываться <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лукашева Е.А. Права человека как фактор устойчивого развития // Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М., 2000. С. 36 - 37.


В меньшей степени подвержена муниципально-правовой модификации третья группа прав - права неприкосновенности, хотя очевидно, что и в этой сфере (на что обращалось внимание ранее) имеют место очевидные линии конкретизации взаимоотношений личности с муниципальной властью в рамках обеспечения и особенно соблюдения правового режима неприкосновенности, невмешательства в сферу личной жизни человека и гражданина. Так, Европейская декларация прав городов (наряду с Европейской хартией городов - это самостоятельный документ) в качестве первоочередного права граждан европейских городов закрепляет право на безопасность, понимая его как право на безопасный город, свободный, насколько это возможно, от преступности, правонарушений и насилия. В то же время соответствующие европейские документы, касающиеся муниципальной демократии, не содержат положений, прямо определяющих режим неприкосновенности личности в местном самоуправлении; вместе с тем обеспечение неприкосновенности и безопасности личности и вытекающих из них прав и свобод выступает имплицитной целью соответствующих актов, направленных по своему смыслу и духу на поддержание таких нормальных условий существования и жизнедеятельности человека в рамках местного сообщества, при которых личность имела бы реальную возможность к самостоятельному развитию.

В этом плане можно, например, отметить, что создание условий для спокойного отдыха, обеспечение необходимой как для отдыха, так и реализации творческих усилий тишины, выражающих собой, по существу, требования технологической неприкосновенности, неразрывно связано с целями, задачами и содержанием действий по реализации устойчивого развития, провозглашенных в Европейской декларации прав городов и упоминавшейся в Хартии "Города Европы на пути к устойчивому развитию".

В то же время это, очевидно, будет только одним из проявлений обеспечения безопасности в системе местного самоуправления, которая может рассматриваться более широко, прежде всего как конституционная безопасность личности, общества, государства <1>. В ее основе лежат все другие формы проявления безопасности, в том числе на муниципально-правовом уровне: экономическая, экологическая, техногенная и т.д. Некоторые авторы пытаются выделить в качестве самостоятельной категории также "муниципальную безопасность", понимая под ней некую "систему мировоззренческих представлений об общественной защищенности от внешних, внутренних и смешанных угроз всех жизненно важных прав и свобод граждан муниципального образования на самостоятельное и под свою ответственность осуществление местного самоуправления" <2>. Сам по себе факт того, что каждое муниципальное образование должно иметь свою программу обеспечения безопасности населения (своего рода аналог известных программ "гражданской обороны"), не вызывает сомнений. Но есть ли необходимость говорить о некой особой "муниципальной" безопасности"? Вопрос, по крайней мере, дискуссионный.

--------------------------------

<1> См.: Бондарь Н.С. Конституционная безопасность личности, общества, государства: постановка проблемы в свете конституционного правосудия, обеспечения социальной справедливости, равенства и прав человека // Законодательство и экономика. 2004. N 4. С. 4 - 8.

<2> См.: Мышкин В.С. Местное самоуправление в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 11, 20.


Система местных (муниципальных) прав и свобод носит, таким образом, достаточно разветвленный, многоуровневый характер, и на органах местного самоуправления, как видно и из приведенных европейских правовых актов, лежит существенный объем ответственности не только по поддержанию конституционно гарантированного муниципально-правового статуса, но и по его развитию, в том числе применительно к конкретным (местным) условиям жизни.

В этом плане ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрел, как представляется, достаточный набор муниципально-правовых средств укоренения человека в системе местного самоуправления как реального участника правоотношений муниципальной демократии: установил дополнительные гарантии реализации институтов непосредственной демократии и существенно расширил формы опосредованного воздействия населения на муниципальную власть (публичные слушания, опросы граждан и т.д.); скорректировал структуру органов местного самоуправления, включив в нее в качестве обязательной должность главы муниципального образования, увеличив тем самым объем представительных связей муниципальной власти и местного сообщества; сориентировал муниципалитеты на создание специальных муниципальных контрольных органов, которые потенциально могут стать важным средством проверки надлежащего использования материально-финансовых ресурсов муниципальных образований, первичными собственниками которых выступают местные сообщества; закрепил гарантии финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления и установил механизмы выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности в целях равномерного распределения материальных благ; расширил нормотворческие полномочия органов местного самоуправления за счет сужения объема "муниципальной" компетенции субъектов РФ и т.д.

Конечно, данные нововведения, изменения законодательства о местном самоуправлении оцениваются по-разному, в том числе с учетом их противоречивого применения в муниципальной практике. Однако нельзя не признать, что в своей совокупности ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. придал конституционной модели местного самоуправления новую качественную определенность: повысив удельный вес государственных начал в местном самоуправлении, он в то же время упрочил гарантии муниципальной демократии.

В настоящее время реализация демократического потенциала местного самоуправления является, по существу, совместной функцией органов государственной власти и местного самоуправления, и от слаженности их усилий, от уровня координации принимаемых решений зависит реальное повышение эффективности муниципальной демократии как первичной функциональной и институционной системы народовластия в Российской Федерации.


Список сокращений


АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации;

БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации;

ВВС (СССР, РСФСР, РФ) - "Ведомости Верховного Совета", "Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета" (СССР, РСФСР, РФ);

ВКС РФ - "Вестник Конституционного Суда Российской Федерации";

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации;

ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации;

ГрК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации;

ЖК РФ - Жилищный кодекс Российской Федерации;

ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации;

КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

КС РФ - Конституционный Суд Российской Федерации (только в сочетании "Архив КС РФ");

НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации;

САПП РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации;

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации;

СПС - справочная правовая система;

ТК РФ - Таможенный кодекс Российской Федерации;

ТрК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации;

УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации;

УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон N 122-ФЗ - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. - Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

ФЗ "Об основных гарантиях..." - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

ФКЗ о Конституционном Суде РФ - Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".