Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   39   40   41   42   43   44   45   46   47

<3> См.: Постановление Совета депутатов Подольского муниципального района от 19 мая 2006 г. "Об утверждении Положения о публичных слушаниях в Подольском муниципальном районе" // Земля Подольская. 2006. 15 июня; решение Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 10 мая 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности на территории городского округа Домодедово" // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы"; решение Совета депутатов городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области от 7 апреля 2006 г. "О Положении "О порядке организации и проведении публичных слушаний в муниципальном образовании "городское поселение Воскресенск" Воскресенского муниципального района Московской области" // Наше слово. 2006. 13 апр.; решение Совета депутатов городского округа Климовск Московской области от 6 апреля 2006 г. "Об утверждении Положения о проведении публичных слушаний по проекту бюджета города на очередной финансовый год и отчету об исполнении бюджета города Климовска за год" // Местные вести. 2006. 12 апр.; решение Совета депутатов муниципального образования "Город Искитима" от 28 октября 2005 г. "Об утверждении Положения о порядке организации и проведении публичных слушаний в городе Искитиме" // Искитимская газета. 2005. 3 нояб.; Постановление Оренбургского городского Совета от 13 октября 2005 г. "Об утверждении Положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования "Город Оренбург" // Вечерний Оренбург. 2005. 2 нояб.; Постановление Тольяттинской городской Думы Самарской области от 7 декабря 2005 г. "О Положении о публичных слушаниях в городском округе Тольятти" // Городские ведомости. 2005. 20 дек.


Граждане Л.В. Дубинина и Л.И. Басова, проживающие в городе Верхней Салде Свердловской области, обратились в Уставный суд с совместным запросом о соответствии Уставу Свердловской области решения Думы Верхнесалдинского городского округа от 18 апреля 2006 г. "Об утверждении внесения изменений в генеральный план города Верхней Салды" <1>. Рассмотрев данный запрос, Суд установил:

--------------------------------

<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 30 июня 2006 г. // Собрание законодательства Свердловской области. 2006. N 6-1. Ст. 810.


Утверждение генерального плана городского округа и внесение в него изменений относится к вопросам местного значения, решаемым представительным органом местного самоуправления (п. 26 ч. 1 ст. 16 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.; ч. 1 ст. 24 ГрК РФ).

ГрК РФ предъявляет ряд специальных требований к содержанию, подготовке, утверждению генеральных планов, а также внесению в них изменений. В частности, генеральный план должен содержать соответствующие карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства с обозначением границ земель, зон, территорий, земельных участков, положения о территориальном планировании, материалы по обоснованию проекта генерального плана в текстовой форме и в виде карт (схем) с установленными требованиями к их содержанию и оформлению; проект генерального плана, проект положений о территориальном планировании и проекты карты (схемы), на которых отображена информация о существующих и планируемых границах, подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и обязательному рассмотрению на публичных слушаниях; решения об утверждении либо об отклонении проекта генерального плана принимаются представительным органом местного самоуправления с учетом протоколов публичных слушаний и официально опубликованного заключения о результатах таких публичных слушаний (ч. 3 - 11 ст. 23, ч. 9, 11, 13, 17 ст. 24, ч. 1, 5, 7 ст. 28 ГрК РФ).

Оспариваемый пункт является сформулированным в общем виде кратким описанием изменения в генеральном плане в текстовой форме. Между тем соблюдение всех предписанных федеральным законом требований к содержанию генерального плана (внесению в него изменений), включая использование специального графического способа изложения в виде карт (схем), является обязательным. Примененная же Думой Верхнесалдинского городского округа краткая текстовая форма внесения изменения в генеральный план делает его неопределенным, не обеспечивает однозначное понимание и может привести к произвольной реализации на практике. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ (Постановления от 6 апреля 2004 г. N 7-П <1>, от 29 июня 2004 г. N 13-П <2>, от 31 мая 2005 г. N 6-П и др.) неопределенность содержания правовой нормы создает возможность для злоупотреблений, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод и, следовательно, приводит к нарушению конституционных принципов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1519.

<2> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804.


Неисполнение предписанных федеральным законом требований повлекло и невозможность соблюдения иных предписаний, касающихся предварительного опубликования проекта изменений в генеральный план, организации соответствующих выставок и экспозиций, выступления разработчиков проекта. Как установлено в судебном заседании, граждане - участники публичных слушаний не получили полной и достоверной информации о содержании проектируемых изменений в генеральный план. Заключение о результатах публичных слушаний официально не было опубликовано и мотивированных выводов по этим замечаниям и предложениям не содержит.

Следовательно, принимая оспариваемое решение, Дума Верхнесалдинского городского округа действовала в обстоятельствах, исключающих возможность действительного, полного и достоверного учета мнения населения. Тем самым при принятии оспариваемого акта нарушен общий принцип организации местного самоуправления: решение вопросов местного значения исходя из интересов населения, что противоречит ст. 89 (ч. 1) и 90 Устава Свердловской области.

15. Право на инициирование собраний и конференций и участие в их проведении (ст. 29 и 30 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.) обеспечивается на основе норм федерального законодательства преимущественно актами органов местного самоуправления; что же касается регионального законодательства, то, по нашим сведениям, на сегодняшний день лишь в одном субъекте РФ существует специальный закон о собраниях и конференциях - в городе Москве, который, однако, был принят еще в 1997 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Закон города Москвы от 4 июня 1997 г. "О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве" // Тверская, 13. 1997. 17 - 23 июля.


16. Право на участие в опросе граждан (ст. 31 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Как и во многих других отмеченных выше случаях, гарантии этого права содержатся, главным образом, в актах органов местного самоуправления; акты субъектов РФ, посвященные данным вопросам, единичны (Калужская область <1>, Ханты-Мансийский <2> и Чукотский <3> автономные округа).

--------------------------------

<1> См.: Закон Калужской области от 24 мая 1999 г. "О консультативном опросе граждан в муниципальных образованиях Калужской области" // Весть. 1999. 26 мая.

<2> См.: Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 8 мая 1998 г. "О консультативном опросе населения в Ханты-Мансийском автономном округе" // Новости Югры. 1998. 23 мая.

<3> См.: Закон Чукотского автономного округа от 23 декабря 1999 г. "О консультативном опросе в Чукотском автономном округе" // Ведомости. 2004. 14 янв.


17. Право граждан на равный доступ к муниципальной службе (ч. 2 ст. 3, ч. 4 ст. 32, ч. 1 ст. 19 Конституции РФ) обеспечивается также нормами Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <1> (в частности, его положения п. 2 ст. 4) и конкретизируется в региональных <2> и муниципальных правовых актах.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

<2> См., напр., ст. 5 Закона Республики Адыгея от 6 января 1999 г. "О муниципальной службе в Республике Адыгея" // Советская Адыгея. 1999. 12 янв.; ст. 3 Закона Республики Алтай от 11 октября 2000 г. "О муниципальной службе в Республике Алтай" // Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. 2000. N 18. С. 4; ст. 3 Закона Республики Дагестан от 10 февраля 2000 г. "О муниципальной службе в Республике Дагестан" // Дагестанская правда. 2000. 15 февр.; ч. 3 ст. 2 областного Закона Ленинградской области от 17 января 1997 г. "О муниципальной службе в Ленинградской области" // Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области. 1997. Вып. 1; ч. 1 ст. 37 Закона Московской области от 31 июля 1997 г. "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области" // Вестник Московской областной Думы. 1999. N 12; ст. 4 Закона Псковской области от 6 января 1997 г. "О муниципальной службе в Псковской области" // Губернские ведомости. 1997. 29 янв.; ст. 4 Закона Рязанской области от 25 июля 1997 г. "О муниципальной службе в Рязанской области" // Рязанские ведомости. 1997. 8 авг.; ст. 2 Закона Саратовской области от 2 июня 1997 г. "О муниципальной службе в Саратовской области" // Саратовские вести. 1997. 11 июня; ч. 3 ст. 2 Закона Читинской области от 10 октября 1996 г. "О муниципальной службе в Читинской области" // Забайкальский рабочий. 1996. 30 окт.


В своем запросе в Конституционный Суд РФ Законодательное Собрание Ивановской области, не соглашаясь с решениями судов общей юрисдикции, утверждало, что положения подп. 4 п. 1 ст. 16, ст. 33, п. 4 ст. 35, подп. 4 - 7 и 14 п. 3 и п. 5 ст. 42, абз. первого п. 3 ст. 54 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" были приняты в пределах его конституционных полномочий как законодательного органа субъекта РФ и в соответствии со ст. 21 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. и ст. 4 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", как того требует Конституция РФ при издании закона субъекта РФ по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и просило подтвердить конституционность указанных положений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П // СЗ РФ. 2003. N 52. Ч. 2. Ст. 5101.


Конституционный Суд РФ проверил ставшие предметом рассмотрения по данному делу нормативные положения как с точки зрения конституционных принципов разграничения компетенции между уровнями государственной власти, так и по существу. Прежде всего Суд указал, что в силу Конституции РФ законодатель субъекта РФ не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений. При этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Исходя из этого, Конституционный Суд РФ обратился к содержанию нормативных положений, конституционность которых просил подтвердить заявитель, установив при этом следующее.

Правомочие по организации и проведению конкурсов на замещение вакантных должностей, закрепленное применительно к муниципальной службе в акте субъекта РФ, принятом в рамках его полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, нашло подтверждение в федеральном законодательстве - ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 37) и Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ныне утратил силу) (ст. 21), ТрК РФ (ст. 18), а также в Указе Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 604 (ныне утратил силу) <1>, которым утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, а органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться названным Положением при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2115.


Таким образом, подп. 4 п. 1 ст. 16 и ст. 33 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области", как не влекущие ограничение конституционных прав граждан, не нарушающие равный доступ к муниципальной службе и принятые в пределах полномочий законодательного органа субъекта РФ, не противоречат Конституции РФ.

Пунктом 4 ст. 35 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" предусмотрено заключение срочного трудового договора (контракта) с муниципальными служащими, замещающими должности категории "Б", на срок полномочий соответствующего должностного лица категории "А". Во взаимосвязи с ним находится п. 5 ст. 42 названного Закона, предусматривающий прекращение муниципальной службы в связи со сложением муниципальным служащим, замещающим муниципальную должность категории "Б", полномочий перед лицом, вновь избранным или назначенным на соответствующую должность категории "А".

Указанные положения не могут рассматриваться как ограничивающие права и свободы человека и гражданина, поскольку в них отражаются особенности статуса и должностных обязанностей данной категории муниципальных служащих, которые принимаются на службу для обеспечения деятельности конкретных должностных лиц, чьи полномочия также ограничены определенным сроком. При этом имеется в виду, что служащие, замещающие должности категории "Б", слагают свои полномочия перед вновь избранным или назначенным должностным лицом, что, по сути, означает истечение условий срочного трудового договора.

Поскольку заключение подобного контракта основано на добровольном согласии, требование срочности договора, обусловленное в данном случае спецификой публично-правовой природы муниципальной службы, не нарушает принцип равенства трудовых прав служащего и не выходит за пределы полномочий субъекта РФ, который вправе конкретизировать такое условие для указанной категории муниципальных служащих.

Положение о срочном трудовом договоре данной категории муниципальных служащих было закреплено также в ст. 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в ред. от 19 апреля 2002 г.) (ныне утратил силу) и в ст. 59 ТрК РФ. Аналогичное положение содержалось и в ст. 2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Следовательно, положения п. 4 ст. 35 и п. 5 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" также не противоречат Конституции РФ.

В ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" предусмотрены основания прекращения муниципальной службы, в том числе увольнения муниципального служащего по инициативе руководителя муниципального органа (подп. 4 - 7 и 14 п. 3).

Вместе с тем прекращение трудовых отношений не по воле самого работника связано с ограничением его прав, гарантированных ст. 37 (ч. 1) Конституции РФ, и, следовательно, требует единого регулирования на территории Российской Федерации в соответствии со ст. 55 (ч. 3) и 71 (п. "в") Конституции РФ, т.е. может осуществляться только федеральным законодателем.

Закрепление в федеральном законе единого для Российской Федерации перечня оснований прекращения трудового договора по инициативе работодателя является одной из существенных гарантий права на труд. Этот перечень не может быть расширен актами субъектов РФ; воспроизведение же в законах субъектов РФ оснований, предусмотренных в федеральных законах и обоснованных соответствующими требованиями к муниципальной службе, само по себе не выходит за пределы полномочий субъекта РФ в области регулирования этих отношений.

Таким образом, положениями подп. 5 - 7 и 14 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" не превышаются требования и ограничения, закрепленные федеральными законами, и, следовательно, законодатель Ивановской области при их принятии не вышел за пределы полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ.

Согласно подп. 4 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" увольнение муниципального служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя муниципального органа в связи с вступлением в законную силу приговора суда о назначении муниципальному служащему наказания в виде лишения свободы (в том числе условного осуждения и отсрочки исполнения приговора), исправительных работ.

Данную норму следует рассматривать в рамках федеральных гарантий трудовых прав в связи с увольнением по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. К таким обстоятельствам п. 4 ст. 83 ТрК РФ относит осуждение работника к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу.

Следовательно, в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, подп. 4 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" соответствует Конституции РФ, а в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы, не соответствует Конституции РФ, ее ст. 37 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 76 (ч. 5).

Подпункт 7 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в качестве основания увольнения муниципального служащего предусматривает также выражение недоверия представительным органом местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления является выборным органом, который обладает правом принимать от имени населения решения по вопросам местного значения. Институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться - исходя из его конституционной природы - на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.

Кроме того, подп. 7 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" не предусматривает конкретных оснований и механизма реализации содержащейся в нем нормы. Такая неопределенность порождает возможность ее произвольного толкования и применения, чем нарушаются ст. 19 (ч. 1 и 2), 37 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 76 (ч. 5) Конституции РФ.

Имеются также решения региональных органов конституционного правосудия по соответствующей проблематике <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 9 ноября 2006 г. // Карелия. 2006. 16 нояб.


18. Право на участие в отправлении правосудия, в том числе, как отмечалось, посредством выборных мировых судей (ч. 5 ст. 32 Конституции РФ).

19. Право на получение полной и достоверной муниципальной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 28, ч. 3 ст. 47 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).

20. Право на контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления (ч. 1 ст. 32, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ).

21. Право на привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности (ст. 70, 71, 76 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).

В данном случае ответственность наступает в результате осуществления населением контроля за деятельностью муниципальных органов и должностных лиц. Кроме того, нормы этих статей, а также некоторых законов субъектов Федерации закрепляют процедуру применения соответствующих санкций.

В ст. 70 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. определяется, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с названным Федеральным законом (ст. 71).

В системе местного самоуправления выделяются различные виды юридической ответственности, включая гражданско-правовую, уголовную, административно-правовую, дисциплинарную. Все активнее предпринимаются усилия обосновать особую природу ответственности в системе местного самоуправления - в рамках концепции конституционно-правовой либо муниципально-правовой ответственности. Для определенных суждений на этот счет требуются дополнительные, более глубокие исследования, появление которых, по-видимому, пока еще является делом будущего.

Что же касается ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, то она основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия. Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением - основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования, поэтому санкции при реализации этого института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер. В ст. 71 ФЗ о местном самоуправлении указывается специфический вид ответственности - ответственность перед населением муниципального образования. Ни в каком другом законодательном акте понятие ответственности перед населением не используется.

Как юридические лица органы и должностные лица местного самоуправления несут также ответственность перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном федеральными законами (ст. 76). Нормы гражданского и иных отраслей российского права, в соответствии с которыми наступает ответственность органов и должностных лиц, получили развитие и дополнение в законодательстве субъектов Федерации. Например, в Законе Калужской области "О местном самоуправлении в Калужской области" содержится норма, предусматривающая право местного сообщества предъявлять иски к управляющим субъектам местной власти в случае невыполнения ими обязанностей по отношению к отдельному жителю муниципального образования или к местному сообществу в целом (п. 3 ст. 60).