Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   34   35   36   37   38   39   40   41   ...   47

В этом проявляется, условно говоря, публично-правовой аспект реализации политических прав и свобод человека и гражданина в институционном механизме организации местного самоуправления, их значение с точки зрения функционирования властных структур местного самоуправления.

Вместе с тем политические права и свободы имеют также ярко выраженное личностное нормативное значение в системе институтов муниципальной демократии. Являясь способом привлечения каждого гражданина к осуществлению политического народовластия (на уровне участия в реализации как государственной власти, так и местного самоуправления), политические права обеспечивают перевод, "трансляцию" публично-правового содержания институтов местного самоуправления на уровень каждой конкретной личности как участника (субъекта) самоуправленческих отношений политического характера. Сами же граждане как носители соответствующих прав и свобод выступают в этом случае в качестве участников социально-политической жизни своего города, села и страны в целом. В этом плане именно политические права и свободы являются действенным инструментом преодоления отчуждения личности от власти и, соответственно, нахождения того баланса, который определяет сам смысл современной демократии: речь идет о нахождении баланса между такими внутренне противоречивыми конституционными ценностями, как полновластие народа и автономия человека.

Политические права и свободы непосредственно связаны с основными сторонами политической власти народа, с институтами прямой (непосредственной) и представительной форм ее осуществления. Не случайно в литературе имеются попытки обосновать в качестве относительно самостоятельных такие права (комплексные по своему нормативному содержанию), как право граждан на народное представительство <1> или право на прямую демократию <2>. В процессе реализации политических прав и свобод проявляется достигнутый уровень реального демократизма в обществе и государстве, в них находит свое практическое подтверждение тот факт, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" (ст. 3 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> См.: Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 67 - 149.

<2> См.: Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.


5.2.5.1. Право граждан РФ участвовать

в управлении делами государства


В ряду политических прав и свобод ведущее место принадлежит праву граждан РФ участвовать в управлении государством. Это весьма сложное, богатое по нормативному содержанию конституционное право, получающее закрепление в ст. 32 Конституции РФ. Анализ этой статьи позволяет сделать вывод, что данное право является комплексным и включает несколько субъективных возможностей, которые в свою очередь можно рассматривать как самостоятельные политические права граждан. К ним относятся:

а) права, обеспечивающие участие граждан в формировании органов государственной власти. Это целый комплекс, система избирательных прав граждан РФ. Как указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ, право избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также право участвовать в референдуме относятся к основным политическим правам, определяющим правовой статус гражданина РФ, важнейшую форму его участия в управлении делами государства <1>;

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. N 4-П // СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 831.


б) права граждан на участие в референдуме и других формах прямой (непосредственной) демократии. Референдум как всенародное голосование по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни является, наряду с выборами, высшим непосредственным выражением власти народа и соответственно яркой формой политической свободы граждан;

в) права граждан РФ на осуществление местного самоуправления. Являясь элементом (правомочием) права на участие в управлении делами государства, оно, в свою очередь, само по себе является сложным, комплексным по своему содержанию правом, получающим многоуровневую нормативную правовую регламентацию, начиная с конституционного признания в Основном Законе и заканчивая актами местного нормотворчества муниципальных образований. Оно составляет ядро самоуправленческого статуса гражданина РФ, основу всей системы муниципальных (территориальных) прав, в связи с чем представляется целесообразным специальный анализ этого права в рамках самостоятельной проблемы муниципальных прав и свобод граждан;

г) права граждан РФ на равный доступ к государственной и муниципальной службе. В ч. 4 ст. 32 Конституции РФ говорится, правда, лишь о государственной службе, но право на равный доступ к муниципальной службе прямо закрепляется в ч. 4 ст. 3 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. Право на равный доступ к государственной и муниципальной службе означает равенство исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и недопустимость какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного или муниципального служащего, могут обусловливаться исключительно характером должностных обязанностей. Все это получило подтверждение и конкретизацию также в федеральном законодательстве о государственной службе, включая Федеральные законы от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <1> и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <2>;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

<2> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.


д) право граждан РФ на участие в отправлении правосудия (ч. 5 ст. 32 Конституции РФ). В настоящее время имеется несколько форм такого участия. Это, прежде всего, такая традиционная для нашей судебной системы форма, как народные заседатели, когда дело рассматривается коллегией в составе профессионального судьи и двух народных заседателей, избранных населением. Вторая, более активная, форма участия граждан в отправлении правосудия - это институт присяжных заседателей. Кроме того, в соответствии с Концепцией судебной реформы возрожден институт мировых судей, который также может рассматриваться в качестве специфической формы участия в отправлении правосудия, хотя предусмотренная федеральным законодательством возможность избрания мировых судей непосредственно населением пока остается невостребованной в субъектах РФ.


5.2.5.2. Конституционный Суд РФ о политических правах и

свободах как средстве развития муниципальной демократии


Нормативное содержание буквально каждого политического права и каждой политической свободы самым непосредственным образом проникает в институты местного самоуправления. В порядке подтверждения отметим отдельные линии влияния первых на развитие муниципальной демократии, в частности в свете решений Конституционного Суда РФ.

Без права на объединение нет местного самоуправления. В Конституции РФ (ст. 30) данное право имеет своим содержанием возможность образования совместно с другими гражданами РФ любого объединения (включая политические партии, профессиональные союзы и т.п.) либо вступления в уже существующие объединения в соответствии с их уставами. Закрепляя соответствующее право, Конституция РФ подчеркивает, что "свобода деятельности общественных объединений гарантируется" (ст. 30). Одновременно устанавливаются основные требования, которым должны соответствовать общественные объединения в процессе их создания и деятельности. В ч. 5 ст. 13 Конституции РФ указывается, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Не допускается создание и деятельность политических партий и других объединений, исповедующих идеологию фашизма, имеющих собственные воинские формирования и т.д.

В то же время в ст. 13 Конституции РФ закрепляется в качестве важнейшей основы конституционного строя России принцип равенства общественных объединений перед законом, что, естественно, в полной мере должно распространяться и на местные общественные объединения.

Порядок реализации гражданами конституционного права на объединение регламентируется Федеральным законом "Об общественных объединениях". Закон четко определяет организационно-правовые формы общественных объединений, которые могут создаваться гражданами РФ: общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности. Для создания общественного объединения не требуется согласия какого-либо государственного органа, для этого достаточно решения самих граждан-учредителей, принятого в установленном законом порядке. Если же общественное объединение желает получить права юридического лица, оно подлежит государственной регистрации в органах юстиции.

Названный закон определяет и статус местных общественных объединений, деятельность которых, как указывается в его ст. 14, осуществляется лишь "в пределах территории органа местного самоуправления". По юридическому (но не фактическому) статусу, по возможностям правовой защиты уставных прав и законных интересов своих членов они равны и с региональными, и с общероссийскими общественными объединениями. К сожалению, Федеральный закон "Об общественных объединениях", конкретизируя соответствующую конституционную норму о равноправии общественных объединений, говорит лишь о том, что "общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом" (ч. 1 ст. 15). Очевидно, что в данном случае имеет место ограничительный вариант конкретизации ч. 4 ст. 13 Конституции РФ, с чем вряд ли можно согласиться. Федеральным законом не учитывается тот факт, что Конституция РФ закрепляет равенство перед законом всех общественных объединений, т.е. не только различающихся по организационно-правовым формам, но и, например, имеющих различную территориальную сферу деятельности.

Что же касается конкретных организационно-правовых форм общественных объединений, которые получили закрепление в Федеральном законе, то каждая из них по-своему важна и для развития местного самоуправления, что вытекает из самой природы общественных объединений как самоуправляемых формирований <1>. Вместе с тем применительно к уровню местного самоуправления особо следует выделить такую организационно-правовую форму, как органы общественной самодеятельности. Одна из отличительных их характеристик заключается в том, что они создаются с целью совместного решения различных социальных проблем, возникающих у граждан как по месту работы или учебы, так и по месту жительства (ст. 12 Федерального закона об общественных объединениях). В этом, последнем, случае данная организационно-правовая форма общественных объединений может рассматриваться в качестве разновидности территориального общественного самоуправления, предусмотренного ст. 27 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996. С. 95 - 96.


Важно иметь в виду, что предусмотренная той же статьей Федерального закона о местном самоуправлении возможность создания и функционирования органов территориального общественного самоуправления не вкладывается в статус органа общественной самодеятельности. Хотя органы территориального общественного самоуправления также могут рассматриваться как одна из форм территориальной общественной самодеятельности населения, статус первых несколько иной и заметно выше, так как это уже не просто проявление общественной (самоуправленческой) инициативы, но соответствующие органы - субъекты муниципальной власти. Но создание и участие граждан в деятельности как органов общественной самодеятельности (по месту жительства), так и органов территориального общественного самоуправления является важной формой реализации гражданами их конституционного права на объединение в целях осуществления местного самоуправления.

Важное значение для реализации политических прав и свобод имеет также Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <1>, в котором нашли закрепление общественные отношения, связанные с выражением политической воли, участием в общественных политических акциях, в выборах и референдумах граждан через политические партии, а также представление интересов граждан с помощью соответствующих объединений в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.


Любая попытка со стороны исполнительной власти (а равно и органов местного самоуправления) ограничить инициативную деятельность по созданию общественного объединения является нарушением конституционного права граждан на объединение <1>. Из смысла и содержания ч. 2 ст. 30 Конституции РФ вытекает невозможность принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Любое объединение, его структура и организационно-правовые формы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 февраля 1993 г. N 3-П // ВВС РФ. 1993. N 9. Ст. 344.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 апреля 1998 г. N 10-П // СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1794.


Основываясь на Конституции РФ и учитывая международно-правовые обязательства Российской Федерации, законодатель вправе регулировать условия, порядок создания и деятельности общественных объединений, а также порядок их государственной регистрации, определять объем и содержание прав общественного объединения. При этом законодатель обязан соблюдать положение ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, провозглашающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ, а осуществляемое им регулирование не должно искажать существо права на объединение и свободы деятельности общественных объединений; возможные же ограничения, затрагивающие эти или иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 ноября 1999 г. N 16-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 г. N 5-П // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 1033.


Партии, региональные и местные общественные объединения. Формирование эффективной системы народовластия в условиях федеративного государства предполагает обеспечение возможностей реального участия территориальных сообществ (региональных и местных) как в общефедеральном политическом процессе, так и в политическом процессе регионов и муниципальных образований, включая и партийно-политическую деятельность. Но следует ли из этого, что на каждом уровне территориальной организации населения возможно создание самостоятельных (территориальных или межтерриториальных) общественно-политических организаций, или же политическая активность в регионах и муниципалитетах должна быть сконцентрирована в пределах территориальных отделений общефедеральных партийных структур?

Анализ зарубежной практики регулирования соответствующей сферы общественных отношений позволяет дать вполне определенный ответ, предполагающий допустимость создания таких организаций. Так, например, в Германии десятки партий действуют на уровне отдельных земель, в частности в Баварии; в Индии на несколько десятков общенациональных партий приходится около 300 партий, действующих в пределах нескольких штатов, на уровне отдельных штатов или на местном уровне; в Испании значительное число партий, действующих на региональном уровне, сосредоточено в основном в Каталонии и Стране басков; в Мексике существование региональных политических партий предусмотрено в ст. 41 Конституции; в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии имеются самостоятельные партии практически во всех составных частях Королевства (Шотландская национальная партия, Уэльская национальная партия, Юнионистская партия Ольстера и др.); во Франции различные партии Корсики и заморских департаментов наделены правом принимать участие в выборах в национальный Парламент; в Японии из 10 тыс. зарегистрированных партий подавляющее большинство действуют на местном уровне (в префектурах и единицах местного самоуправления).

В российском законодательстве данный вопрос решен принципиально иным образом. В каком соотношении такой подход находится с конституционными нормами?

В Конституционный Суд РФ обратилась общественно-политическая организация Калининградской области "Балтийская республиканская партия" с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод положениями ст. 1, 3 (п. 2), 5 и 47 (п. 6) Федерального закона "О политических партиях".

Названная организация была учреждена 21 марта 1992 г. и зарегистрирована 1 декабря 1993 г. В связи с изменением законодательства 24 сентября 1998 г. прошла перерегистрацию в Управлении Министерства юстиции РФ по Калининградской области и получила новое регистрационное свидетельство. В августе 2002 г. указанным Управлением Минюста России в адрес заявителя было вынесено предписание с требованием исключения из названия организации слова "партия", а 23 октября 2002 г. деятельность "Балтийской республиканской партии" была приостановлена сроком на шесть месяцев. Решениями Калининградского областного суда от 14 ноября 2002 г. и Верховного Суда РФ от 30 января 2003 г. законность приостановления была подтверждена.

По мнению заявителя, оспариваемые положения противоречат конституционным принципам федерализма и политического многообразия (ст. 1 и 13 Конституции РФ), так как запрещают создавать по собственному усмотрению граждан на территории одного или нескольких субъектов РФ региональные общественно-политические организации и устанавливают "единый, т.е. унитарный порядок существования партий"; требуют, чтобы политическая партия имела региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии; чтобы в партии состояло не менее 10 тыс. членов, а в региональных отделениях более чем в половине субъектов РФ - не менее 100 человек.

В Постановлении по данному делу, вынесенном 1 февраля 2005 г. <1>, Конституционный Суд РФ обратил внимание, прежде всего, на тот факт, что Конституция РФ, закрепляя принцип многопартийности, не определяет, на каком территориальном уровне создаются политические партии - общероссийском, межрегиональном или местном; равным образом не содержит она и прямого запрета на создание региональных партий. Следовательно, установленное оспариваемым Законом ограничение правомерно только в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционных ценностей, как это предусмотрено ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. N 1-П // СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 491.


При этом деятельность политических партий, как отметил Конституционный Суд, непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти: они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать - в развитие конституционных положений о праве каждого на объединение - дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности.

По смыслу Федерального закона "О политических партиях", политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать, прежде всего, общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов.

В этом плане структурирование политического пространства посредством увязывания возможности получения статуса политической партии лишь теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации, направлено против дробления политических сил, проявления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.

Учитывая эти обстоятельства, Конституционный Суд, принимая решение по соответствующему делу, исходил из того, что в современных условиях, при том что российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, когда имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий - поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов - могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России. Кроме того, размывалась бы правовая грань между региональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или религиозной принадлежности.