Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   35   36   37   38   39   40   41   42   ...   47

В условиях сложносоставного характера Российской Федерации создание в каждом ее субъекте региональных и местных политических партий могло бы привести также к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы как части политической системы страны в фактор ослабления развивающейся российской демократии, системы народовластия, федерализма, единства страны и тем самым ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на свободу объединения в политические партии, равенства прав граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории Российской Федерации.

При этом введенное федеральным законодателем ограничение, как это следует из Постановления Конституционного Суда, носит временный характер и с отпадением лежащих в его основе обстоятельств может быть снято.

В то же время Суд подчеркнул, что закрепленный ст. 13 (ч. 3) Конституции РФ принцип политического многообразия реализуется не только через многопартийность, создание и деятельность партий различной идеологической направленности. Из положений Федерального закона "Об общественных объединениях" (ст. 27) в их взаимосвязи с положениями избирательных законов, законов о референдумах и других следует, что общественные объединения имеют большую часть тех же прав, что и политические партии: участвовать в выборах и референдумах, вносить предложения в органы государственной власти, участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Для осуществления уставных целей эти общественные объединения вправе учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность, свободно распространять информацию о своей деятельности, осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные федеральным законодательством об общественных объединениях.

Исходя из этого, оспариваемые законодательные положения были признаны соответствующими Конституции РФ.

Опираясь на указанные правовые подходы и учитывая объективные закономерности развития избирательной системы России, выразившиеся в существенном усилении в ней пропорциональных начал, в июле 2007 г. Конституционный Суд РФ признал конституционным повышение федеральным законодателем минимальной численности политических партий до 50 тыс. человек при одновременном условии, что в региональных отделениях не менее 50% субъектов РФ должно насчитываться более 500 человек, а в остальных субъектах - более 250 членов партии <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. N 11-П // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3989.


Право на организацию публичных мероприятий. Одной из специфических форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, в проявлении социальной и политической активности населения по месту жительства является право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.

Это право в силу специфики его нормативного содержания и особенностей механизма реализации, связанных, в частности, с важной ролью органов местного самоуправления в его осуществлении, также имеет сложный, многоуровневый механизм своей регламентации. Кроме федерального уровня, представленного ст. 31 Конституции РФ, а также Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <1> (далее - Федеральный закон о собраниях, митингах), это еще и акты субъектов РФ, и акты местного самоуправления. Однако, как следует из взаимосвязанных положений ч. 3 ст. 55, п. "в" ст. 71 и п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, субъекты РФ вправе своими законодательными актами только лишь расширять гарантии права на проведение публичных мероприятий, предусмотренные федеральным законодательством.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.


Согласно Федеральному закону о собраниях, митингах (п. 1 ст. 2) под публичным мероприятием понимается открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, целями которой являются свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Безусловно, положительным решением законодателя явилось установление уведомительного характера проведения митингов, шествий, демонстраций и пикетирования. Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения. Подтверждением уведомительного принципа является отсутствие в рассматриваемом Федеральном законе оснований отказа в проведении публичного мероприятия со стороны органов исполнительной власти или местного самоуправления. При этом уполномоченное лицо обязано в строго определенных случаях (если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют Конституции РФ, нарушают запреты, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях или уголовным законодательством) незамедлительно довести до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор и иные участники публичного мероприятия в случае его проведения могут быть привлечены к ответственности.

Другим нововведением Федерального закона о собраниях, митингах является нормативное обеспечение безопасных условий проведения публичных мероприятий. В частности, согласно ч. 1 ст. 14 данного Федерального закона по предложению органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления начальник органа внутренних дел, в обслуживании которого находится территория (помещение), на которой (в котором) планируется проведение публичного мероприятия, обязан назначить уполномоченного представителя органа внутренних дел в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан. Кроме того, рассматриваемый Федеральный закон устанавливает основания и порядок приостановления и прекращения проведения публичного мероприятия.

Обращают на себя внимание и закрепленные в Федеральном законе о собраниях, митингах гарантии реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий, предполагающие в том числе возможность обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц в суд, если, по мнению заинтересованных лиц, ими было нарушено право на проведение публичного мероприятия.

Важное значение в обеспечении права граждан на проведение публичных мероприятий имеет деятельность органов местного самоуправления. Наряду с возможностью принятия нормативных правовых актов в соответствующей сфере общественных отношений, органы местного самоуправления - как это прямо вытекает из положений Федерального закона о собраниях, митингах, в том числе его ст. 12, - осуществляют по данному вопросу, в частности, следующие полномочия: рассматривают уведомления о проведении публичного мероприятия; вносят обоснованные предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Федерального закона о собраниях, митингах; в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначают своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия; доводят до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия и т.д.

Между тем, включая практику конституционно-судебного контроля, действия органов местного самоуправления в рамках обеспечения права граждан на проведение публичных мероприятий не всегда сообразуются с конституционными принципами и нормами. Одним из таких примеров является дело, рассмотренное Уставным судом Свердловской области. Суд подчеркнул, что органы местного самоуправления вправе принимать правовые акты исключительно по вопросам своего ведения и в пределах предоставленных полномочий, в число которых в качестве одного из основных входит охрана общественного порядка. Органы местного самоуправления принимают нормативные акты по вопросам охраны общественного порядка, в том числе при проведении массовых акций, в рамках предоставленных им полномочий. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, в том числе производить соответствующее нормативное регулирование. Однако полномочиями по регулированию порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, считает Уставный суд, они не наделены <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 25 января 2002 г. // Областная газета. 2002. 30 янв.


Обеспечение органами публичной власти реализации права на проведение публичных мероприятий по смыслу действующего конституционного регулирования, включая ст. 17 (ч. 3) и ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, предполагает установление такого конкретного порядка (режима) правопользования в данной сфере общественных отношений, который бы не приводил к нарушению иных конституционных прав и свобод, не умалял иных, не менее значимых, конституционных ценностей. Иными словами, органы публичной власти, включая органы местного самоуправления, а прежде всего, законодатель, должны находить оптимальный баланс между свободой публичных мероприятий, пользования другими конституционными правами и поддержанием публичного правопорядка.

В частности, именно с учетом требования такого баланса должен решаться вопрос о территориальных ограничениях реализации рассматриваемого права. Между тем Федеральный закон о собраниях, митингах (п. 9 ст. 2, подп. 1 п. 2 ст. 8) при регулировании указанных ограничений использует достаточно общие критерии. Так, в частности, он исключает проведение публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; при этом полномочиями по определению границ таких земельных участков наделяются органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Отсутствие четкого законодательного определения "территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам", стало поводом для постановки вопроса о конституционности соответствующих законоположений перед Конституционным Судом РФ. Последний, однако, не нашел оснований для удовлетворения обращения, указав, что в системе действующего правового регулирования, включая нормы земельного и градостроительного законодательства, уполномоченные органы публичной власти субъектов РФ и местного самоуправления не могут принимать произвольные решения по данному вопросу; при этом неустановление ими названных территорий в отношении того или иного объекта должно рассматриваться как отсутствие запрета проведения непосредственно перед ним публичного мероприятия <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2007 г. N 573-О-О // Архив КС РФ. 2007.


Вместе с тем полагаем, что такое решение Конституционного Суда РФ не только не исключает, а напротив, предполагает принятие федеральным законодателем мер, направленных на совершенствование правового регулирования в данной сфере, в рамках которого следовало бы свести к минимуму возможные злоупотребления со стороны нижестоящих уровней публичной власти. В частности, можно было бы на федеральном уровне установить максимальный и минимальный пределы необходимой удаленности места проведения публичного мероприятия от того или иного публично значимого объекта, при том что конкретные границы определялись бы, как и сегодня, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Опыт подобных решений в регионах и муниципалитетах уже существует. Так, в Ростовской области еще до принятия специального федерального закона было утверждено Временное положение о порядке организации и проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования на территории Ростовской области (решение Законодательного Собрания Ростовской области от 25 августа 1997 г. <1>), п. 4 которого предусматривал запрет проведения публичных мероприятий на территориях, прилегающих к органам публичной власти ближе чем на 150 м. Данный акт, однако, утратил силу в связи с принятием Областного закона от 27 сентября 2004 г. <2>. Вместе с тем подобный подход имеет место в некоторых муниципалитетах. Так, Советом депутатов г. Долгопрудный уже в рамках нового федерального законодательства было утверждено Положение о порядке проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории города Долгопрудный (решение от 23 мая 2005 г.) <3>, которое устанавливает перечень конкретных специальных объектов, расположенных на территории города, в радиусе 50 м от территорий которых проведение публичных мероприятий не допускается (п. 5.1). Более развернутый подход содержится в Положении о порядке проведения собраний, конференций (собраний делегатов), митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории муниципального образования "Петушинский район", утвержденном решением Совета народных депутатов Петушинского района от 27 июня 2006 г. <4>. Согласно его п. 4.5.2 к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:

--------------------------------

<1> Наше время. 1997. 2 сент.

<2> Наше время. 2004. 6 окт.

<3> Долгие пруды. 2005. 27 мая - 2 июня.

<4> Вперед. 2006. 12 июля.


а) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

б) путепроводы (в том числе мосты), железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог (50 м от оси крайних рельсов), нефте-, газо- и продуктопроводов (охранная зона - 150 м в обе стороны от оси), высоковольтных линий электропередачи (охранная зона высоковольтных ЛЭП - 20 м от крайнего провода); автозаправочные станции (в радиусе 25 м от резервуаров); газонаполнительные станции (в радиусе 50 м от резервуаров);

в) территории, непосредственно прилегающие к зданиям, занимаемым судами (в радиусе 50 м от зданий), к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (50 м от ограждения территории).

Свобода политической дискуссии - обязательное условие муниципальной демократии. Практически ни одно из политических прав и свобод не было бы осуществлено в качестве средства реализации муниципальной демократии, если бы каждому не была гарантирована свобода мысли и слова, равно как и свобода массовой информации. Свобода мысли естественна для человека, в основе ее лежит отношение человека к явлениям и событиям окружающего мира, свободное формирование собственных убеждений относительно всего происходящего. Учитывая глубоко личный, индивидуальный характер данного вида свободы, ее порой относят к разряду гражданских (личных) свобод. Но в то же время свобода мысли всегда рассматривалась как важное средство выражения политической свободы в обществе. Не случайно в ст. 29 Конституции РФ, где закрепляется соответствующее право, в развитие свободы мысли говорится также о свободе слова, свободе массовой информации и, следовательно, о праве каждого человека "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом". Важной гарантией этих свобод является запрещение в России цензуры (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ), обеспечение широкой самостоятельности средствам массовой информации, в частности, в соответствии с Законом РФ "О средствах массовой информации".

Из этих же конституционных посылок вытекает и весьма широкое по своему нормативному содержанию право гражданина на информацию. Важно подчеркнуть, что это политическое право, которое не следует отождествлять с личным правом человека на информационную неприкосновенность (что в литературе, к сожалению, не всегда учитывается). Право на информацию носит комплексный характер: наряду с позитивным нормативно-правовым содержанием оно может рассматриваться и как своего рода право-гарантия, так как с установлением и реальным претворением в жизнь соответствующих юридических возможностей связаны существенные стороны правовой защищенности личности вообще. Только свободная циркуляция информации в социальных связях позволит гражданину избежать жесткой зависимости от властных структур и создаст более полные гарантии удовлетворения его интересов <1>. Это в полной мере касается и местного, муниципального уровня, что предполагает в свою очередь необходимость выявления и учета в практической деятельности организационно-правовых особенностей в сфере обмена информацией на местном уровне.

--------------------------------

<1> См.: Малько А.В. Право гражданина на информацию и его конституционные ограничения // Личность и власть (конституционные вопросы): Межвуз. сб. науч. работ. Ростов н/Д; Саратов, 1995. С. 147 - 148.


Следует учитывать, что законодатель, предоставляя организационную обособленность и функциональную самостоятельность массово-информационным структурам, не сливает их полностью с другими механизмами самоуправляемого социального организма. Первые, как правило, "встроены" в каждый из последних, включая и механизмы местного самоуправления. Специфика деятельности средств массовой информации (СМИ) на муниципальном уровне сводится в конечном счете к тому, чтобы каждый гражданин видел в массовой информации средство, которое способствует самоорганизации населения и участию каждого гражданина в решении вопросов местного значения, дает возможность осуществлять контрольную и консультативную функции общественного мнения на основе реализации принципа гласности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления <1>. Конкретные же формы взаимодействия муниципальных образований и СМИ трансформируются в соответствующие предметы ведения и полномочия местного самоуправления в данной области. Среди них, во-первых, организация и содержание муниципальной информационной службы и, во-вторых, создание условий для деятельности СМИ муниципального образования (п. 24, 25 ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г.). В рамках этих предметов ведения органы местного самоуправления призваны гарантировать наличие и содержание специальных организационных структур (редакций, издательств, пресс-служб, службы распространения информации и т.п.), обеспечивать их техническими средствами для производства, передачи, приема, распространения информации и т.д. Это, в свою очередь, требует более детального регулирования на местном уровне отдельных направлений функционирования СМИ, установления форм влияния органов самоуправления на повышение действенности выражения общественного мнения по местным каналам массовой информации.

--------------------------------

<1> См.: Кряжков В.А. Информация в советской представительной системе. Свердловск, 1987.


При этом исходным пунктом к совершенствованию структурно-функциональных основ системы СМИ должно стать осознание того, что право на информацию и свобода обмена в сфере массовой информации, с одной стороны, представляют собой одни из фундаментальных прав и свобод человека, а с другой - выступают как один из главных механизмов, реализующих принципы демократии и местного самоуправления. В этом плане обращение гражданина к массовой информации на территории муниципального образования нужно рассматривать не только как необходимость получить интересующую информацию, но и как обращение к авторитету органов местного самоуправления. Активное и созидательное участие граждан в общественной жизни, в том числе в решении вопросов местного значения, возможно только там, где свобода массовой информации не только составляет важный элемент правового статуса гражданина, но и проникает в нормативное содержание всех основных институтов местного самоуправления, является одним из принципов их функционирования.

Свобода слова и производное от нее право каждого искать, получать и свободно распространять информацию осуществляется гражданами как индивидуально, так и коллективно, в том числе через средства массовой информации, включая газеты <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1993 г. N 10-П // ВКС РФ. 1994. N 2 - 3.


Применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности <1>. Поэтому в целях защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе в целях обеспечения свободного волеизъявления избирателей, свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации, как следует из ст. 3 (ч. 3), 17 (ч. 3), 29 (ч. 5), 32 (ч. 2) и 55 (ч. 3) Конституции РФ, может быть ограничена федеральным законом.

--------------------------------