Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник
| Вид материала | Учебник |
- Организационно-правовые вопросы контроля, осуществляемого юридической службой Министерства, 4810.01kb.
- Перспективы совершенствования законодательства об уголовной ответственности военнослужащих, 193.49kb.
- Овчинников Иван Иванович доктор юридических наук, профессор Бондарь Николай Семенович, 523.95kb.
- Ответственность начальника за неправомерное применение оружия, 157.3kb.
- Верховного Суда Российской Федерации в отставке, доктор юридических наук, профессор,, 1098.98kb.
- Учебно-методический комплекс Для специальности: 030501 Юриспруденция, 1345.04kb.
- Конституционного Суда Российской Федерации. Автор и руководитель авторского коллектива,, 3305.56kb.
- Сможет, считает Советник Конституционного Суда Российской федерации, судья Конституционного, 310.98kb.
- Учебно-методический комплекс Для специальности 080107 «Налоги и налогообложение» Москва, 1212.57kb.
- Учебник для вузов, 7622.34kb.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Мценского городского Совета народных депутатов от 15 декабря 2005 г. "О Положении "О правотворческой инициативе граждан на территории города Мценска" // Мценский край. 2005. 23 дек.; решение городской Думы города Таганрога от 25 мая 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Таганроге" // Таганрогская правда. 2006. 17 июня; решение Собрания депутатов Балашовского муниципального района Ставропольского края от 19 сентября 2006 г. "О Положении о правотворческой инициативе граждан" // Балашовская правда. 2006. 7 окт.; решение Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 16 февраля 2006 г. "Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан" // Основа. 2006. 21 апр.; решение Совета депутатов городского поселения Нахабино Красногорского муниципального района Московской области от 23 мая 2006 г. "Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в городском поселении Нахабино" // Красногорские вести. 2006. 8 июня; решение Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево Московской области от 26 января 2006 г. "Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в городском округе Орехово-Зуево" // Ореховские вести. 2006. 1 февр.
8. Право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ; ч. 2 ст. 10, ст. 11, 12 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Оно детально регламентируется в федеральном законодательстве и неоднократно становилось предметом анализа Конституционного Суда РФ, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ <1>. Вместе с тем в ряде субъектов РФ установлены дополнительные гарантии названного права. Так, в Республике Адыгея, Чувашской Республике, в Курской и Московской областях, а также в Коми-Пермяцком автономном округе приняты специальные законы, определяющие порядок изменения границ муниципальных образований, а также конкретный механизм учета мнения населения при проведении соответствующих территориальных преобразований <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 15 сентября 2005 г. N 5-П // Советская Адыгея. 2005. 20 сент.; Постановление Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 августа 2005 г. // Кабардино-Балкарская правда. 2005. 23 авг.; Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 26 июня 2006 г. // Карелия. 2006. 8 июля; Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 15 марта 2006 г. // Якутск. 2006. 26 апр.
<2> См.: Закон Республики Адыгея от 16 ноября 2005 г. "О порядке изменения границ и преобразования муниципальных образований" // Советская Адыгея. 2005. 26 нояб.; Закон Чувашской Республики от 28 апреля 2004 г. "О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2004. N 4. Ст. 136; Закон Курской области от 21 декабря 2005 г. "О порядке рассмотрения вопросов преобразования муниципальных образований в Курской области и изменения границ муниципального образования" // Курская правда. 2005. 27 дек.; Закон Московской области от 14 февраля 2006 г. "О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Московской области" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. 18 февр., 21 февр., 22 февр., 27 февр.; Закон Коми-Пермяцкого автономного округа от 22 сентября 2005 г. "О порядке голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Коми-Пермяцком автономном округе" // Парма. 2005. 4 окт.
9. Право на преобразование муниципального образования (ст. 130, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ; ст. 13 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
В муниципальной нормотворческой практике в отдельных случаях оно определяется и иным образом - вне связи с категорией "преобразование". Так, например, ч. 1 ст. 8 Устава (Положения) о районном самоуправлении Шекснинского муниципального района Вологодской области предусматривает право местных сообществ на добровольное объединение (разделение) с образованием нового местного сообщества, обладающего всеми полномочиями, закрепленными за местными сообществами действующим законодательством <1>. Что же касается решений федерального и региональных органов конституционного контроля по этим вопросам <2>, то их анализ дан в предыдущих главах.
--------------------------------
<1> См.: Устав (Положение) о районном самоуправлении Шекснинского муниципального района Вологодской области от 21 января 1995 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".
<2> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 17 сентября 2004 г. // Республика. 2004. 29 сент.
10. Право на разработку и принятие устава муниципального образования (п. 1 ч. 1 ст. 17, п. 1 ч. 3 ст. 28, п. 1 ч. 10 ст. 35, п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 43, ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.), которое также было, как ранее отмечалось, предметом конституционно-судебных оценок <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 15 июня 2001 г. // Советская Адыгея. 2001. 23 июня.
11. Право на территориальное общественное самоуправление, инициативное участие в деятельности его органов (ст. 30 Конституции РФ; ст. 27 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Следует заметить, что право на территориальное общественное самоуправление до принятия ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. имело объемное нормативное регулирование на региональном уровне: специальные законы о территориальном общественном самоуправлении были приняты и действовали в подавляющем большинстве субъектов РФ. В настоящее время имеет место тенденция отмены указанных региональных актов, обусловленная, во-первых, расширением федеральной регламентации данных общественных отношений, и, во-вторых, что, пожалуй, более важно, известной неопределенностью положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в части установления нормотворческих полномочий субъектов РФ в сфере территориального общественного самоуправления. Так, по буквальному смыслу ч. 11 ст. 27 названного Федерального закона, субъекты РФ не вправе регламентировать порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета - они определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Однако анализ данного законоположения в системе действующего правового регулирования местного самоуправления с учетом конституционных принципов разграничения полномочий между уровнями публичной власти позволяет утверждать, что оно не исключает возможности установления субъектами РФ дополнительных гарантий права на территориальное общественное самоуправление, а также регламентации территориального общественного самоуправления в случаях, когда это предусмотрено отсылочными нормами устава муниципального образования. Правомерность такого подхода подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в его Определении от 10 апреля 2002 г. N 92-О. Суд указал следующее:
Из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П, следует, что население муниципального образования как субъект права на самостоятельное осуществление муниципальной власти (ч. 2 ст. 3; ст. 12 и ч. 2 ст. 130 Конституции РФ) вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в различных не противоречащих закону формах. Одной из таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных гл. IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является территориальное общественное самоуправление, порядок организации и осуществления которого определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 1 ст. 27).
При этом в силу ст. 71 (п. "в") Конституции РФ, согласно которой регулирование прав и свобод находится в ведении Российской Федерации, в системной связи с другими положениями Конституции РФ, прежде всего ст. 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и ст. 55 (ч. 3), согласно которой ограничение прав и свобод возможно только федеральным законом, недопустимо установление законами субъектов РФ иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод (при том что возможно установление дополнительных гарантий), т.е. субъект РФ вправе принимать законы о территориальном общественном самоуправлении, но не вправе создавать препятствия для его осуществления.
Требование о недопустимости ограничительного регулирования территориального общественного самоуправления распространяется и на нормативные акты самих муниципальных образований, в том числе регулирующие порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, которое, хотя и является элементом системы местного самоуправления, имеет свои законные интересы, подлежащие защите от каких бы то ни было ограничений, в том числе со стороны муниципального образования.
Поэтому обоснованной представляется позиция тех немногочисленных субъектов РФ, в которых законодательные акты о территориальном общественном самоуправлении не отменены и сохраняют действие (Республика Адыгея <1>, Воронежская <2>, Ивановская <3>, Новгородская <4>, Орловская <5> и Рязанская <6> области).
--------------------------------
<1> См.: Закон Республики Адыгея от 31 марта 2005 г. "О территориальном общественном самоуправлении в муниципальных образованиях" // Советская Адыгея. 2005. 2 апр.
<2> См.: Закон Воронежской области от 15 июня 2000 г. "О территориальном общественном самоуправлении в Воронежской области" // Коммуна. 2000. 27 июня.
<3> См.: Закон Ивановской области от 15 марта 2004 г. "О территориальном общественном самоуправлении в муниципальных образованиях Ивановской области" // Собрание законодательства Ивановской области. 2004. N 6.
<4> См.: областной Закон Новгородской области от 30 сентября 1998 г. "О территориальном общественном самоуправлении в Новгородской области" // Новгородские ведомости. 1998. 7 окт.
<5> См.: Закон Орловской области от 31 октября 2000 г. "О территориальном общественном самоуправлении в Орловской области" // Орловская правда. 2000. 12 нояб.
<6> См.: Закон Рязанской области от 29 декабря 2001 г. "О территориальном общественном самоуправлении в Рязанской области" // Рязанские ведомости. 2002. 10 янв.
12. Право на обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ; ст. 32 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Гражданин Р.Е. Качанов обратился в Уставный суд Свердловской области с запросом о проверке соответствия Уставу Свердловской области подп. 2 и 3 п. 1 ст. 7 и п. 1 ст. 8 Положения "О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденного Решением Екатеринбургской городской Думы от 24 января 2006 г.
По мнению заявителя, оспариваемые нормативные положения нарушают его конституционное право на обращение в органы местного самоуправления, противоречат общим принципам организации местного самоуправления и не соответствуют Уставу Свердловской области, его ст. 2, 19 (ч. 5), 20 (п. "а" ч. 1), 89 (ч. 2), 90 и 94 (ч. 1) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Уставного суда Свердловской области от 28 ноября 2006 г. // Собрание законодательства Свердловской области. 2007. N 11-1. Ст. 1382.
Принимая решение по данному обращению, Уставный суд исходил из следующего. Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления закреплено ст. 33 Конституции РФ. Это право, как и все другие конституционные права и свободы человека и гражданина, непосредственно действует, определяет смысл, содержание и применение законов, деятельность всех ветвей государственной власти и местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ). В соответствии со ст. 71 (п. "в"), 72 (п. "б" ч. 1) Конституции РФ, ст. 24 (п. "б" ч. 1) Устава Свердловской области регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации; защита прав и свобод человека и гражданина отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" был принят 2 мая 2006 г. и вступил в силу 2 ноября 2006 г. Согласно ст. 3 данного Федерального закона, правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, производится Конституцией РФ и федеральными законодательными актами; законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе дополняющие гарантии, установленные на федеральном уровне. Возможности регулирования правоотношений в этой сфере муниципальными правовыми актами данный Федеральный закон не предусматривает.
ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. не относит регулирование указанных правоотношений к вопросам местного значения. Вместе с тем согласно его ст. 32 (п. 3) представительные органы муниципальных образований могут принимать нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и сроки обращения граждан в органы местного самоуправления.
Анализ вышеприведенных положений названных федеральных законов в их совокупности позволяет сделать вывод о том, что в рамках действующего федерального регулирования в системе муниципальных правовых актов могут иметься нормативные правовые акты их представительных органов, касающиеся вопросов порядка и сроков обращения граждан в органы местного самоуправления. При этом такие муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральному и областному законодательству и могут регулировать, в частности, процедурные вопросы, связанные с организацией приема граждан, принятием обращений, их регистрацией, хранением, учетом, подготовкой и направлением в установленные законом сроки и порядке ответов на обращения граждан.
В период рассмотрения дела решением Екатеринбургской городской Думы от 14 ноября 2006 г. N 79/31 решение Думы от 24 января 2006 г. N 1/18 изменено. В частности, ст. 7 изложена в новой редакции, в которой не содержатся оспариваемые заявителем положения о том, что "органы местного самоуправления оставляют без рассмотрения обращения, на которые не распространяется действие Положения, а также обращения с просьбой дать толкование различных правовых актов". В п. 1 ст. 8 Положения, согласно которому должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений в органы местного самоуправления в течение одного месяца со дня регистрации обращения, слова "один месяц" заменены словами "30 дней". В этой редакции оспариваемое заявителем положение о начале исчисления срока ответа на обращение не со дня поступления обращения в орган местного самоуправления, а с даты его регистрации воспроизводит норму п. 1 ст. 12 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
В муниципальных правовых актах могут воспроизводиться нормы федерального законодательства, в том числе касающиеся права граждан на обращение. Такое воспроизведение не является нормативным регулированием, а имеет информационный характер. Следовательно, производство по делу в этой части подлежит прекращению <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Уставного суда Свердловской области от 28 ноября 2006 г.
13. Право на ознакомление с правовыми актами муниципальной власти. Политическое содержание в системе местного самоуправления может иметь и право на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ; п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 47 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
В ряде случаев на уровне муниципального правотворчества объем нормативного содержания данного права существенно расширяется за счет включения в состав притязаний индивида требований о доступе к любым муниципальным правовым актам. Это закреплено, например, в ч. 11 ст. 38 Устава Клинского муниципального района Московской области, в ред. от 6 июня 2006 г. <1>, ч. 4 ст. 4 Устава поселка Энергетик (внутригородского муниципального образования города Владимира), в ред. от 21 октября 2003 г. <2>. Наиболее определенно соответствующие правила установлены в отдельных муниципальных образованиях Кабардино-Балкарской Республики (городах Баксан, Нальчик, Черекском и Эльбрусском муниципальных районах). Их уставы определяют, что жители соответствующих муниципальных образований, а также иные лица вправе знакомиться с любыми нормативными правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления; органы и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять каждому желающему возможность ознакомиться с текстом принятого (изданного) нормативного правового акта <3>. Тем самым обеспечивается надлежащая информационная основа муниципально-правовой активности населения. Это подтверждается и конституционно-судебной практикой.
--------------------------------
<1> Серп и молот. 2005. 18 нояб.
<2> Молва. 1998. 17 нояб.
<3> См. ч. 1 и 2 ст. 55 Устава городского округа Баксан от 4 октября 2005 г. // Баксан. 2005. 7 дек.; ч. 1 и 2 ст. 57 Устава города Нальчика, принятого решением Нальчикского городского Совета местного самоуправления от 1 июля 2005 г. // Кабардино-Балкарская правда. 2005. 27 авг.; ч. 1 и 2 Устава Черекского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики от 23 декабря 2005 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы"; ч. 1 и 2 ст. 52 Устава Эльбрусского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики от 5 октября 2005 г., в ред. от 25 января 2006 г. // Эльбрусские новости. 2005. 14 окт.
Так, например, в Постановлении Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2005 г. в связи с жалобой о проверке конституционности ряда положений Закона Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2000 г. "О местном референдуме", нарушающих, по мнению заявителя, его право на ознакомление со всеми итогами голосования и результатами местного референдума, было указано: "В системе конституционно-правовых отношений публикация данных нижестоящих комиссий как источника информации углубляет реализацию конституционного права граждан на информацию. Публикация таких сведений служит дополнительной гарантией доступа гражданина, участвующего в местном референдуме, к соответствующей информации. На основании протоколов участковых комиссий уточняется волеизъявление граждан муниципального образования на отдельных его территориях. Публикация сведений о голосовании на участках референдума является формой общественного контроля за установлением результатов референдума". Одновременно на заседании Конституционного Суда было установлено, что данные протоколов участковых комиссий в установленные сроки не были опубликованы, в связи с чем право заявителя гражданина Н.И. Седалищева на получение данных местного референдума может быть реализовано путем обращения в комиссию местного референдума. В случае отказа его право может быть защищено в суде общей юрисдикции <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2005 г. N 3-П по делу о проверке конституционности пунктов 3, 7 статьи 48 Закона Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2000 г. N 179-П "О местном референдуме" // Якутия. 2005. 14 мая.
14. Право на инициирование публичных слушаний и участие в их проведении (ст. 28 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Нормативное содержание этого права на федеральном уровне определяется также п. 3 ч. 1 ст. 4 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <1>, ч. 3, 11 - 13 и 18 ст. 24, ст. 28, ч. 3, 11 - 15 ст. 35, ч. 1 ст. 32, ч. 2 - 10 ст. 39, ч. 4 и 5 ст. 40, ч. 5 - 13 ст. 46 и ч. 3 ст. 63 ГрК РФ; в единичных случаях положения, касающиеся порядка проведения публичных слушаний, содержатся в специальных законах субъектов РФ <2>. Основными же правообеспечительными актами в данном случае выступают Положения о порядке проведения публичных слушаний <3>, принимаемые представительными органами муниципальных образований.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 17.
<2> См.: Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информации населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2006. 15 авг.; Закон Красноярского края от 8 декабря 2006 г. "О предельной численности лиц, зарегистрированных на части территории населенного пункта, при проведении публичных слушаний по проекту генерального плана поселения, генерального плана городского округа" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2006. 25 дек.; Закон Хабаровского края от 30 ноября 2005 г. "О предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на части территории населенного пункта, при проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, в том числе по внесению в них изменений" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2006. N 12; областной Закон Свердловской области от 25 декабря 2006 г. "О предельной численности лиц, зарегистрированных на части территории населенного пункта, в котором проводятся публичные слушания по проекту генерального плана поселения или генерального плана городского округа, в случае разделения его территории на части" // Собрание законодательства Свердловской области. 2007. N 12. Ст. 1474.