Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник
| Вид материала | Учебник |
- Организационно-правовые вопросы контроля, осуществляемого юридической службой Министерства, 4810.01kb.
- Перспективы совершенствования законодательства об уголовной ответственности военнослужащих, 193.49kb.
- Овчинников Иван Иванович доктор юридических наук, профессор Бондарь Николай Семенович, 523.95kb.
- Ответственность начальника за неправомерное применение оружия, 157.3kb.
- Верховного Суда Российской Федерации в отставке, доктор юридических наук, профессор,, 1098.98kb.
- Учебно-методический комплекс Для специальности: 030501 Юриспруденция, 1345.04kb.
- Конституционного Суда Российской Федерации. Автор и руководитель авторского коллектива,, 3305.56kb.
- Сможет, считает Советник Конституционного Суда Российской федерации, судья Конституционного, 310.98kb.
- Учебно-методический комплекс Для специальности 080107 «Налоги и налогообложение» Москва, 1212.57kb.
- Учебник для вузов, 7622.34kb.
Необходимость установления данного рода ответственности обусловлена тем, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК РФ).
В то же время основанием гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений. Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливает суд. Убытки, моральный вред, нанесенные физическому лицу, и убытки, причиненные юридическому лицу в результате действий (решений), признанных судом незаконными, возмещаются в порядке, установленном ГК РФ <1>.
--------------------------------
<1> О понятии и некоторых особенностях применения гражданско-правовой ответственности см.: Лукьянцев А.А. Применение гражданско-правовой ответственности при осуществлении предпринимательской деятельности: теория и судебная практика. Ростов н/Д, 2005.
Следует отметить, что нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т.е. за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам и юридическим лицам может быть причинен материальный вред. Его возмещение граждане и юридические лица также вправе требовать в судебном порядке. Примерами такого бездействия является неисполнение органами местного самоуправления своих обязанностей по уборке территорий населенных пунктов от снега, мусора, по теплоснабжению жилых домов, состоянию дорог и т.д.
Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность за невыполнение требований законодательства не только перед государством, но и перед населением, физическими и юридическими лицами, если результатом неисполнения правовых предписаний является причинение этим лицам убытков.
5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
В состав данной группы входят следующие права.
1. Право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ; п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16, ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Несколько в ином аспекте, связанном с самой природой муниципальной собственности и ее управлением, оно было рассмотрено ранее, в том числе в свете конституционно-судебной практики.
2. Право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, ст. 52, 53, 55 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Данное право не раз попадало в поле зрения конституционного правосудия как федерального, так и регионального уровня. Так, например, к нему неоднократно обращался Конституционный Суд Республики Адыгея <1>, сформулировавший при этом правовые позиции, в частности, об обязанности органов государственной власти создавать необходимые материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления; о том, что наличие местного бюджета и источников его доходной части, а также право органов местного самоуправления самостоятельно определять порядок расходования средств местного бюджета являются основным содержанием принципа финансовой самостоятельности местных бюджетов и др.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 15 июня 2001 г. // Советская Адыгея. 2001. 23 июня; Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 2 июля 2001 г. // Советская Адыгея. 2001. 12 июля; Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 23 июля 2002 г. // Республика Адыгея. 2002. N 7; Определение Конституционного Суда Республики Адыгея от 14 мая 2005 г. // Республика Адыгея. 2005. N 5.
3. Право на установление местных налогов и сборов, а также самообложения граждан (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ; п. 2 ч. 1 ст. 55, ст. 56, 57 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Законодательное Собрание Красноярского края и Совет администрации Красноярского края обратились в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности п. 5 ст. 1 НК РФ, согласно которому нормативные правовые акты органов муниципальных образований о местных налогах и сборах принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с данным Кодексом, и подп. 3 п. 3 ст. 346.26 НК РФ, согласно которому законами субъектов РФ определяются значения коэффициента К2 - корректирующего коэффициента базовой доходности, учитывающего совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности, в том числе ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, время работы, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности, площадь информационного поля световых и электронных табло, площадь информационного поля печатной и (или) полиграфической наружной рекламы и иные особенности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2005 г. N 289-О // ВКС РФ. 2005. N 6.
Как утверждали заявители, названные положения НК РФ противоречат принципам разграничения предметов ведения между уровнями власти и принципам организации местного самоуправления, а потому не соответствуют Конституции РФ, ее ст. 72, 73 и 132 (ч. 2).
Конституционный Суд пришел к следующим выводам по данному обращению.
В соответствии со ст. 18 НК РФ система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности признается специальным налоговым режимом. Согласно п. 1 ст. 346.26 НК РФ система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности устанавливается данным Кодексом, вводится в действие законами субъектов РФ и применяется наряду с общей системой налогообложения, предусмотренной законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. С учетом того, что специальный налоговый режим является составной частью налоговой системы Российской Федерации и вводится в настоящее время на региональном уровне законами субъектов РФ, на него распространяются все требования, предусмотренные общими принципами налогообложения и сборов в Российской Федерации в отношении региональных налогов, в том числе правила введения в действие и наполнения правовым содержанием в пределах и порядке, установленных федеральным законом.
Согласно ст. 72 (п. "и" ч. 1) и 75 (ч. 3) Конституции РФ и правовым позициям Конституционного Суда РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (Постановления от 16 июля 2004 г. N 14-П <1>, от 20 февраля 2001 г. N 3-П <2>). В настоящее время таким федеральным законом является НК РФ, который в ст. 12 определяет полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ и органов муниципальных образований по установлению налогов и сборов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3214.
<2> СЗ РФ. 2001. N 10. Ст. 996.
В Постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-П <1> Конституционный Суд РФ отмечал, что федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией РФ, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств. Применительно к субъектам РФ и органам местного самоуправления понятие "установление налогов и сборов" имеет иной юридический смысл, заключающийся в том, что региональные налоги должны устанавливаться в соответствии с имеющей прямое действие Конституцией РФ и с общими принципами налогообложения и сборов, содержащимися в федеральном законе. При этом право субъектов РФ на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты РФ связаны этими общими принципами. Выявление конституционного смысла гарантированного Конституцией РФ органам государственной власти субъектов РФ права устанавливать налоги возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции РФ, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Исходя из необходимости достижения равновесия между указанными конституционными ценностями, налоговая политика стремится к унификации налоговых изъятий. Этой цели служит и такой общий принцип налогообложения и сборов, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.
В Определении от 5 февраля 1998 г. N 22-О <1> Конституционный Суд РФ указал, что на основе правовой позиции, выработанной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-П, органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ понятия "установление местных налогов и сборов" противоречило бы действительному содержанию Конституции РФ.
--------------------------------
<1> ВКС РФ. 1998. N 3.
Учитывая, что принимаемое на местном уровне правовое регулирование в сфере налогообложения и сборов, в том числе по вопросам введения местных налогов и сборов, в силу требований Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ должно полностью подчиняться общим принципам налогообложения и сборов в Российской Федерации, установленным федеральным законом, а именно п. 5 ст. 1 НК РФ, обязывающий органы муниципальных образований принимать нормативные правовые акты о местных налогах и сборах в соответствии с НК РФ, не содержит неопределенности относительно соответствия Конституции РФ.
4. Право граждан, нуждающихся в жилище, на получение его бесплатно или за доступную плату из муниципального жилищного фонда (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ).
5. Право граждан на получение бесплатной медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 ст. 41 Конституции РФ).
В Конституционный Суд Республики Адыгея поступила жалоба гражданки Н.П. Васильевой на нарушение ее конституционных прав Постановлением Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 29 января 2004 г. "Об утверждении тарифов на оказание дополнительных платных услуг муниципальными учреждениями здравоохранения".
Заявительница полагала, что указанное Постановление нарушает ее конституционное право, предусмотренное п. 1 ст. 39 Конституции Республики Адыгея.
По ее мнению, в перечень дополнительных платных медицинских услуг в данном Постановлении включен весь объем медицинского обслуживания и лечения, который бесплатно гарантирован Конституцией РФ и Конституцией Республики Адыгея и оплачивается из Фонда обязательного медицинского страхования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда Республики Адыгея от 17 марта 2004 г. N 5-О // Майкопские новости. 2004. 23 марта.
Решение Конституционного Суда Республики Адыгея таково. Регулирование вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и Республики Адыгея (п. "ж" ст. 54 Конституции Республики Адыгея).
Общий порядок оказания медико-социальной помощи установлен Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан.
Согласно ст. 20 Основ гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с программами государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.
Данной нормой предусмотрены и дополнительные медицинские и иные услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений, организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законодательством РФ.
Согласно п. 1 ст. 39 Конституции Республики Адыгея охрана здоровья является обязанностью государства. Государство проводит и поддерживает мероприятия по предупреждению и лечению болезней, обеспечивает оказание общедоступной бесплатной медицинской помощи.
Анализ обжалуемого Постановления Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" показал, что данный нормативный акт утверждает тарифы на оказание дополнительных платных медицинских услуг, но не содержит порядка оказания этих услуг, как это предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г. N 27 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 194.
Кроме того, по формально-юридическому критерию анализируемый нормативный акт не определяет, являются ли эти услуги дополнительными к гарантированному объему бесплатной медицинской помощи либо нет.
В соответствии с п. 6 ч. 10 ст. 35 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., п. 18 ч. 5 ст. 13 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" с изменениями от 25 июня 2002 г. N 71 и подп. 18 п. 1 ст. 33 Устава муниципального образования "Город Майкоп" установление тарифов на услуги, оказываемые муниципальными учреждениями здравоохранения, относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, т.е. Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп".
Таким образом, Совет народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" вправе утверждать тарифы по оказанию платных медицинских услуг, оказываемых муниципальными лечебными учреждениями, руководствуясь при этом Конституцией Республики Адыгея и федеральным законодательством.
По мнению Конституционного Суда Республики Адыгея, отсутствие порядка и условий оказания платных медицинских услуг в постановлении Совета народных депутатов муниципального образования порождает неопределенность в правовых отношениях при применении данного нормативного акта и способствует возможности приоритета оказания только платных медицинских услуг перед гарантированными бесплатными медицинскими услугами.
Позиция Конституционного Суда Республики Адыгея состоит в том, что платные медицинские услуги населению должны оказываться в дополнение к гарантированному объему бесплатной медицинской помощи. При этом порядок, условия, критерии, требования к оказанию платных медицинских услуг необходимо определить в соответствующем нормативном акте, который должен быть понятен и доступен для населения.
Вместе с тем, изучив существо жалобы и приложенные к ней материалы, Конституционный Суд Республики Адыгея не обнаружил документов, подтверждающих применение либо возможность применения постановления Совета народных депутатов в конкретном деле, касающемся заявительницы Н.П. Васильевой. По этой причине жалоба была признана недопустимой.
6. Право на получение образования в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ).
Такова в обобщенном виде система социально-экономических прав как института муниципальной демократии. Что же касается личных прав и свобод, то они, как уже отмечалось, осуществляются в системе местного самоуправления, в своей основе, через структуру личных конституционных прав. Органы местного самоуправления призваны обеспечить их гарантии и наиболее благоприятный режим реализации, не обладая полномочиями влиять на нормативное содержание данной группы прав и свобод, реализуемых в том числе в качестве института муниципальной демократии.
5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
в местном самоуправлении
Рассмотренная системная организация муниципальных прав не носит исчерпывающего характера, не является закрытой. Это тем более важно иметь в виду, если учитывать, что не только права на осуществление местного самоуправления, но и многие другие права и свободы, относящиеся к классической системе конституционных прав и свобод человека и гражданина, могут приобретать достаточно конкретные муниципально-правовые характеристики в качестве института муниципальной демократии и местного самоуправления.
Примером в этом плане может быть конституционное право граждан проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Во многих уставах муниципальных образований, как уже отмечалось, имеются на этот счет специальные положения (например, ст. 33 Устава города Ростова-на-Дону). Однако соответствующий институт справедливо рассматривается в этом случае не столько как разновидность политических прав граждан, а прежде всего, как важное средство, форма непосредственного участия граждан в обсуждении вопросов местного значения. Преимущество такого подхода заключено в том числе в стремлении максимально деполитизировать систему муниципальной демократии, которая должна способствовать деловому обсуждению и решению конкретных вопросов местного значения, исключая при этом политическое противостояние различных социальных и политических сил на уровне муниципального образования как территориального коллектива. В соответствии с этой же логикой данное право не включено ни в систему коллективных, ни в систему индивидуальных муниципальных прав граждан как членов местного сообщества, хотя его значение как субъективной возможности каждого члена местного сообщества на выражение своих взглядов, мнения и оценок в системе институтов местного самоуправления не вызывает сомнений.
В то же время перечень муниципальных прав личности можно было бы существенно расширить за счет конкретизированных на уровне уставов муниципальных образований положений о возможностях использования гражданами представительных и непосредственных форм их участия в осуществлении местного самоуправления, как, например: право на выражение недоверия органу местного самоуправления; право каждого члена местного сообщества на участие в работе выборных органов городского самоуправления, включая возможность присутствия на заседаниях представительного органа и его комиссий в порядке, установленном уставом муниципального образования.
Соответствующие правомочия подтверждены и конституционно-судебной практикой, сформированной, в частности, по проблемам муниципального регулирования института отзыва выборных должностных лиц и депутатов представительного органа местного самоуправления (Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П; Определение Конституционного Суда РФ от 25 марта 1999 г. N 43-О <1>).
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Законодательство".
Одновременно уставы муниципальных образований могут закреплять, как свидетельствует опыт муниципального правотворчества, некоторые комплексные по своему нормативному содержанию права, включающие ряд относительно самостоятельных правомочий, которые можно рассматривать, в определенной мере, как относительно самостоятельные права местного, муниципально-правового характера.
К таковым относятся, например, право на свободный доступ к социально-культурным ценностям местного сообщества (например, ст. 11 Устава города Ростова-на-Дону; п. 4 ч. 3 ст. 8 Устава города Шахты от 8 ноября 2005 г. <1>), которое включает такие правомочия, как право на беспрепятственный доступ к муниципальным спортивным сооружениям, занятие спортом и физической культурой, объединение в организации спортивной и физкультурно-оздоровительной направленности; право на пользование учреждениями и памятниками культуры, доступ в установленном порядке к библиотечным, музейным, архивным фондам города; право на личную культурную самобытность, свободный выбор нравственных, эстетических, религиозных и других ценностей, не противоречащих требованиям законодательства и общественной морали; право на участие в культурных и творческих видах деятельности в соответствии со своими интересами и способностями, создание в соответствии с действующим законодательством предприятий (организаций) по производству, тиражированию и распространению культурных ценностей.
--------------------------------
<1> Шахтинские известия. 2005. 30 дек.
Столь же многогранный, комплексный характер носит право на безопасную и здоровую среду проживания, которое на муниципально-правовом уровне может быть конкретизировано следующими правомочиями: право на проживание в безопасном населенном пункте, на эффективную защиту от преступности, правонарушений и каких бы то ни было форм насилия; право на качественную, отвечающую экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям архитектуру, развитие в муниципальном образовании удобных для населения социальной, транспортной, производственной систем; на приятный, сохраняющий самобытность физический облик города; право на благоприятную окружающую природную среду в населенном пункте и защиту от недопустимых действующим законодательством уровней загрязнения атмосферы, воды и земли; право на достоверную информацию о состоянии окружающей населенный пункт природной среды и на возмещение органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями и учреждениями ущерба, причиненного экологическим правонарушением; право на защиту населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, полную гласность и информированность об угрозе их возникновения.
Очевидно, что развитие системы прав и свобод как института муниципальной демократии находится в общем русле реформирования местного самоуправления, рыночных преобразований и модернизации всей системы российской государственности.
Вместо заключения:
перспективы развития муниципальной демократии - в сочетании
национальных традиций с международно-правовыми стандартами
Проведенный анализ проблем развития местного самоуправления, в том числе в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ, подтверждает, что институты муниципальной демократии представляют собой неотъемлемый элемент суверенной российской государственности, развивающейся на основе принципов единства государственного суверенитета, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, государственной целостности, единства государственной власти и основанной на этом общности принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Одновременно институты муниципальной (поселенческой) демократии - весьма специфичная муниципально-правовая форма реализации универсального принципа общедемократических начал современной государственности на местном, поселенческом уровне человеческой жизнедеятельности.