Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   27   28   29   30   31   32   33   34   ...   47

--------------------------------

<1> См.: Устав муниципального образования "город Екатеринбург", в ред. от 15 октября 2004 г. // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2004. N 80.

<2> См.: решение Омского городского Совета от 20 сентября 1995 г. "Об Уставе города Омска" // Бюллетень Омского городского Совета. 1995. N 2.

<3> См.: Устав города Ржева Тверской области, в ред. от 11 июня 2004 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".

<4> См.: Устав города Ростова-на-Дону, в ред. от 11 апреля 2005 г. // Официальное издание Устава города Ростова-на-Дону. 1996.


В решениях Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ также нашли подтверждение социальные аспекты муниципальной формы собственности как достояния населения.

Губернатор Тульской области в своем запросе в Конституционный Суд РФ оспаривал конституционность подп. 8 п. 3 ст. 7 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, согласно которому к собственным доходам местных бюджетов относится не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 39. N 4464.


Заявитель полагал, что подп. 8 п. 3 ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" допускает необоснованное изъятие закрепленных за бюджетом субъекта РФ налоговых доходов и тем самым вступает в противоречие с конституционным принципом равной защиты государственной и муниципальной собственности, а потому не соответствует ст. 8 Конституции РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 г. N 142-О // ВКС РФ. 2005. N 5.


Концептуальной основой для решения данного дела Конституционным Судом РФ явилась следующая правовая позиция.

В качестве одной из основ конституционного строя Конституция РФ закрепляет признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8). Данное конституционное положение в системной связи с положениями ст. 12, 72, 73, 76, 130 и 132 Конституции РФ, значимое в том числе для правового регулирования межбюджетных отношений, возлагает на федерального законодателя обязанность обеспечивать надлежащий баланс между такими конституционными ценностями, как права субъектов РФ самостоятельно управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, с одной стороны, и самостоятельность местного самоуправления в экономической и финансовой сферах - с другой. Исходя из этого, федеральный законодатель, осуществляя реформирование системы организации государственной власти, местного самоуправления и межбюджетных отношений, обязан обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации. Во всяком случае он не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией РФ, и, таким образом, умаляли бы право населения субъектов РФ и (или) муниципальных образований на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни (абз. восьмой преамбулы, ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).

Таким образом, Конституционный Суд РФ в данном Определении не только дал истолкование оспариваемого заявителем положения как имеющего в условиях переходного периода реформирования межбюджетных отношений значение необходимой гарантии финансовой обеспеченности местного самоуправления, но и раскрыл социальную направленность местного бюджета, воплощающего право населения муниципальных образований "на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни".

В качестве примера понимания муниципальной собственности как достояния населения в практике конституционных (уставных) судов субъектов РФ можно привести Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) по делу о проверке конституционности пунктов 1.1 и 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия) N 882 от 20 октября 1999 г. "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом" в связи с запросом ряда депутатов Государственного Собрания (Ил Тумен) Республики Саха (Якутия), в котором Суд указал: "Разнообразие правовых определений не может служить основанием для различного правового регулирования тождественных общественных отношений, и с этой точки зрения понятия "достояние населения административно-территориального образования", "собственность административно-территориального образования", "коммунальная собственность", "муниципальная собственность" имеют в оспариваемых законодательных положениях одинаковое правовое значение" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2000 г. N 5-П // Якутия. 2000. 25 апр.


Таким образом, сама природа муниципальной собственности как достояния населения предопределяет и гарантирует возможности реализации местным самоуправлением широких социальных функций, направленных на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека.


4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -

критерии конституционной оценки социальных реформ


Вопросы обеспечения надлежащего качества жизни человека всеми уровнями публичной власти, включая муниципальный, в последнее время приобрели особую остроту, главным образом, в связи с проводимым реформированием системы социальной защиты, что имеет своей целью создание для граждан, не могущих в полной мере реализовать себя в силу объективно обусловленных препятствий (возраст, состояние здоровья и т.п.), реальных условий для поддержания нормальной жизнедеятельности посредством гарантированного доступа к социальным благам. Нормативной основой такого реформирования, как известно, стал Федеральный закон N 122-ФЗ, масштаб воздействия которого на общество огромен: "монетизация" льгот, иные изменения в этой сфере затронули интересы многих миллионов граждан страны.

Фундаментальность поставленных федеральным законодателем при принятии названного Федерального закона целей и объем охвата регулируемых им общественных отношений <1> обусловили определенные противоречия, конфликты и коллизии в рамках его реализации, обнаружившие, в том числе, и дефекты, проистекающие из конструкций самого нормативного регулирования. Процесс эффективного внедрения Федерального закона N 122-ФЗ в общественную практику существенно осложнила и известная непоследовательность федерального законодателя при выработке соответствующих нормативных решений. Так, еще до вступления Федерального закона N 122-ФЗ в силу (1 января 2005 г.) в него были внесены изменения и дополнения пятью Федеральными законами, принятыми в период с 29 по 30 декабря 2004 г. (Федеральные законы от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ и от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ) и затронувшими более чем 25% содержащегося в нем нормативного материала (более 40 из 156 статей).

--------------------------------

<1> Свидетельством этого является уже тот факт, что данным Законом были внесены изменения в 155 законодательных актов РФ, а 41 законодательный акт был признан утратившим силу.


Проблемы нормативного обеспечения перехода к новой системе социальной защиты и ее последовательной реализации имеют, в том числе, и конституционно-правовой уровень измерения, что отчетливо проявляется при анализе поступающих в Конституционный Суд РФ обращений на нарушение конституционных прав и свобод граждан в связи с принятием Федерального закона N 122-ФЗ, а также вынесенных по итогам рассмотрения соответствующих обращений решений Конституционного Суда РФ. Разрешая конкретные конституционно-правовые споры в социальной сфере, Конституционный Суд РФ по сложившейся традиции отечественного конституционного правосудия не ограничивается констатацией наличия или отсутствия нарушения тем или иным оспариваемым нормативным положением конституционных прав и свобод человека и гражданина, а, как правило, предлагает целостный конституционный анализ правового регулирования соответствующих отношений, раскрывающий применительно к рассматриваемой проблеме нормативное содержание конституционных принципов и норм и заключающий в себе выявленные конституционные критерии их правомерного нормирования.

Речь идет прежде всего о принципах достоинства личности и обеспечения достойной жизни. Эти положения, закрепленные в Конституции РФ, обладают, как было прямо указано в одном из Постановлений Конституционного Суда РФ, "высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 г. N 1-П // ВКС РФ. 1993. N 2 - 3.


Отдавая должное роли судебной власти в решении соответствующих задач, необходимо отметить тот факт, что Конституция РФ содержит лишь общие установки относительно принципов охраны достоинства личности и обеспечения достойной жизни; отраслевое законодательство (включающее огромный массив федеральных и региональных законов), развивая эти установки, создает конкретные механизмы реализации соответствующих конституционных принципов. Роль же Конституционного Суда РФ в этом случае состоит в том, чтобы гарантировать правовое согласование и разграничение социально-политических интересов, формировать разумный правовой баланс между социальной защищенностью и личной свободой, поддержкой нуждающихся и экономической эффективностью, обеспечением социального мира и созданием условий для динамичного развития. В этом плане Конституционный Суд РФ не может не самоограничиваться: он интерпретирует Конституцию РФ, наполняет конституционным смыслом проверяемые нормативные акты, но, как подчеркивалось в его определениях, не может устанавливать конкретные размеры пенсий, пособий, виды льгот и т.п., поскольку подобное означало бы оценку целесообразности и экономической обоснованности решений законодателя, что не относится к полномочиям Конституционного Суда <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1998 г. N 164-О // Архив КС РФ. 1998.


Вполне оправданная в данном случае сдержанность Конституционного Суда РФ наряду с признанием за законодателем безусловного права политического выбора решений по вопросам социальной политики основывается на вытекающей из самой Конституции РФ концепции конституционного контроля, когда Конституционный Суд РФ видит свою задачу не в оценке целесообразности решений законодателя (включая интересы социальной справедливости), а исключительно в оценке того, соответствуют ли эти законодательные решения требованиям Конституции и соблюден ли в проверяемых нормах баланс конституционных ценностей демократического правового социального государства.

В рамках именно такого подхода становится возможной не только реализация конституционно обусловленной концепции социальной политики государства, но и ее дальнейшее развитие на основе выработанных Конституционным Судом РФ правовых позиций по соответствующим проблемам.

При этом соответствующие конституционные нормы и институты имеют достаточно определенное аксиологическое значение в качестве нормативной основы разрешения правотворческих и правоприменительных проблем защиты рыночных преобразований, плюралистической демократии, прав и свобод граждан. Вместе с тем они обстоятельно разработаны в практике Конституционного Суда РФ, сформулировавшего ряд важных правовых позиций, раскрывающих нормативное содержание рассматриваемых конституционных принципов как критерия конституционно-правовой оценки социального законодательства.

В концентрированном виде они выражены, в частности, в Определении Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 17-О <1>, принятом по жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны. В жалобе заявительница - пенсионерка, проживающая на территории Челябинской области, оспаривала конституционность положения п. 8 ст. 14 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <2>, предусматривавшего, что сумма базовой и страховой части трудовой пенсии по старости не может быть менее 660 руб. Полагая, что установленный из данных законодательных ориентиров размер пенсионного обеспечения не покрывает минимальных расходов и не обеспечивает достойную жизнь, заявительница посчитала, что оспариваемое положение умаляет достоинство личности, фактически лишает ее права на жизнь и тем самым нарушает ст. 15 (ч. 4), 18, 20 (ч. 1), 21 (ч. 2) Конституции РФ, а также нормы международно-правовых актов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 16. Ст. 1479.

<2> СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. I. Ст. 4920.


Решение Конституционного Суда РФ по данному обращению конструируется на следующих базовых правовых позициях, имеющих принципиальное значение.

Во-первых, Конституция РФ (в частности, ее ст. 7, 18, 19, 39 и ряд других), связывая государство социальными обязательствами перед населением, предопределяет юридическую меру притязаний индивидов, не имеющих возможности в силу объективных обстоятельств самостоятельно достичь материального благополучия, на гарантирование материальной обеспеченности на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей, и предполагает установление надлежащего нормативного механизма их удовлетворения сообразно экономическим возможностям общества на данном этапе его развития. Это значимо в том числе в сфере пенсионного обеспечения.

Во-вторых, устанавливаемый законодателем размер гарантированной государством минимальной трудовой пенсии по старости должен обеспечивать, по крайней мере, такой жизненный уровень, при котором - с учетом всех иных предоставляемых конкретной категории пенсионеров мер социальной поддержки, а также исходя из того, что именно трудовая пенсия по своей юридической природе и предназначению направлена на восполнение потерь от объективной невозможности продолжения трудовой деятельности, - не ставилась бы под сомнение сама возможность достойной жизни гражданина как пенсионера, осуществления им иных провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод личности и тем самым не умалялось бы его человеческое достоинство. То есть именно достоинство личности является критерием конституционности законодательных решений в сфере пенсионных отношений. Данный подход имеет в своей основе идею двойственного значения принципа достоинства личности: негативного и позитивного.

Негативный аспект достоинства личности предполагает недопустимость произвольного вмешательства публичной власти в правовой статус личности, необоснованного ограничения или лишения лица признанных за ним прав, а также отказа гражданину в возможности оспорить вынесенное в отношении него решение органа или должностного лица публичной власти. Так, В Постановлении от 16 мая 1996 г. N 12-П Конституционный Суд РФ <1> указал, что произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая ст. 6 Конституции РФ, умаляет достоинство личности, что в соответствии со ст. 18, 21 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конституции РФ является недопустимым как при издании, так и при применении законов. В Постановлении от 22 марта 2005 г. N 4-П <2> Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой право на свободу и личную неприкосновенность исходя из признания государством достоинства личности предопределяет недопустимость произвольного вмешательства в сферу ее автономии. В Постановлении от 2 июля 1998 г. N 20-П <3> Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что лишение гражданина возможности прибегнуть к судебной защите для отстаивания своих прав и свобод противоречит конституционному принципу охраны достоинства личности (ст. 21 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2579.

<2> СЗ РФ. 2005. N 14. Ст. 1271.

<3> СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3393.


Позитивная составляющая принципа достоинства личности, характеризующая безусловность обеспечения государством определенного набора и объема юридических притязаний индивидов на каждом этапе развития общества, по существу, не была задействована в практике Конституционного Суда РФ. Признав достоинство личности основой всех прав и свобод, необходимым условием их существования и соблюдения <1>, Конституционный Суд РФ использовал данный тезис главным образом применительно к сфере уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений, фактически (в каждой конкретной ситуации) обосновывая вытекающее из его негативного значения требование обеспечения судебной защиты прав конкретного лица. Очевидно, однако, что заложенный в приведенной правовой позиции нормативный потенциал имеет более глубокое содержание, что предполагает его раскрытие и конкретизацию применительно к каждой группе конституционных прав и каждому конституционному праву в отдельности.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1999 г. N 1-П // СЗ РФ. 1999. N 4. Ст. 602.


Определением от 15 февраля 2005 г. N 17-О соответствующая конкретизация реализована в отношении социальных прав человека. Она предполагает, что достоинство личности характеризует в данном случае минимальный объем социально-правовых притязаний индивида на обеспечение ему государством условий для удовлетворения естественных неотъемлемых потребностей в целях беспрепятственной реализации им конституционно-правового статуса. Признание данного объема правопритязаний минимальным, с одной стороны, означает недопустимость сужения очерченного им объема гарантий обеспечения социальных прав (негативная составляющая достоинства), а с другой стороны, позволяет лицу, во всяком случае, требовать соответствующего уровня обеспечения (позитивная составляющая достоинства).

Тем самым Конституционный Суд РФ по существу впервые в своей практике обосновал конституционно-правовую связь между достоинством личности и обеспечением достойной жизни человека, в рамках которой конституционное требование обеспечения достойной жизни приобретает качество субъективного притязания. До этого конституционное положение о достойной жизни использовалось им скорее как структурный принцип. Так, например, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П <1>, установление налогов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в ст. 7 Конституции РФ целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Постановлении от 24 мая 2001 г. N 8-П <2> Конституционный Суд РФ подчеркнул, что оказание государством помощи гражданам, не имеющим жилья или нуждающимся в улучшении жилищных условий, посредством выделения им безвозмездных жилищных субсидий за счет средств федерального бюджета отвечает провозглашенным ст. 7 (ч. 1) Конституции РФ целям Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Как следует из Определения Конституционного Суда РФ от 5 октября 2001 г. N 187-О <3>, конституционно значимой целью является обеспечение (на основе равенства и в зависимости от способностей каждого) максимально широкого доступа к высшему образованию, что согласуется с провозглашенными ст. 7 (ч. 1) Конституции РФ целями Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

<2> СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2276.

<3> Архив КС РФ. 2001.


В рамках данного подхода Конституционный Суд РФ существенным образом сблизился с пониманием природы и нормативного содержания категории "достоинство личности", присущим немецкой конституционно-правовой доктрине и практике, которые исходят из того, что достоинством личности охватываются, кроме прочего, равенство людей и социальная ответственность со стороны государства по отношению к отдельному человеку <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом подробнее: Гаскарова М.Л. Концепция достоинства человека в немецком конституционном праве // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 154 - 162; Невинский В.В. Немецкие граждане в зеркале основополагающих принципов конституции ФРГ. Барнаул, 1994. С. 43 - 68; Он же. Обеспечение человеческого достоинства - главная цель конституционно-правового регулирования // Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2003. С. 112 - 131.


В-третьих, Суд пришел к следующему выводу. В рамках действующего правового регулирования, несмотря на отмену Федеральным законом N 122-ФЗ нормы ст. 5 Федерального закона от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" <1>, устанавливавшей в качестве основы для определения минимального размера пенсии по старости величину прожиточного минимума в целом по Российской Федерации, показатели прожиточного минимума должны рассматриваться как элемент нормативного содержания конституционного права на социальное обеспечение по возрасту, основу которого составляет пенсионное обеспечение (ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ). И во всяком случае они выступают конституционным ориентиром пенсионной политики при недостаточности на данный момент финансовых гарантий пенсионного обеспечения соответствующей категории граждан. Исходя из сказанного, а также приняв во внимание, что оценка конституционности оспариваемого положения невозможна вне связи с законодательным регулированием всей системы социальных отношений, предусматривающим предоставление лицам пенсионного возраста, в зависимости от их статусных характеристик дополнительной (помимо пенсии) социальной помощи, Конституционный Суд заключил следующее. Оспариваемая норма не может рассматриваться как нарушающая конституционные права и свободы заявительницы, поскольку в ее конституционно-правовом истолковании предполагает установление лицам, приобретшим право на получение трудовой пенсии по старости в полном размере до вступления данного Федерального закона в силу, а также являющимся инвалидами II группы, ветеранами труда и тружениками тыла, минимального размера трудовой пенсии по старости, выражающегося в сумме ее базовой и страховой частей, который в совокупности с иными видами социального обеспечения и с учетом применения механизма своевременной индексации пенсионных выплат был бы не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ.