Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   39   40   41   42   43   44   45   46   47

--------------------------------

<1> См.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. Пер. с франц. М., 1993. С. 135.


Как своеобразный сплав коллективизма и автономности личности права и свободы на муниципальном уровне составляют важный элемент нормативного содержания всей системы местного самоуправления, благодаря чему конституционные институты муниципальной демократии получают ориентацию не только на административно-государственные, но прежде всего на муниципальные и общественные структуры, на приоритет непосредственных форм участия населения в решении местных вопросов. А сами институты местного самоуправления в их нормативно-правовом закреплении просто невозможно рассматривать в отрыве от прав и свобод, воплощающих в себе субъективные факторы функционирования соответствующих институтов как средства реализации каждым гражданином - членом местного сообщества своих возможностей участвовать в решении местных вопросов, в пользовании материальными и духовными благами, которыми располагает это сообщество.

Рассмотрим основные уровни конституционного обоснования муниципально-правового статуса. Анализ комплексного по своему содержанию института муниципально-правового статуса позволяет выявить несколько уровней его конституционного обоснования как нормативно-правовой основы осуществления местного самоуправления.

Это, прежде всего, основы конституционного строя, которые имеют решающее значение в механизме конституционного обоснования муниципально-правового статуса и составляют первый уровень такого обоснования.

Конституционное признание и гарантирование местного самоуправления как основы конституционного строя имеют принципиальное значение для системы текущего муниципального законодательства. Так, соответствующими нормами Конституции РФ, характеризующими местное самоуправление в качестве одной из форм народовластия (ч. 2 ст. 3), утверждающими его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12) и гарантии экономической независимости на основе признания и всемерной защиты муниципальной собственности (ст. 8), предопределяются сама природа субъективного права граждан на осуществление местного самоуправления как средства реализации народовластия, его социально-экономическая и политическая глубина.

Другие основы конституционного строя имеют более опосредованное, но также принципиально важное значение для последующего конституционного закрепления и реализации муниципально-правового статуса. Например, реализация свободы личности в сфере местного самоуправления в полной мере опирается на такие фундаментальные основы конституционного строя, как политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13), федерализм (ст. 5), законность, верховенство Конституции РФ и законов на всей территории России (ст. 15) и др.

Второй уровень конституционного обоснования муниципально-правового статуса - это институты местного самоуправления.

Он находит воплощение в механизме регулирования системы местного самоуправления как формы осуществления власти на основе самостоятельного решения населением вопросов местного значения, что проявляется сразу в нескольких статьях Конституции РФ, составляющих гл. 8 "Местное самоуправление". Практически каждая из соответствующих статей (ст. 130 - 133) содержит личностные моменты, раскрывающие те или иные аспекты реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Особенно важное значение имеют данные нормы Конституции РФ для конституирования коллективных начал муниципально-правового статуса, включая коллективные права и свободы в сфере местного самоуправления, которые подробнее будут рассмотрены ниже. В этом находят отражение единство и взаимосвязь конституционных форм закрепления всей системы институтов местного самоуправления, включая муниципально-правовой статус.

И это имеет важное значение не только для понимания природы муниципально-правового статуса как института местного самоуправления, но и для всей правоприменительной и правотворческой практики развития муниципальной демократии. Примером в этом плане является Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П, в котором аргументация в пользу конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. дается сквозь призму субъективно-статусных моментов в институтах местного самоуправления. Речь идет, в частности, о том, что соответствующие положения названного Федерального закона оцениваются с точки зрения их значения для реализации таких конституционных прав, как "право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ст. 3, ч. 2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32, ч. 2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130, ч. 2)".

Наконец, третий уровень конституционного обоснования муниципально-правового статуса - это конституционные права и свободы.

Во-первых, это ст. 32 Конституции РФ, в которой заключена целая система полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления как нормативного ядра муниципально-правового статуса. Во-вторых, практически в каждом личном, политическом или социально-экономическом правах, получающих закрепление в Конституции РФ, имеется и муниципально-правовой срез их реализации. Это, однако, не превращает соответствующие конституционные права и свободы в отдельные правомочия комплексного права на осуществление местного самоуправления.


5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров

муниципально-правового статуса


Способы конституционного воздействия и, соответственно, формы детерминации нормативного содержания муниципально-правового статуса различны. В некоторых случаях это делается путем прямого указания в соответствующей статье Конституции РФ на правовую возможность в сфере местного самоуправления как форму существования и реализации конкретного муниципального права. Такой подход характерен, например, для ст. 33, закрепляющей право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (наряду с обращениями в государственные органы).

Другие конституционные нормы предопределяют содержание правопритязаний в муниципальной сфере через прямое закрепление в соответствующей статье Конституции РФ обязанностей органов местного самоуправления по обеспечению индивиду возможностей реализации того или иного права (например, ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 40). Еще более распространенным является опосредованный способ конституционного воздействия, например, через характеристику гарантий осуществления прав и свобод, в том числе на уровне местного самоуправления. Например, в ст. 40 Конституции РФ называется, наряду с другими гарантиями, муниципальный жилищный фонд, а в ст. 41 - система муниципальных учреждений здравоохранения, что позволяет выявить муниципально-правовой уровень нормативного содержания и соответствующих прав (на жилище и на охрану здоровья и медицинскую помощь).

Благодаря использованию высокого нормативного правового потенциала Конституции РФ в плане ее воздействия на текущее законодательство в области местного самоуправления стало возможным достаточно активное развитие институтов муниципального права, обеспечивающих более конкретную регламентацию правового положения личности в системе местного самоуправления и, соответственно, развитие муниципальных институтов свободы личности.

Основополагающее значение имеет в этом плане, конечно, ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Уже одна из первых его статей (ст. 3) называется "Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления". По своему содержанию она закрепляет комплекс прав и свобод в сфере местного самоуправления. При этом нормативное содержание соответствующих прав определяется заметно шире, чем в ст. 32 Конституции РФ, что вполне оправданно. Это не отступление от Конституции, а напротив, достаточно активная конституционная детерминация муниципальных прав с позиций не только ст. 32, но и других, проанализированных нами ранее, уровней их конституционного обоснования. Соответственно, правомерен вывод, что именно в ст. 3 данного Федерального закона закрепляется в своей основе системное видение муниципальных прав и свобод граждан РФ.

Причем здесь получили отражение не только субъективные возможности гражданина на осуществление местного самоуправления, но и более общие характеристики его муниципально-правового статуса, его положения в системе местного самоуправления.

В связи с этим закрепляется, например, принцип равенства прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Нетрудно заметить, что перечень оснований, по которым данное законоположение уравнивает граждан в их праве на местное самоуправление, является закрытым и уже, чем это предусмотрено Конституцией РФ. А именно оно не предусматривает равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления независимо от места жительства. Полагаем, что в силу принципов верховенства и прямого действия конституционных положений названная законодательная норма не может рассматриваться как ограничивающая права граждан по территориальному принципу их реализации; любое иное ее истолкование являлось бы прямым нарушением Конституции РФ. В этом плане следует приветствовать позицию законодателей отдельных субъектов РФ (например, Республик Бурятия и Татарстан), которые воздержались от воспроизведения приведенной нормы ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. и установили принцип равенства в сфере муниципальных отношений исходя из ст. 19 Конституции РФ в качестве универсального, т.е. не связанного каким-либо ограниченным перечнем оснований, критериев, обстоятельств <1>.

--------------------------------

<1> См. ч. 1 ст. 3 Закона Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия" // Бурятия. 1995. 8 сент.; ч. 2 ст. 3 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" // Республика Татарстан. 2004. 3 авг.


5.3.5. Муниципально-правовое регулирование

положения личности в системе местного самоуправления:

пределы и проблемы


Характеристика муниципально-правового статуса в качестве института местного самоуправления и основы легитимности местной власти означает, что его нормативно-правовое обеспечение осуществляется не только на государственном, но на всех уровнях муниципально-правового регулирования, включая местный. Следует однако иметь в виду, что и на уровне субъектов Федерации, и на местном (муниципальном) уровне права и свободы членов местного сообщества должны закрепляться не путем дублирования соответствующих положений, взятых, например, из Конституции и посвященных правам и свободам человека и гражданина в Российской Федерации, а путем их развития и конкретизации.

Это может проявляться, во-первых, в форме конкретизации всех или отдельных правомочий, имеющих конституционно-правовое признание в качестве прав человека и гражданина в сфере местного самоуправления; во-вторых, в установлении процедуры, порядка реализации соответствующих прав на территории муниципального образования; в-третьих, в закреплении дополнительных гарантий осуществления конкретных прав и свобод в данном муниципальном образовании. Для таких форм муниципально-правовой регламентации прав граждан на основе последовательного их конституционного обоснования имеются вполне определенные законодательные предпосылки и условия.

Таким образом, муниципально-правовой статус должен быть в целом "синхронизирован" с конституционным статусом личности в сфере местного самоуправления.

Однако между ними могут быть и существенные различия: отраслевые (муниципальные) права и свободы не могут быть уже, менее обеспеченными, чем права и свободы конституционные; но в то же время, например, устав муниципального образования вполне может закреплять дополнительные возможности, в особенности для отдельных категорий граждан; в нем могут быть предусмотрены дополнительные гарантии реализации конституционных прав за счет средств местного бюджета и т.д. Такие решения региональных и муниципальных властей порой становятся предметом конституционно-правовых споров. Однако, как показывает практика, органы конституционного контроля России последовательно признают за органами местного самоуправления право повысить уровень обеспечения муниципально-правового статуса в соотношении с конституционным. Об этом свидетельствуют, в частности, решения органов региональной конституционной юстиции.

Так, Уставный суд Свердловской области в одном из решений прямо подчеркнул, что органы местного самоуправления самостоятельны в распоряжении муниципальной собственностью, в том числе и путем направления средств на дополнительные льготы и преимущества для граждан, проживающих на подведомственной ему территории при условии соблюдения действующего законодательства. При этом правовые и организационные основы, на которых органы местного самоуправления определяют необходимость социальной поддержки той или иной категории населения за счет собственных средств, определяются органами местного самоуправления самостоятельно <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 23 ноября 1999 г. // Областная газета. 1999. 27 нояб.; см. также: Постановление Уставного суда Свердловской области от 29 апреля 2002 г. // Областная газета. 2002. 8 мая.


Все это свидетельствует о том, что закрепление прав и свобод членов местного сообщества в уставе области (края) или муниципального образования имеет не формально-декларативное значение. Институт муниципальных прав и свобод - важный элемент единой нормативно-правовой основы местного самоуправления. Кроме того, для муниципального образования и тем более субъекта РФ важно учитывать специфику его национально-демографического состава, культурно-исторических особенностей, что может влиять, в определенной степени, и на нормативно-правовую регламентацию муниципальных прав граждан. В этом плане не случайным является включение в Устав Ростовской области специальной главы "Казачество", которая следует за главой о местном самоуправлении. В конкретных же статьях закрепляются по существу специальные самоуправленческие права "граждан, относящих себя к потомкам донских казаков" (данное определение субъектов соответствующих прав содержится в самом Уставе области, ст. 78). Указанная категория населения наделяется такими правами, как право объединяться в хуторские и станичные общества, создавать окружные, войсковые и иные традиционные для казачества общества (ст. 78); право на восстановление и развитие казачьих форм хозяйствования, культуры, быта (ст. 78); право на несение государственной и муниципальной службы (ст. 78); право создавать казачьи общественные организации (ст. 79).

В то же время, принимая определенное участие в нормировании муниципально-правового статуса личности, органы местного самоуправления не вправе выходить за пределы своих нормотворческих полномочий. Действуя на основании конституционного принципа законности, они не вправе вводить дополнительные, не известные федеральному законодательству ограничения прав и свобод <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 24 мая 2005 г. // Областная газета. 2005. 27 мая.


5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении


5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:

начальный этап


Одним из важных критериев оценки достигнутого в современном российском обществе уровня развития местного самоуправления и муниципальной демократии является, безусловно, личностный критерий, который определяется, во-первых, полнотой прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне социального и правового положения человека и, во-вторых, реальностью соответствующих прав, степенью их гарантированности с точки зрения фактических возможностей человека участвовать в решении вопросов местного значения, пользоваться социально-культурными и иными благами местного сообщества.

В этом плане объективная оценка существующего положения заключается в том, что муниципальное законодательство пока находится на начальных этапах формирования единой, целостной системы самоуправленческих (муниципальных) прав и свобод. Еще больше проблем существует в сфере их реализации и гарантирования фактических возможностей осуществления прав и свобод на уровне конкретных муниципальных образований, тем более во многих депрессивных регионах страны, где сама перспектива местного самоуправления должна оцениваться на основе анализа реальных процессов социально-экономического и политического развития, а не идеальных моделей экономического самообеспечения и политической самоорганизации населения. Поэтому проблема развития системы прав и свобод как института муниципальной демократии должна рассматриваться в органическом единстве с общими закономерностями и состоянием экономических и политических преобразований, которые происходят в нашем обществе.

При этом уже тот факт, что муниципальные права и свободы находятся в нормативно-правовом единстве со всей системой институтов местного самоуправления, составляют правовую основу легитимности местной (муниципальной) власти, свидетельствует о том, что обеспечение реальных условий для наиболее полной реализации соответствующих прав и свобод каждым членом местного сообщества является одновременно проблемой реформирования, развития и укрепления местного самоуправления. Степень зрелости и уровень обеспеченности прав и свобод личности на местном уровне во многом зависят от последовательности и обоснованности не только социально-экономических, но и законодательных решений в русле осуществляемой реформы местного самоуправления. Причем речь идет, как уже отмечалось, не только (а с учетом специфики самоуправленческой, муниципально-правовой сферы регулирования и не столько) о федеральном, сколько о более низких уровнях правового обеспечения соответствующих процессов, включая уровень муниципальных образований.

Несмотря на всю сложность и противоречивость этих процессов, можно сделать определенный вывод о том, что формирование и развитие системы прав и свобод в сфере местного самоуправления является реально обозначившейся тенденцией развития российской правовой системы. Уже сейчас, на данном уровне зрелости, права и свободы, образующие муниципально-правовой статус личности, обладают достаточно выраженными характеристиками системного образования. С одной стороны, это их множественность и внутриструктурная дифференциация определенной совокупности правовых возможностей в сфере муниципальной демократии, распространяющих свое действие на все основные сферы человеческой жизнедеятельности в территориальном аспекте ее проявления: и экономическая, и социально-культурная, и политическая сферы жизни, что позволяет выделить также соответствующие виды, относительно самостоятельные группы прав и свобод. С другой стороны, это внутреннее единство целостного нормативного правового образования, составляющего единый по своему функциональному назначению и юридическим характеристикам самоуправленческий статус человека и гражданина.

Возможность рассмотрения соответствующих прав и свобод с точки зрения единства и дифференцированности обусловлена в известной степени объективными предпосылками. Сами фактические (самоуправленческие) отношения, на основе которых возникают соответствующие права и свободы и развивается муниципальная демократия, представляют собой материально и функционально однородный и структурно упорядоченный вид взаимоотношений между человеком как членом местного сообщества (или самим сообществом) и муниципальной властью. Они (эти отношения) всесторонне и полно должны характеризовать положение человека в системе самоуправленческих отношений, в том числе с позиций единства экономических, социальных, культурных, политических факторов развития муниципальной демократии и местных (территориальных) свобод. В этом плане усиление единства и целостности юридических возможностей индивида, составляющих его муниципально-правовой статус, одна из важных закономерностей реформы местного самоуправления и развития системы муниципального законодательства на современном этапе.

Следует, правда, учитывать, что определенную сложность для восприятия и анализа данных прав и свобод в качестве единого системного образования представляет специфика их правового закрепления. Это связано, в частности, с тем, что законодательную, нормативно-правовую основу муниципально-правового статуса личности, как уже отмечалось, составляют не только Конституция РФ и федеральное законодательство, но и законодательство субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований. Но речь в данном случае идет не о ситуациях сомнительной практики вторжения, например, субъекта Федерации в область регулирования прав и свобод человека и гражданина как сферу федеральной компетенции, а о развитии конституционных начал правового положения личности и муниципальной демократии в специфических по своему содержанию (и в рамках собственных полномочий!) муниципально-правовых институтах обеспечения прав и свобод человека и гражданина как индивидуального или ассоциированного субъекта местного самоуправления.


5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод

как института муниципальной демократии


В этом плане - на основе действующего правового регулирования - можно представить общую, единую для всех граждан РФ систему муниципальных прав и свобод, получающих закрепление на федеральном уровне (в первую очередь в Конституции РФ, а также в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.), и обеспечиваемых субъектами РФ и муниципальными образованиями, которые конкретизируют и развивают федеральные правоположения, реализуя таким образом свою правозащитную функцию.

Систематизация муниципальных прав и свобод может быть проведена по различным основаниям и критериям. Так, в частности, по характеру субъекта (носителя) муниципальных прав и свобод могут быть выделены: права коллективные, реализуемые местными сообществами, и индивидуальные, осуществляемые путем личной активности членов местного сообщества. По материальному содержанию возможно выделение - в классическом варианте - политических, социально-экономических, личных (гражданских) прав и свобод. Впрочем, возможны и иные классификационные подходы.