Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 31 32 33 34 35 36 37 38 ... 47

Глава 5. ПРАВА И СВОБОДЫ

^ КАК ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ

5.1. Конституционный и муниципальный уровни

правового положения граждан: сочетание общего и особенного

Институты муниципальной демократии, характеризующие правовое положение человека и гражданина, имеют не только "горизонтальные" характеристики, вытекающие из множественности сфер социально-экономической, культурной, политической, личной жизни, но иерархические, "вертикальные" линии измерения положения личности, в том числе как члена местного сообщества, в ее взаимоотношениях с различными уровнями публичной власти - как с находящейся рядом муниципальной, так и с государственной (федеральной и региональной). Это позволяет сделать вывод, что и в правовом положении человека и гражданина проявляются как государственно-правовые (в первую очередь конституционные), так и муниципально-правовые начала. Соответственно, сами по себе права и свободы, получая реализацию на различных уровнях публично-властных отношений, могут быть представлены и как институт муниципальной демократии, хотя данная их характеристика не лишает этот институт государственно-правовых, юридических качеств как категории действующего права.

В этом плане соотношение конституционного и муниципального уровней обеспечения прав и свобод проявляется, прежде всего, как сочетание общего и особенного в правовом положении человека и гражданина.

5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод

человека и гражданина: соотношение полномочий

различных уровней публичной власти

Анализ проблемы сочетания общего и особенного в правовом положении личности, в частности с точки зрения соотношения государственно-властных и муниципальных институтов демократии, предполагает необходимость решения в качестве первоочередного вопроса о том, возможно ли в принципе "расщепление" единого для всех граждан РФ правового статуса - имея в виду, в частности, конституционный принцип равенства всех перед законом, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ) - по различным уровням публичной власти, выделяя таким образом наряду с единым, общим для всех граждан РФ правовым статусом регионально-правовой, а также муниципально-правовой уровни правового положения личности.

Современная теория и практика российского конституционализма исходят из того, что права и свободы человека и гражданина составляют основы правового статуса личности (ст. 64 Конституции РФ) и они, являясь высшей ценностью, определяют базовые начала конституционного строя Российской Федерации (ст. 2 Конституции РФ). Уже поэтому оправданным является отнесение регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), что является важной гарантией равенства всех перед законом, единства правового статуса личности в федеративном государстве.

Известно, однако, что равенство проявляется в единстве многообразия, в частности, публично-территориального, связанного с рассмотренным выше принципом социально-территориального равенства и возможностью участия различных уровней публичной власти прежде всего в гарантировании, обеспечении и реализации прав и свобод граждан в пределах соответствующих территориальных образований. Это, в свою очередь, предполагает необходимость четкого разграничения полномочий по регулированию, защите прав и свобод, созданию гарантий их реализации и т.д. между соответствующими уровнями публичной власти.

Конституция РФ, к сожалению, не дает четких критериев разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области прав человека и гражданина: наряду с приведенным указанием п. "в" ст. 71 Конституции РФ другая статья устанавливает, что "защита прав и свобод человека и гражданина" относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72). Вряд ли можно признать, что соответствующие положения основываются на каких-либо объективных критериях разграничения законодательных полномочий между Федерацией и ее субъектами, имея в виду, во-первых, отнесение "защиты" прав и свобод к полномочиям как Российской Федерации, так и ее субъектов и, во-вторых, неясность в соотношении применительно к данному случаю понятий "регулирование" и "защита".

Очевидно, что "защита" может осуществляться субъектами Федерации, в том числе и путем правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, в процессе чего, например, устанавливаются (либо конкретизируются) механизмы реализации тех или иных прав на территории данного субъекта РФ, закрепляются дополнительные (региональные) гарантии реализации прав и свобод граждан.

То же касается и муниципально-правового уровня, на который переданы многие вопросы социальной защиты граждан, поддержки малого бизнеса, создания условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. Сама природа вопросов местного значения такова, что в преобладающей массе они ориентированы на защиту и гарантирование прав граждан, создание надлежащих условий их реализации. А это есть не только правоприменительная деятельность, но и - неизбежно - муниципально-правовая нормотворческая деятельность, связанная, например, с установлением муниципальных льгот и гарантий для наименее защищенных в социальном плане групп местного населения, конкретизацией организационно-правовых механизмов реализации прав местного населения на территории соответствующего муниципального образования и т.д.

В этом плане сообразно уровням публичной власти вполне можно выделять федеральный, региональный, муниципальный уровни правового положения граждан. Само по себе понятие правового положения гражданина в данном случае подразумевает прежде всего правовое состояние личной, социально-экономической, административно-политической защищенности, уровень гарантированности и реальное состояние механизмов реализации прав и свобод человека и гражданина в пределах соответствующих публично-территориальных образований. Вполне можно согласиться с В.И. Круссом, который указывает, что "применительно к конституционным уровням публичного властвования можно говорить о типах государственного и муниципального регулирования прав и свобод человека" <1>.

--------------------------------

<1> Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. С. 327.

Решая вопрос о правомерности регионального и тем более муниципального уровней правотворчества в сфере прав и свобод человека и гражданина, следует также учитывать, что все нормативные правовые акты, как это вытекает из ст. 2, 18 Конституции РФ, в той или иной мере затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Вместе с тем подтверждением трудностей, с которыми сталкивается, в частности, региональный законодатель при принятии такого рода нормативных правовых актов, служит рассмотренное Конституционным Судом РФ дело по запросу Законодательного Собрания Ростовской области о толковании содержащегося в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ понятия "нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина" <1>, что связано с предписанием этой же статьи Конституции о том, что любые такие акты "не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения" <2>.

--------------------------------

<1> Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. N 11-О // Архив КС РФ. 2003.

<2> Своего рода продолжением этого дела стал запрос Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части, касающейся порядка вступления в силу нормативных актов, включая законы субъектов Российской Федерации (см.: Определение от 10 марта 2005 г. N 71-О // Российская газета. 2005. 17 мая).

Правовое регулирование соответствующей сферы общественных отношений можно истолковать как регулирование по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина на основании п. "б" ст. 72 Конституции РФ. В соответствии с этим следует решать и вопрос о соотношении понятий "правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина" и "правовое положение человека и гражданина".

Очевидно, что "правовое положение" понятие более широкое, чем "правовое регулирование прав человека и гражданина". Если правовое регулирование прав и свобод обеспечивается федеральным законодателем, то правовое положение личности включает в себя, наряду с правами и свободами, создаваемые в том числе на региональном и муниципальном уровнях дополнительные гарантии и специальные механизмы их осуществления, гарантии социально-территориального равноправия, проявляющегося, как отмечалось, в региональном и муниципальном территориальном равноправии.

Такое включение субъектов РФ и муниципальных образований в нормотворческую сферу в области субъективно-личностных институтов муниципальной демократии имеет как формально-юридические, так и материально-правовые критерии ограничения. К первым относятся, в частности, такие требования, как осуществление правового регулирования по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами; недопустимость вторжения регионального законодателя в предметы ведения Российской Федерации, а также в вопросы местного значения, относящиеся к сфере муниципального нормотворчества. Другие, материально-правовые критерии регионального правотворчества в области прав и свобод человека и гражданина связаны, в конечном счете, с ориентацией не на первичное, учредительное регулирование, предполагающее провозглашение новых для нашего конституционного пространства, своего рода эксклюзивных, региональных прав, а на юридическое гарантирование признанных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, их конкретизацию (в том числе применительно к определенным социальным общностям и группам населения: национальным меньшинствам, казачеству и т.п.) или на создание дополнительных механизмов их реализации применительно к конкретным условиям отдельных субъектов РФ.

На практике, однако, весьма сложно выдержать эту грань: региональное регулирование нередко направлено отнюдь не на усиление гарантий прав и свобод, примером чего могут служить правовые акты субъектов РФ в области миграционной политики, свободы передвижения, свободного перемещения товаров, региональных и муниципальных выборов, прав национальных меньшинств, местного самоуправления и т.д.

В связи с оценкой возможностей регионального законодателя вторгаться в соответствующую сферу правового регулирования несомненный интерес представляет констатация Конституционным Судом РФ в постановлении того факта, что "ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия между общественными и частными интересами и зависят от ряда социально-экономических факторов". При решении этой проблемы "в законах субъектов РФ ...должны учитываться такие конституционные принципы, как принцип равенства (ст. 19, ч. 1) и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод (ст. 55, ч. 3)" <1>. Это является косвенным подтверждением того, что соответствующие вопросы не могут решаться без определенного проникновения субъектов РФ в сферу правового регулирования прав и свобод человека и гражданина.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П.

В то же время отнесение Конституцией РФ вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и вытекающее из этого признание за субъектами РФ определенных нормотворческих (регулятивных) полномочий в данной сфере общественных отношений не следует рассматривать как исключающее участие органов местного самоуправления в обеспечении прав и свобод человека и гражданина.

5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного

обеспечения прав и свобод человека и гражданина

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также муниципальными образованиями в сфере регулирования, защиты, гарантирования прав и свобод человека и гражданина - это прежде всего вопрос о нормативном обеспечении единства и различий публично-территориальных уровней правового положения личности в соответствии с требованиями Конституции РФ и закрепленными в ней основами конституционного строя, конституционными принципами взаимоотношений личности с обществом и государством. С учетом этого следует решать и проблемы соотношения федеральных, региональных и муниципальных начал в правовом положении человека и гражданина, рассматривать особенности юридической природы так называемых региональных и муниципальных прав и свобод, равно как и возможность обращения к конституционным средствам защиты соответствующих прав как на федеральном, так и на региональном уровнях конституционного правосудия.

Так, в случае конституционной ретрансляции, текстуального воспроизведения провозглашенных в федеральной Конституции прав и свобод на уровень учредительных актов субъектов РФ вопрос достаточно ясен: конституционная защита такого права, закрепленного в уставе (конституции) субъекта РФ, означает одновременно и восстановление нарушенного права человека и гражданина, признанного Конституцией РФ. То же самое касается воспроизведения федеральных норм о правах и свободах в актах местного самоуправления. В этих случаях можно говорить о едином с точки зрения нормативного содержания основном праве, гарантированном на двух (либо трех) уровнях его правового закрепления: федеральном и региональном, а также, возможно, муниципальном. Очевидно, что на эту часть прав и свобод, закрепленных как бы повторно (после Конституции РФ), продублированных в конституциях (уставах) субъектов РФ, актах местного самоуправления распространяется общий принцип высшей юридической силы, прямого действия и единообразного применения на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15, ст. 18 Конституции РФ).

Значительно сложнее выглядит природа тех прав и свобод, которые, получив закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ, уставах муниципальных образований, не совпадают по своему нормативному содержанию с аналогичными правами, содержащимися в Конституции РФ, или, более того, не имеют прямой, непосредственной генетической связи с конкретным федеральным институтом конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Концептуальной основой анализа данных проблем является признание и, соответственно, изучение влияния территориальной организации населения на правовое положение личности. Ведь именно в рамках непосредственных связей индивида с определенной территориальной общностью и в пределах этой территориальной общности приводятся в действие социальный и правовой механизмы реализации многих прав и свобод граждан. Более того, в демократическом правовом государстве, свободном от ведомственно-корпоративных, патриархально-цеховых форм организации населения и пользования социальными благами, основным, определяющим принципом защиты, гарантирования и реализации прав и свобод граждан является территориальный принцип. При этом учитываются не только территориальные масштабы и большие экономические, социально-культурные и иные исторические различия страны, оказывающие прямое влияние на обеспеченность прав и свобод личности в различных регионах, но и федеративная организация государства, предопределяющая, соответственно, федеративную природу институтов гарантирования прав и свобод человека и гражданина.

Важной в этом плане является проблема правового положения личности в системе местного самоуправления, в которой находят отражение субъективно-личностные аспекты практически всей системы институтов муниципальной демократии. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, "решение проблемы "гражданин и власть" наиболее реально на местном уровне, где власть приближена к населению и где каждый имеет право принять в ней участие" <1>. Ее изучение предполагает необходимость учитывать, что низовой, муниципальный уровень правового положения личности является наиболее богатым и, соответственно, наиболее сложным с точки зрения не только социального, но и нормативного содержания, что соответствует общеметодологическим подходам к вопросу о соотношении общего, особенного и единичного в регулировании прав и свобод человека и гражданина и выделении в этом регулировании - а также в их практической реализации - как государственных, так и муниципальных институтов демократии.

--------------------------------

<1> Гражданин, закон и публичная власть / Редкол.: А.Ф. Ноздрачев, А.Е. Постников, Ю.А. Тихомиров. М.: Норма, 2005. С. 75.

Вместе с тем исходным, фундаментальным подходом к анализу правового положения личности в системе местного самоуправления является, подчеркнем еще раз, требование равноправия и, соответственно, наличие равного, единого для всех конституционного статуса человека и гражданина. Правовое же положение человека как члена местного сообщества, жителя определенного населенного пункта - это уже вопрос о правах и свободах, характеризующих специальный статус человека и гражданина как субъекта местного самоуправления. И этот аспект отражает общефилософскую взаимосвязь общего и особенного, что воплощается, в частности, в единстве конституционного и муниципально-правового уровней положения граждан РФ.

5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина

в системе муниципальной демократии

5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:

фактическое и юридическое

Очевидно, что не законодатель и не правовые нормы, закрепляющие права и свободы, а сами общественные отношения, которые воплощаются в этих нормах, господствующий конституционный строй определяют положение человека и гражданина в обществе и государстве, в том числе на уровне местных сообществ. Права и свободы лишь фиксируют наиболее существенные, коренные, принципиальные связи и отношения личности в обществе и государстве.

Соответственно, и при решении вопроса о природе, конституционном либо муниципально-правовом содержании соответствующих прав и свобод необходимо исходить не просто из норм Конституции, муниципального законодательства, но прежде всего из объективного содержания самих общественных отношений, которые подвергаются правовому регулированию.

При этом для положения личности в системе местного самоуправления особое значение приобретает учет национальных демократических, а также исторических, культурно-этнических, религиозных и иных местных традиций, что вытекает из самого понятия местного самоуправления (ч. 2 ст. 1 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.). Это не противоречит тому обстоятельству, что в современном конституционализме общепризнанным является взгляд на права человека как универсальную категорию, отражающую наднациональные, общечеловеческие стандарты в области свободы личности. Их универсальный характер отнюдь не исключает, что права и свободы человека воплощают глубинные характеристики национальной политической и правовой культуры, особенности хозяйственно-экономического уклада каждого народа и государства.

Наиболее существенные национально-культурные особенности прав и свобод личности в местном самоуправлении связаны в этом плане с отражением в них диалектики индивидуализма и коллективизма. Одновременно эти характеристики позволяют выявить глубинные с точки зрения своей значимости особенности не только прав и свобод на местном уровне их реализации, но и всей системы муниципальной демократии <1>.

--------------------------------

<1> Более того, в этом плане вполне следует согласиться с Б.С. Эбзеевым, что "сочетание и взаимодействие личного и общественного имеет фундаментальное значение для понимания всего комплекса социальных проблем" (см.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 11).

На муниципальном уровне свобода может существовать только как коллективная практика, пронизывающая институты местного самоуправления, все сферы жизнедеятельности городского и сельского населения.

Именно такой, коллективистский, подход к правовым институтам демократии в основе своей традиционно был присущ России. При этом важной особенностью развития коллективистских форм российского демократизма было сочетание этих процессов с нравственно-этическими, культурологическими, в том числе религиозными, ценностями российского общества, что опять же наиболее ярко проявляется на местных уровнях, в российской глубинке, хранительнице коллективизма в сочетании с принципами справедливости, уважения и защиты достоинства человеческой личности.

Это было характерно практически для всех периодов развития политико-правовой мысли России и практики ее государственного строительства. Так, уже в XVIII в., когда проблема прав человека развивалась в России в своей основе как часть проблемы прав общностей, главное содержание соответствующих идей составляли представления о правах дворянства, крестьянства, других групп подданных монарха как своего рода продолжение суверенных интересов и верховных полномочий российского государства. В последующем, на более поздних этапах российской истории, когда получили широкое распространение леворадикальные революционные взгляды, идее государственности были противопоставлены в России идеи свободы и справедливости.

На основе оптимального сочетания автономии личности и самоуправленческо-коллективистских начал во взаимоотношениях граждан с обществом и государством становится возможным не только обеспечение негативной свободы и правовой защищенности личности, но и достижение правовой комфортности в условиях "демократии малых пространств", что предполагает качественно новый уровень позитивной правовой свободы. Причем речь идет не только о сфере реализации политических интересов личности и, соответственно, политических прав и свобод, но в не меньшей степени и о положении личности в экономике, о социально-экономических правах и свободах, равно как и о личных (гражданских) правах и свободах человека и гражданина в Российской Федерации.

Blog

Содержание