Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   25   26   27   28   29   30   31   32   ...   47

Таким образом, Конституционный Суд РФ заключил, что подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" не противоречит Конституции РФ, поскольку, установив срок завершения длящегося с 1991 г. процесса бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, федеральный законодатель тем самым предоставил гражданам возможность адаптироваться к изменениям, вносимым в соответствующее законодательство. Вместе с тем в рамках своих дискреционных полномочий он может продлевать и восстанавливать действие правовых норм, обеспечивающих практическую реализацию этого процесса.

В то же время Конституционный Суд РФ пришел к выводу о несоответствии Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 2), положения ч. 1 ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"), в силу которого не подлежат бесплатной приватизации (в пределах установленного законом общего срока действия норм о приватизации жилищного фонда) жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., поскольку содержащиеся в нем нормы предполагают введение запрета на приватизацию жилых помещений гражданами в зависимости только лишь от момента (даты) возникновения у них прав нанимателя соответствующего помещения, в то время как за лицами, приобретшими такие права до установленной законом даты (до 1 марта 2005 г.), право приватизации признавалось до 1 января 2007 г.


4.2.3. Управление муниципальной собственностью

как многоуровневая система муниципальной демократии


Анализ содержания муниципальной собственности предполагает выявление и исследование различных уровней управления муниципальным имуществом, что имеет прямое отношение к проблеме развития институтов муниципальной демократии в их экономическом проявлении. Впрочем, управление муниципальной собственностью не только экономическое выражение муниципальной демократии; это одновременно и разновидность функциональных характеристик муниципальной бюрократии как отражение реально существующего уровня бюрократизации управления местным хозяйством.

Здесь необходимо сделать оговорку о том, что присутствие в системе местного самоуправления бюрократических начал в соотношении с началами демократизма объективно необходимо и обусловливается характером вопросов, качественное и эффективное решение которых предполагает наличие специальных знаний, навыков, опыта в области управленческой деятельности, требует компетентного и квалифицированного, т.е. бюрократического в строгом смысле этого слова, подхода. Очевидно, что управление муниципальным имуществом, в особенности оперативное управление, без надлежащей профессиональной подготовки может создать реальную финансово-экономическую угрозу не только для отдельных муниципальных предприятий, но и муниципального образования в целом, что, к сожалению, имело подтверждение и в нашей практике.

Вместе с тем профессионально-бюрократические начала в муниципальной сфере не должны выходить за пределы закономерной необходимости, приводить к бюрократизации местного самоуправления, учитывая, что сама по себе бюрократия как социальное явление не тождественна бюрократизации той или иной сферы государственного или муниципального управления. Необходимо четко разграничивать категорию бюрократии как особого слоя, ассоциируемого с государственными и муниципальными служащими, чиновниками, участвующими в осуществлении функций государственной и муниципальной власти как системы здоровой, нормальной бюрократической власти, и категорию бюрократизма и бюрократизированного аппарата, противодействующего любым социальным инновациям, изменениям, превратившегося в самодовлеющую организацию, ставящую во главу угла лишь собственные эгоистические групповые интересы, игнорируя общественные <1>.

--------------------------------

<1> См.: Воротников А.А. Бюрократия в российском государстве: историко-теоретический аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2005. С. 12 - 13.


В этом плане приходится с сожалением констатировать, что в современной отечественной муниципальной практике уровень бюрократизации, в том числе в сфере управления муниципальной собственностью, является критическим. Не случайно в научной литературе отмечается, что "административно-правовая составляющая является сегодня основным содержанием деятельности органов местного самоуправления" <1>. И дело здесь не только в заметном увеличении в связи с реформой местного самоуправления числа муниципальных образований (более чем в два раза в целом по стране и до 10 раз по отдельным субъектам РФ, включая, например, Костромскую, Калужскую, Московскую, Рязанскую, Тверскую, Тульскую области) <2> и муниципальных служащих (примерно на 150 тыс. человек) <3>, но и в характере нового законодательного регулирования муниципальных отношений, предполагающего - по своему буквальному смыслу - принятие наиболее важных решений по вопросам местного значения органами местного самоуправления без участия населения (принятие устава муниципального образования, приватизация муниципального имущества и т.д.). Бюрократизация местного самоуправления, очевидно, связана и с низким уровнем муниципально-правовой активности населения, с невозможностью или нежеланием подавляющего большинства членов местных сообществ включаться в процессы местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Кореневская С.Н. Административно-правовые аспекты деятельности органов местного самоуправления. Воронеж, 2006. С. 4.

<2> См.: Пути совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в условиях реформирования местного самоуправления: Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации С.В. Степашина на VIII (внеочередной) конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (Красноярск, 8 июня 2005 г.) // Официальный интернет-сайт Счетной палаты РФ: ov.ru/interaction/aksor/konf/14-2.php.

<3> См.: AK&M. 2005. 27 окт.


Важным гарантом и своего рода противовесом бюрократизации управления муниципальной собственностью должна стать вытекающая из самой природы данной формы публичной собственности многоуровневая система ее реализации, основанная на сочетании самоуправленческих (демократических) начал (в чистом виде они присутствуют прежде всего на первом уровне) и управленческого профессионализма, который усиливается с переходом на новые, более приближенные к муниципальным предприятиям и учреждениям, уровни реализации муниципальной собственности.


4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности

как достояния местного сообщества


Первый, самоуправленческий, уровень реализации полномочий по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности воплощает в себе право местного сообщества на объекты местных сообществ как на свое достояние. Его субъектом выступает само население муниципального образования (местное сообщество). Объектом является имущество, которое находится в собственности муниципального образования. Содержательная же сторона такого права на этом уровне еще не конкретизирована чисто управленческими правомочиями, нормативно она может быть выражена лишь посредством понятия "достояние населения".

Что же касается форм реализации населением своих прав на объекты муниципальной собственности (как на свое достояние), то это может быть осуществлено как посредством форм непосредственной муниципальной демократии, так и через институты представительной демократии местного самоуправления. Сами же по себе отношения муниципальной собственности проявляются здесь как непосредственная или представительная форма реализации экономической власти населения сельского или городского поселения, как экономическое выражение демократии "малых пространств". Известно, правда, что полномочия представительных органов местного самоуправления заметно ограничены в пользу местной администрации. Это касается и управления объектами муниципальной собственности, руководства местным хозяйством. Вместе с тем важно учитывать, что в отношениях муниципальной собственности представительный орган не просто выступает как властный орган, но он осуществляет прежде всего объединительную функцию, организуя население данной территории (поселения) в единый территориальный самоуправленческий коллектив, в местное сообщество. Это единственный орган, объединяющий все население местного сообщества как субъекта муниципальной собственности. Поэтому в социально-политическом плане представительному органу должна принадлежать весьма существенная, интегративно-объединительная роль в отношениях муниципальной собственности и, соответственно, в развитии экономических форм муниципальной демократии.

Это нашло подтверждение и в ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., который относит к исключительному ведению представительных органов важные нормотворческие полномочия в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 15), в определении порядка и условий приватизации ее объектов (ст. 29) и т.п. В законодательстве субъектов РФ, уставах муниципальных образований эти положения получают развитие, причем в плане не только детализации конкретных положений федерального законодательства, но и обобщенных социально-экономических и правовых характеристик пообъектного состава муниципальной собственности.

Примечательно, например, регулирование вопросов муниципальной собственности, содержащееся в Уставе города Красноярска от 24 декабря 1997 г. <1>. Его ст. 63 предусматривает: "Муниципальная собственность города является достоянием населения города (часть 1); владение, пользование и распоряжение городской собственностью не может осуществляться в ущерб интересам нынешних и будущих поколений его жителей (часть 2); в целях эффективного управления городской собственностью от имени города владение, пользование и распоряжение ею осуществляется органами городского самоуправления; органы городского самоуправления управляют городской собственностью в порядке, установленном действующим законодательством, настоящим Уставом и правовыми актами города (часть 3)". Развернутую формулу по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности содержит также Устав города Ростова-на-Дону, ч. 2 ст. 56 которого гласит, что соответствующие полномочия "городское сообщество осуществляет самостоятельно, с использованием непосредственных форм участия населения в решении этих вопросов, посредством выборного представительного органа (городской Думы) и выборного высшего должностного лица городского самоуправления (Мэра города как главы муниципального образования). Иные органы и должностные лица городского самоуправления могут участвовать в осуществлении полномочий по владению, пользованию, распоряжению и управлению объектами муниципальной собственности от имени городского сообщества исключительно по поручению городской Думы и (или) Мэра города на основе делегированных им полномочий собственника".

--------------------------------

<1> Городские новости. 1998. 16 янв.


Подобные формулы уставов муниципальных образований дают достаточно емкие характеристики экономических форм муниципальной демократии, хотя нельзя не признать, что на практике они далеко не всегда эффективно срабатывают. И не случайно в реальной действительности население муниципальных образований практически не воспринимает муниципальное имущество как свое достояние, отстранено от управления им.


4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации

муниципальной собственности


На втором уровне развития отношений муниципальной собственности категория достояния получает конкретизацию в публично-правовых механизмах экономического властвования местного населения посредством системы выборных органов самоуправления. Это означает, что, во-первых, представительный орган местного самоуправления выступает уже не только в качестве исходной формы (наряду с институтами непосредственной демократии) его экономического властвования, но и как проводник воли, конкретных решений государства на местном уровне. Это проявляется, прежде всего, в правотворческой деятельности представительного органа, в принимаемых им муниципальных правовых актах регулирования отношений муниципальной собственности, условий приобретения, создания, преобразования ее объектов и управления ими. Во-вторых, публично-правовой механизм экономического властвования местного сообщества включает институты главы муниципального образования и местной администрации как исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В то же время полнота экономической власти населения муниципального образования обеспечивается посредством специализированного муниципального финансово-экономического контроля (за использованием средств местного бюджета и муниципальной собственности), институциональным выражением которого в условиях действующего правового регулирования является контрольный орган муниципального образования: ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. предполагает его наличие в структуре органов местного самоуправления, хотя прямо и не обязывает к его созданию <1>.

--------------------------------

<1> О специализированном муниципальном финансово-экономическом контроле как выражении публичной власти местного сообщества см. подробнее: Джагарян А.А., Шевченко Н.В. Контрольный орган муниципального образования в системе муниципальных институтов представительной демократии // Проблемы права: Международный журнал. 2006. N 2.


При всем различии прав представительного органа и администрации методологической основой признания их непосредственными носителями муниципальной собственности является тот факт, что они способны воздействовать (хотя и в разной мере, различными способами) на отношения муниципальной собственности как на единое целое, подразумевая, естественно, их влияние и на отдельные звенья, части муниципального хозяйства. Правда, п. 2 ст. 215 ГК РФ не дает исчерпывающего перечня субъектов, которые могут осуществлять от имени муниципального образования права собственника, исходя из того, что ими могут быть любые органы местного самоуправления. Однако это не может поставить под сомнение особую роль именно представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации в решении рассматриваемых вопросов.

В связи с этим возникает важная и весьма сложная в практическом плане проблема разграничения компетенции представительного органа и местной администрации в сфере отношений муниципальной собственности. Решая ее, необходимо исходить из того, что представительные органы и администрация должны функционировать на принципах разделенной компетенции и поэтому каждый из этих органов должен наделяться законодателем четко обозначенными собственными полномочиями. К сожалению, ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. не вполне удовлетворительно решал эту проблему.

Новое законодательство о местном самоуправлении исходит из того, что разграничению конкретных полномочий представительного органа и администрации должна предшествовать работа по четкому разделению их функций как основных направлений деятельности представительного органа, с одной стороны, и администрации - с другой. При всем том, что они решают единые по своей сути и конечным целям задачи и их предметы ведения часто совпадают, функции этих органов различны, хотя законодатель это, к сожалению, далеко не всегда учитывает.

В соотношении категорий "представительная власть" и "управление" (исполнительная власть) можно найти достаточные исходные позиции, позволяющие, во-первых, установить собственно властные функции представительного органа в сфере муниципальной собственности (это прежде всего нормотворческая функция); во-вторых, обнаружить приобщенность представительного органа к управлению муниципальной собственностью, причем не только через чисто нормотворческую деятельность, но и путем осуществления таких функций, как планирование, прогнозирование, контроль; в-третьих, выявить двойственную природу главы муниципального образования (ст. 36 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.), который, с одной стороны, может выполнять функции главы администрации, являясь в этом случае исполнительно-распорядительным органом, и, с другой, будучи избранным населением муниципального образования, неизбежно приобретает представительные начала и может наделяться полномочиями представительного характера - прежде всего нормотворчества, контроля, хотя это ни в коей мере не превращает его в представительный орган власти; наконец, в-четвертых, благодаря соответствующим исходным позициям сопоставить властные функции представительного органа и исполнительно-распорядительные, управленческие функции администрации и на этой основе "развести" их полномочия.

Эти подходы находят подтверждение и в положениях, определяющих конкретное содержание права муниципальной собственности. Важно при этом иметь в виду, что владение, пользование и распоряжение как исходные правомочия, составляющие содержание права собственности муниципального образования и его органов, в процессе их реализации раскрываются через более дробные свои элементы, составляющие конкретное содержание экономических форм муниципальной демократии. Речь идет об управлении, программировании процессов развития муниципального хозяйства, подготовке, обсуждении и последующем (после принятия) выполнении хозяйственных решений, подведении итогов экономической деятельности, учете объектов муниципальной собственности и т.д.


4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной

собственности, муниципальные предприятия (учреждения)

в системе экономических институтов муниципальной демократии


Возможность дробления правомочий носителей права муниципальной собственности позволяет подключать к их осуществлению специально создаваемые органы (учреждения), а также сами по себе муниципальные предприятия и учреждения, что составляет самостоятельный, низовой уровень реализации права муниципальной собственности и, соответственно, развития экономических форм муниципальной демократии.

К нему следует отнести прежде всего деятельность органов по управлению объектами муниципальной собственности, формируемых чаще всего главой муниципального образования и входящих в структуру администрации. Соответствующие органы уже не являются субъектами права муниципальной собственности: они реализуют его правомочия в производном виде. К таким органам следует отнести не только отраслевые подразделения местной администрации хозяйственно-экономического профиля (управления, департаменты и т.п.), но и, например, комитет по управлению имуществом, фонд имущества, правовой статус которых определяется как специальными актами местного самоуправления, так нередко и самими уставами муниципальных образований.

Причем в ряде случаев уставное регулирование соответствующих муниципальных структур носит весьма подробный характер. Так, ст. 32 Устава города Кузнецка Пензенской области от 11 августа 2005 г. N 76-11/4 <1> детально регламентирует компетенцию Комитета по управлению имуществом города Кузнецка, закрепляя за ним следующие полномочия и статусные характеристики: 1) ведение реестра объектов муниципальной собственности, подготовка перечней объектов, передаваемых в собственность города Кузнецка из государственной собственности Пензенской области и федеральной собственности; 2) осуществление подготовки проектов решений Собрания представителей, проектов постановлений главы администрации по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, в том числе земельными участками; на основании постановлений главы администрации совершение сделок, предметом которых является муниципальное имущество, в том числе земельные участки; 3) осуществление мероприятий по признанию права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество, находящееся на территории города; 4) выполнение функций арендодателя муниципального имущества; 5) ведение учета пользователей муниципального имущества; 6) осуществление контроля использования по назначению и сохранности муниципального имущества, переданного в установленном порядке юридическим лицам и гражданам, истребование муниципального имущества из чужого незаконного владения; 7) защита имущественных прав собственника имущества (города Кузнецка), в том числе в суде; 8) ведение учета обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи муниципального имущества; 9) контроль перечисления арендной платы от сдачи в аренду муниципального имущества; 10) контроль за исполнением условий заключенных сделок приватизации муниципального имущества, принятие мер к их расторжению или признанию недействительными в случае невыполнения данных условий; 11) утверждение уставов муниципальных предприятий, выполнение функций учредителя муниципальных предприятий; 12) осуществление в порядке, установленном решениями Собрания представителей, в соответствии с законодательством сделок, а также иных мероприятий, связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, созданием, реорганизацией и ликвидацией муниципальных предприятий и учреждений; 13) несение ответственности за целевое использование выделенных в его распоряжение бюджетных средств, достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета; 14) осуществление иных полномочий, отнесенных к его компетенции законодательством Российской Федерации, Пензенской области, актами органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Кузнецкий рабочий. 2005. 27 авг.


Низовой уровень в экономическом развитии муниципальной демократии и развитии отношений собственности связан с деятельностью самих по себе муниципальных предприятий и учреждений <1>, предназначением которых является удовлетворение социально-экономических потребностей местного населения. Как писал еще в начале прошлого века Л.А. Велихов, существует противоречие между социальным предназначением организаций оказания публичных услуг и корыстной, чисто индивидуалистической деятельностью частного капитала, преодоление которого на уровне местного самоуправления возможно, прежде всего, путем муниципализации, под которой он фактически понимал планомерное расширение сферы хозяйствования муниципалитетов в соответствии с их социальными функциями <2>