Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   37   38   39   40   41   42   43   44   ...   47
, от 6 февраля 2003 г. N 75-О, от 5 июня 2003 г. N 274-О, от 27 мая 2004 г. N 176-О и от 8 июня 2004 г. N 216-О <2>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Законодательство".

<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. N 216-О // Архив КС РФ. 2003.


В то же время Конституционный Суд РФ вкладывает в право на осуществление местного самоуправления и вполне определенное "позитивное" содержание, охватывающее собой правопритязания на совершение определенных положительных действий и принятие решений органами государственной власти и их должностными лицами, направленные на обеспечение и гарантирование права на осуществление местного самоуправления. Так, например, В Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П Судом сформулирована следующая правовая позиция: из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти; на органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Позитивное нормативное содержание наиболее полно проявляется в конкретных правомочиях комплексного по своей природе права на местное самоуправление.


5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права

на осуществление местного самоуправления, его правомочия


Тот факт, что право на осуществление местного самоуправления носит комплексный характер, пожалуй, ни у кого не вызывает сомнений. Но в чем проявляется комплексная природа данного права? Здесь имеются различные подходы.

Сомнения вызывает в этом плане попытка раскрыть природу права гражданина на осуществление местного самоуправления через совокупность других конституционных прав по признаку их реализации в пределах муниципального образования. Речь идет о том, что право на осуществление местного самоуправления является комплексным в силу того, что оно включает общепризнанные и конституционно закрепленные права и свободы, реализуемые в пределах муниципального образования <1>. Но от того, что многие конституционные права (если не большинство) реализуются по территориальному признаку (следовательно, в пределах территории определенного муниципального образования), эти конституционные права не перестают оставаться таковыми. Трудно представить себе, например, право на свободу передвижения (ст. 27) или право на жилище (ст. 40) в качестве неких "правомочий" права гражданина на местное самоуправление только на том основании, что они реализуются на территории муниципального образования. При такой логике получалось бы, что общепризнанные конституционные права и свободы человека и гражданина, входящие в состав права на осуществление местного самоуправления, имеют некую территориальную привязку в виде конкретного муниципального образования, что фактически означает зависимость конституционных прав от места жительства лица. Думается, здесь проблема в ином.

--------------------------------

<1> См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 98.


Муниципальный уровень взаимоотношений личности с публичной властью естественным образом предопределяет необходимость конкретизации своего рода нормативно-правовой модификации этих прав (как и других конституционных прав) на соответствующем уровне правового положения личности. И вряд ли есть основание сомневаться в наличии специфических нормативно-правовых характеристик таких прав, которые концептуально могут быть обоснованы как относительно самостоятельная система муниципальных прав и свобод.

Что же касается характеристик права на осуществление местного самоуправления, то они связаны с отдельными правомочиями, которые воплощают в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения, пользоваться социальными благами в рамках взаимоотношений личности с муниципальной властью.

К таким правомочиям относятся, во-первых, права, обеспечивающие участие граждан в формировании представительных органов местного самоуправления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это целый комплекс, система муниципальных избирательных прав граждан РФ. В силу особой значимости этих прав законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования <1>. Законодательное обеспечение данной группы прав неоднократно становилось предметом оценки как Конституционного Суда РФ <2>, так и конституционных (уставных) судов субъектов РФ <3>. Причем в этих решениях речь шла не только об избирательных правах как способе участия граждан в формировании представительных органов, но и о порядке формирования избирательных комиссий, подсчете голосов и т.д.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

<2> См., напр.: Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П; Определение от 20 февраля 2003 г. N 41-О // Архив КС РФ. 2003; Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2005 г. N 333-О // Архив КС РФ. 2005.

<3> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 25 ноября 1998 г. // Дагестанская правда. 1998. 4 дек.; Постановление Уставного суда Свердловской области от 28 мая 2004 г. // Областная газета. 2004. 1 июня; Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 7 июля 2003 г. // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2003. N 13. Ст. 867.


Во-вторых, это права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии.

В запросе Совета Федерации в Конституционный Суд РФ оспаривалась конституционность положения подп. "а" п. 3 ст. 13 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления. По мнению Совета Федерации, установление в федеральном законе запрета выносить на местный референдум указанные вопросы является вмешательством в компетенцию субъектов РФ, вторжением в самостоятельность местного самоуправления, ограничивает право граждан на непосредственное осуществление власти через референдум и право на местное самоуправление и, следовательно, противоречит ст. 3 (ч. 2 и 3), 12, 55 (ч. 2 и 3) и 130 Конституции РФ <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 38. Ст. 4339.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П.


Конституционный Суд РФ, разрешая поставленную перед ним проблему, указал: народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, а также через признанное и гарантированное государством местное самоуправление, в частности путем местного референдума и выборов (ст. 3, 12, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Народ при этом не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность.

Определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления, что вытекает из смысла положений ст. 72 (п. "н" ч. 1), 73 и 130 Конституции РФ и подтверждается ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. (п. 6 ст. 22). Однако это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в Российской Федерации.

Таким ограничением является предусмотренный оспариваемым положением запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления. Данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ (п. 5 ст. 18 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г.).

Стоит особо заметить, что в рамках данного Постановления Конституционный Суд РФ исходит из принципиальной возможности выделения сферы совместного ведения субъектов РФ и местного самоуправления <1> - в данном случае применительно к регулированию условий и порядка проведения местного референдума. Кроме того, Суд попутно обратил внимание на такую неотъемлемую составляющую (правомочие) права на местное самоуправление, как право членов местного сообщества на контроль за органами местного самоуправления.

--------------------------------

<1> В науке муниципального права данный вопрос остается спорным, хотя и до указанного Постановления КС РФ высказывалось мнение о возможности выделения предметов совместного ведения субъектов РФ и местного самоуправления. См.: Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере г. Ростова-на-Дону). Ростов н/Д, 1996. С. 86 - 93.


В-третьих, право на осуществление местного самоуправления предполагает равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что вытекает, хотя напрямую и не закрепляется, из системного анализа ч. 4 ст. 32 Конституции РФ (где говорится о равном доступе граждан к государственной службе) в единстве с ч. 2 ст. 3 и ст. 19 Конституции, из которых вытекает принципиальное равенство статусных характеристик граждан в системе государственной и муниципальной службы.

В производстве Люберецкого городского суда Московской области находилось дело по иску гражданина С.А. Семенихина к муниципальному образованию "Люберецкий район" о восстановлении на работе и об оплате времени вынужденного прогула. Истец занимал в администрации данного муниципального образования должность начальника отдела управления муниципального заказа и в мае 1999 г. был уволен в связи с достижением предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы.

Заявитель полагал, что указанные нормы, устанавливая правило о прекращении муниципальной службы по такому основанию, как достижение муниципальным служащим определенного (предельного) возраста, нарушают конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, а также предписания международно-правовых актов, являющихся частью правовой системы Российской Федерации, в частности Конвенции МОТ N 111 1958 г., запрещающей дискриминацию в области труда и занятий, и потому не соответствуют ст. 15 (ч. 4) и 19 (ч. 2) Конституции РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г. N 45-О // Архив КС РФ. 2001.


Конституционный Суд указал, что из Федеральных законов "Об основах государственной службы Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" следует, что муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так же как и государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) и устанавливая во исполнение предписания п. 17 ст. 4 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.

Исходя из этого, Суд определил, что предусмотренное положениями п. 1 ст. 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и подп. 4 п. 3 ст. 41 Закона Московской области "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области" в качестве основания прекращения муниципальной службы достижение муниципальным служащим предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы, не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав.

Конституционная формула ч. 5 ст. 32 позволяет сделать вывод, что право на осуществление местного самоуправления включает в свое содержание также право граждан на участие в отправлении правосудия. Есть основание говорить о включении в его нормативное содержание, прежде всего, участия в отправлении правосудия посредством института мировых судей, которые по самой своей природе максимально приближены и доступны для населения <1>, могут избираться в соответствии с федеральным законодательством не только законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, но и непосредственно населением; тесно контактируют в своей деятельности с органами местного самоуправления.

--------------------------------

<1> См.: Сачков А.Н. Российская мировая юстиция: институционально-правовые основы. Ростов н/Д, 2007.


Специфическим правомочием в составе права на осуществление местного самоуправления является юридически обеспеченная возможность граждан участвовать в осуществлении территориального общественного самоуправления, имеющая нормативной первоосновой ч. 1 ст. 32 Конституции РФ и получающая дальнейшее развитие и конкретизацию как в иных конституционных положениях, так и на уровне законодательного регулирования вопросов местного самоуправления (в частности, ст. 27 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Вывод о том, что право граждан на участие в осуществлении территориального общественного самоуправления является самостоятельным правомочием в составе права на осуществление местного самоуправления, следует, в частности, из Определения Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 г. N 92-О. Указав на то, что территориальное общественное самоуправление является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, Конституционный Суд РФ исходя из систематического анализа положений ст. 2, 3 (ч. 2), 12, 18, 55 (ч. 3), 71 (п. "в"), 72 (п. "н" ч. 1), 76 (ч. 2), 130 (ч. 2), 131 (ч. 1) Конституции РФ, заключил, что субъект РФ, осуществляя в пределах своей компетенции регулирование вопросов местного самоуправления, вправе принимать законы и о территориальном общественном самоуправлении, следуя, однако, при этом правилу о недопустимости установления законами субъектов РФ иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод (при том, что возможно установление дополнительных гарантий). Суд подчеркнул также, что требование о недопустимости ограничительного регулирования территориального общественного самоуправления распространяется и на нормативные акты самих муниципальных образований, в том числе регулирующие порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, которое, хотя и является элементом системы местного самоуправления, имеет свои законные интересы, подлежащие защите от каких бы то ни было ограничений, в том числе со стороны муниципального образования.

Вместе с тем вряд ли правильно при конституционной характеристике права на осуществление местного самоуправления ограничиваться только ст. 32 Конституции РФ. Этого было бы недостаточно ни для понимания данного права как права на осуществление местного самоуправления (а не просто права на участие в самоуправлении), ни для анализа нормативной специфики данного права и форм его реализации в институционной системе местного самоуправления как средства развития муниципальной демократии. Комплексный, многоуровневый характер соответствующего права предопределяет, соответственно, и сложный характер его правового (в том числе конституционного) закрепления.

Нормативно-правовое воздействие конституционного права на осуществление местного самоуправления на текущее законодательство и соответственно на формирование муниципально-правового статуса граждан происходит на достаточно глубоком уровне конституционного влияния, что определяется в этом случае как уровень конституционного обоснования. Само же конституционное обоснование муниципальных прав и свобод обеспечивается конституционным правом на осуществление местного самоуправления в форме их детерминации <1>, т.е. путем разработки и включения в текущее законодательство (прежде всего, муниципально-правовое) под непосредственным воздействием соответствующих конституционных положений норм о муниципальных правах и свободах граждан.

--------------------------------

<1> Теоретическое обоснование соответствующих способов и форм воздействия Конституции на текущее законодательство получило разработку в работах А.А. Белкина. См.: Белкин А.А. Понятие и виды конституционного воздействия на текущее законодательство // Вестник ЛГУ. 1984. N 17. С. 66 - 72.


Это означает, что путем конституционной регламентации именно этого комплексного по своему содержанию права предопределяются нормативно-правовые основы тех субъективных возможностей, которые могут быть охарактеризованы в совокупности как муниципальные права граждан. Тем самым задаются и параметры конституционного обоснования прав и свобод в сфере местного самоуправления.


5.3.3. Конституционное обоснование

муниципально-правового статуса


С конституционным обоснованием муниципально-правового статуса связана, прежде всего, такая характеристика, как неотъемлемый, неотчуждаемый характер входящих в его состав прав и свобод.

Однако неотчуждаемость муниципальных прав нельзя отождествлять с соответствующей характеристикой основных прав и свобод человека. Основные права и свободы носят неотчуждаемый характер, как это вытекает из ст. 17 Конституции РФ, в силу того, что это естественные права, принадлежащие каждому от рождения. Неотчуждаемый же характер муниципальных прав определяется тем, что каждый человек обладает этими правами как член местного сообщества и никто не может ограничить его в этих правах, не нарушив сами основы демократической организации российской государственности. Распространять же естественно-правовые характеристики и на институт муниципальных прав вряд ли оправданно.

При этом важно учитывать, что в своей нормативной основе они имеют конституционное содержание и, соответственно, конституционный уровень юридического признания. Это имеет принципиальное значение с точки зрения анализа соотношения конституционных и отраслевых (муниципальных) прав и свобод в муниципально-правовом статусе. Речь идет о том, что взаимосвязи и зависимости между соответствующими институтами демократии не ограничиваются отношениями детерминированности, предопределенности отраслевых прав конституционными правами и свободами в рамках механизма конкретизации последних до уровня отраслевых форм выражения свободы личности. Муниципальные права и свободы имеют относительно самостоятельное значение как нормативный правовой институт местного самоуправления и, соответственно, важный институт муниципальной демократии, получающий в этом качестве конституционное признание.

С конституционным обоснованием связана и проблема носителей (субъектов) муниципально-правового статуса.

Вряд ли можно согласиться с мнением о том, что "истинными обладателями" местных (территориальных) прав и свобод являются лишь местные или территориальные коллективы <1>. Правовое положение человека в системе местного самоуправления характеризуется принципиальным единством двух групп прав и свобод: а) индивидуальных, которые принадлежат каждому гражданину в отдельности и могут быть реализованы отдельным членом городского сообщества независимо от других его членов; б) коллективных, реализация которых возможна лишь посредством проявления коллективной воли в результате коллективных действий всех или большинства членов городского сообщества. С помощью именно этого единства обеспечивается, с одной стороны, личностная ориентация всей системы местного самоуправления и, с другой - сочетание автономных, индивидуалистических начал муниципальной свободы с принципами коллективизма, общинности на местном уровне организации политической и экономической жизни.