Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   22   23   24   25   26   27   28   29   ...   47
.

--------------------------------

<1> Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. М., 2003. С. 208.


Поэтому при исследовании соответствующей проблематики речь должна идти не только об организационно-правовых механизмах управления, но прежде всего о системно-содержательных характеристиках правового регулирования самой по себе экономической и социальной политики в ее соотношении с основополагающими конституционными принципами и высшими правовыми ценностями, получающими реализацию в муниципально-правовой сфере.

Между тем после принятия ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. ситуация с регулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Так, если в ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования" относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6), то в рамках нового правового регулирования этот вопрос исчез из списка вопросов местного значения. Правда, в перечень полномочий органов местного самоуправления по новому Закону включены "принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования" (ст. 17). Фактически, однако, это означает, как считают некоторые исследователи, парадоксальную ситуацию: инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его применения нет. Отсюда можно сделать как минимум два вывода. Во-первых, данный нормотворческий казус можно рассматривать как косвенное свидетельство потери акцента на самостоятельное социально-экономическое развитие муниципалитетов в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Во-вторых, тот факт, что за все время обсуждения нового Закона вопрос о данном несоответствии практически не поднимался, свидетельствует о слабости идеи самостоятельного муниципального социально-экономического развития в принципе, хотя именно местное самоуправление как институт самоорганизации граждан и должно непосредственно этим заниматься <1>.

--------------------------------


КонсультантПлюс: примечание.

Статья Г.Ю. Ветрова, Д.М. Ланцева "Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2007, N 4.


<1> См.: Ветров Г.Ю. Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России / Г.Ю. Ветров, Д.М. Ланцев // Аналитический вестник. 2007. N 2. С. 17 - 32.


Между тем интерес к работе по комплексному социально-экономическому развитию в самой муниципальной среде нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программ различного типа. В нынешних непростых условиях реформирования территориальных и финансово-экономических основ функционирования местного самоуправления муниципальные образования пытаются искать наиболее эффективные подходы к решению соответствующих задач.

Совершенствование правовых механизмов комплексного социально-экономического развития муниципалитетов предполагает, в свою очередь, необходимость проникновения в природу общественных отношений, составляющих сферу реализации соответствующих целей и задач муниципального развития.


4.1.4. Конституционная природа социально-экономических

институтов муниципальной демократии


Особая, фундаментальная роль в публично-правовом регулировании данных отношений принадлежит Конституции России. Ее социально-экономическое содержание чрезвычайно богато, имеет многоуровневые системные начала нормативного проявления.

Во-первых, это конституционные принципы как наиболее общие правовые идеи, получающие высшее юридическое воплощение в нормах и институтах Основного Закона и определяющие сами основы организации и функционирования экономической, социальной, политической, духовной жизни общества и государства. Важно подчеркнуть, что это не только конституционные принципы собственно рыночной экономики (например, ст. 8, 9) и социальной государственности (ст. 7), но и такие общие принципы современного российского конституционализма, как народный и государственный суверенитет (ст. 3, 4), федерализм (ст. 5), разделение властей (ст. 10), политический и идеологический плюрализм (ст. 13), естественно, местное самоуправление (ст. 12) и др. Во-вторых, это компетенционные нормы Конституции РФ, посвященные социально-экономическим вопросам. Без преувеличения можно сказать, что большая часть статей Конституции, посвященных предметам ведения различных уровней публичной власти (ст. 71 - 73, 130) и компетенции их органов (ст. 80, 83, 84, 102, 103, 114, 132 и др.), прямо или косвенно касаются социально-экономической сферы местного самоуправления. В-третьих, это конституционные институты экономической свободы и социальной защиты граждан. Они представлены весьма разветвленной системой норм, прежде всего гл. 2 Конституции: ст. 34 - 37 (экономические права), ст. 38 - 44 (социальные права), в нормативном содержании и особенно системе гарантирования "присутствуют" как государственные, так и муниципальные начала.

Помимо собственно социально-экономических норм Конституции РФ следует учитывать также экономическое содержание иных институтов, в том числе политической демократии, гражданских (личных) прав и свобод человека и гражданина и т.п. Например, весьма интересным аспектом социально-экономической сферы правового регулирования может стать проникновение в экономическое содержание институтов местного самоуправления, конституционный анализ экономического федерализма и разделения властей по вертикали, включая муниципальную власть и муниципальную форму собственности, исследование проблем политического рынка в контексте избирательной системы и современных выборных технологий, финансово-экономические оценки "стоимости" как социальных, так и политических, гражданских прав и свобод и т.д. Одним словом, правовые основы социально-экономического развития - это комплексная проблема, включающая, с одной стороны, социально-экономическое обоснование институтов политической организации общества, пределов (меры) государственно-правового влияния на соответствующую сферу жизнедеятельности и, с другой - обратное влияние социально-экономического развития общества на муниципально-правовую систему государственности и отдельные ее институты, на всю систему демократической организации политической (государственной и муниципальной) власти.

В этом плане Конституция РФ содержит сложную, многоуровневую систему аксиологических ценностей, представляющих собой правовую основу и одновременно систему фундаментальных ориентиров-целеполаганий социально-экономического и политического развития российской государственности, экономических и социальных прав и свобод личности. Главным же институционным средством перевода конституционной аксиологии на муниципальный уровень экономической и социальной политики в ее правовом оформлении является конституционное правосудие.

Для понимания роли Конституционного Суда РФ в защите, реализации и развитии правовых основ экономических и социальных отношений принципиальное значение имеет понимание конституционного правосудия как важнейшего организационно-правового средства поиска и поддержания баланса интересов, обеспечения соответствия нормотворческой и правоприменительной практики в социально-экономической сфере, причем на всех уровнях публичной власти, включая муниципальную.

Прагматическая (прикладная) характеристика воздействия конституционного правосудия на реализацию и развитие конституционных основ социальных и экономических отношений определяется самим объемом, количеством дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ в соответствии с его компетенцией по вопросам, прямо или косвенно выходящим на уровень конституционных основ экономической системы и социального развития.

Так, экономическая проблематика (правовым содержанием которой являются в своей основе институты рыночной экономики, а также экономические права и свободы граждан) составляет около 18% всех дел Конституционного Суда РФ. Еще более высокий удельный вес занимают в практике Конституционного Суда РФ вопросы социальной защиты, включая социальные права граждан: они составляют около 21% общего количества принятых Конституционным Судом решений. В последнее время соответствующие вопросы обрели повышенную остроту, главным образом, в связи с проводимым на общенациональном уровне реформированием системы социальной защиты, нормативной основой которой стал Федеральный закон N 122-ФЗ. Только в течение первого года действия данного Закона в Конституционный Суд РФ поступило более 800 обращений, в которых оспаривались те или иные его положения. Поскольку же принятие названного Федерального закона непосредственно связано с реформированием системы организации публичной власти и перераспределением полномочий между ее уровнями, что повлекло возложение существенного объема социальной ответственности на субъектов Федерации и органы местного самоуправления, не лишним будет отметить и то обстоятельство, что большинство поступивших в Конституционный Суд РФ обращений, касающихся оспаривания положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., также непосредственным образом затрагивают социально-экономические проблемы.

Вместе с тем характер воздействия конституционного правосудия на социально-экономическую сферу жизни общества определяется не только и не столько количественными показателями вовлеченности Конституционного Суда РФ в проблематику рыночного и социального законодательства. Главное состоит во властно-нормативном воздействии конституционного правосудия на формирование и реализацию конституционной концепции экономической и социальной систем общества. А это в конечном счете и означает процесс включения в сферу конституционного воздействия как соответствующего законодательства, так и самой по себе сферы социально-экономического развития общества, его экономической и социальной систем, составной частью чего является муниципальное социально-экономическое развитие. Основу же соответствующих процессов составляют отношения собственности.


4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение

муниципальной демократии


Муниципальная собственность в ее конституционном закреплении и последующем правовом регулировании содержит в концентрированном виде все исходные моменты муниципальной демократии как демократии "малых пространств", в ней коренятся истоки муниципального властвования и одновременно - самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Именно в муниципальной собственности сливаются такие категории, как местное хозяйство и местная демократия.

В этом плане развитие муниципальной собственности, ее утверждение в качестве равноправной, наряду с другими формами собственности, самым непосредственным образом связано с осуществлением в Российской Федерации реформы местного самоуправления и переходом к рыночным отношениям. В ней заложен экономический потенциал как для преобразования хозяйственной жизни местных сообществ, так и для углубления политических процессов демократизации, развития муниципальной демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан по месту их жительства. При этом сам процесс формирования и развития муниципальной собственности необходимо рассматривать в общем русле экономических преобразований в России.


4.2.1. Преобразование отношений собственности:

изменение соотношения частных и публичных начал


Динамика сложного, противоречивого развития отношений собственности в современной России может быть раскрыта прежде всего на основе проникновения в природу данных отношений. На правовом же уровне сущностные характеристики отношений собственности принято раскрывать в рамках типологических подходов к исследованию форм права собственности, что, кстати, является, по мнению проф. С.А. Авакьяна, одной из важных характеристик конституционной экономики <1>.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Вопросы конституционной экономики // Уч. зап. юридического факультета. Вып. 4. СПб., 2005. С. 122 - 124.


Правовое регулирование отношений собственности носит, как известно, комплексный, многоотраслевой характер. При этом именно конституционный уровень регулирования соответствующих отношений призван отразить наиболее важные, сущностные характеристики признаваемых государством и пользующихся всеми способами правовой защиты форм собственности. Конституционный институт собственности является базисом нормального и эффективного функционирования рыночной экономики <1>. Следует, правда, признать известную лаконичность в регулировании Конституцией РФ 1993 г. отношений собственности.

--------------------------------

<1> См.: Мозолин В.П. Соотношение доктрины и закона с точки зрения Конституции и конституционной экономики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 2. С. 41.


Это обстоятельство не является случайным. В его основе лежит реакция на господствовавшие ранее политико-идеологические приоритеты в конституционно-правовом регулировании отношений собственности. В частности, анализ отношений собственности в тесном единстве с политическими формами властвования (а это наша давняя традиция), акцентирование внимания на природе этих отношений как своего рода власти объективно таят в себе опасность политической идеологизации проблем собственности. Здесь возможны две крайности. Первая связана с абсолютизацией публичных начал в отношениях собственности; вторая крайность в развитии отношений собственности и экономических форм демократии, как свидетельствует исторический опыт, в какой-то мере естественна для переходного периода, связанного с поиском наиболее эффективных путей разгосударствления собственности и формирования рыночной экономики. В концептуальном плане это всегда связано прежде всего с пересмотром соотношения индивидуально-частных и публичных (в том числе государственных) начал в отношениях собственности, преодолением перекоса в пользу публичных начал.

Вместе с тем возрождение частных форм реализации отношений собственности не должно вести к отказу от общественных начал в их развитии, что проявлялось как тенденция начального этапа экономических преобразований, основанная на романтических представлениях реформаторов первой волны о реализации на российской почве идеи "чистого", "классического" рынка. Речь идет о поиске разумной меры приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, мере "распыления" экономической власти на основе активно развивающихся форм частного капитала. При этом следует учитывать, что в России данные процессы и, соответственно, решение кардинального вопроса о соотношении в экономике частных и публичных начал протекают в принципиально иной исторической ситуации, чем это было характерно для европейских государств. В первую очередь это касается, как отмечалось, проблемы соотношения экономической и политической власти, обретения юридической и фактической самостоятельности экономической власти. В западных странах эти процессы, связанные с формированием социально-политически отчужденной экономической власти, получили развитие несколько столетий назад. Отдельные же приватизационные мероприятия, которые происходили в последующие периоды, способствовали лишь уточнению, корректировке пределов функционирования экономической власти. Главное же значение для современных постиндустриальных обществ имеют интеграция (включая интернационализацию) и социализация экономической власти. А это означает не только освобождение рынка, экономической власти от политических оков, но постепенное преодоление ее социального отчуждения, в том числе путем расширения финансово-экономической базы низовых публично-территориальных субъектов (в лице коммун, муниципий, городских и сельских сообществ и т.п.), посредством чего обеспечивается "возврат" экономической власти к обществу (но не слияние с политической властью!) для решения социальных задач в соответствии с требованиями социального государства и социально ориентированной экономики, а соответственно, и укрепление общественных (публичных) начал в отношениях собственности.

Наиболее полно соответствующие подходы к отношениям собственности в настоящее время проявляются в Европе. На формально-юридическом уровне это получило закрепление, в том числе в Протоколе N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, и развивается в практике Европейского суда по правам человека <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом подробнее: Старженецкий В.В. Россия и Совет Европы: право собственности. М., 2004.


4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания

публичных и частных начал в отношениях собственности


Статья 1 Протокола N 1, гарантирующая право собственности, предусматривает: "Каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества ИНАЧЕ КАК В ИНТЕРЕСАХ ОБЩЕСТВА и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются НЕОБХОДИМЫМИ ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ СОБСТВЕННОСТИ В СООТВЕТСТВИИ С ОБЩИМИ ИНТЕРЕСАМИ ИЛИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПЛАТЫ НАЛОГОВ или других сборов или штрафов" (выделено нами. - Н.Б.). Европейский суд по правам человека, столкнувшись в своей деятельности с необходимостью толкования содержания данной статьи Протокола N 1, выделил в ней три нормы.

Такая позиция впервые была выражена в решении по делу Спорронг и Лоннрот против Швеции. Это решение - одно из наиболее важных из принятых Европейским судом на основе ст. 1 Протокола N 1. Дело касалось весьма ценных видов недвижимого имущества (строения и земля) в центральной части Стокгольма. Административный совет графства нашел, что эта недвижимость может быть востребована ввиду планов городского развития и реконструкции, и возложил в отношении этой недвижимости два различных ограничительных правовых режимов: разрешения на отчуждение, выданные муниципалитету (это означало, что в будущем собственность может быть отчуждена), и запрещения на строительство (это означало запрет на любые виды строительных работ на данном земельном участке). На одно из владений распространялись действие разрешения на отчуждение сроком в общей сложности 23 года и запрещение на строительство сроком на 25 лет. На другое владение распространялись действие разрешения на отчуждение сроком на 8 лет и запрещение на строительство сроком на 12 лет. В период действия данных ограничений, естественно, стало трудней продать владения. Ограничения были впоследствии сняты ввиду изменений в планах городского развития. Владельцы собственности обратились с жалобой в Европейский суд по правам человека на нарушения своих прав, гарантированных ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции. Они не получили никакой компенсации за тот период времени, когда на их владения распространялись соответствующие ограничения.

В связи с анализом соответствующей статьи Конвенции Судом было констатировано: "Первая норма, которая является общей по своему характеру, утверждает принцип беспрепятственного пользования собственностью; он выражен в первом предложении первого абзаца. Вторая норма касается лишения имущества и оговаривает это рядом условий; она приведена во втором предложении того же абзаца. Третья норма признает, что государства-участники имеют право, среди прочего, контролировать использование собственности в соответствии с интересами общества, вводя такие законы, которые они считают необходимыми для этой цели; она содержится во втором абзаце". Это означает, что для вынесения решения по делу Суду необходимо ответить на вопрос о соблюдении каждой из этих норм. Для нас же важно, что Суд подчеркнул относительную самостоятельность норм, предусматривающих возможность ограничения права собственности в общественно полезных целях, т.е. с учетом публичного интереса.

Таким образом, первый вопрос, который должен был решить Суд, заключался в том, имело ли место вообще вмешательство в право собственности по смыслу ст. 17. Шведское правительство утверждало, что разрешения на отчуждение и запрещения на строительство были попросту неотъемлемым компонентом городского планирования и ни в коей мере не ущемляли права на беспрепятственное пользование своим имуществом. Суд, однако, отверг этот довод. Он отметил, что хотя юридически титул владельцев на их собственность (т.е. право владения) оставался незатронутым, на практике возможность осуществления права собственности была существенно затруднена. Суд заметил, что в силу действия разрешений на отчуждение право собственности заявителей становилось "условным и отменяемым".

Затем Судом был рассмотрен вопрос о применимости в данном случае второй нормы. Суд постановил, что здесь не было отчуждения или лишения собственности. С точки зрения закона заявители в любой период времени были вправе пользоваться владениями, продавать их, дарить и иным образом распоряжаться. И хотя стало труднее продать владения из-за ограничительных мер, составивших предмет спора, возможность продажи у заявителей все-таки существовала. Поэтому вторая норма не могла быть применена в данном деле.

Что же касается третьей нормы, то Суд постановил, что она, безусловно, применима к запрещениям на строительство, которые связаны с контролем за использованием собственности. Разрешения на отчуждения в то же время должны рассматриваться в контексте первой нормы, поскольку они не представляли собой лишение имущества и не имели целью контролировать использование собственности.

Кроме того, высказывая свою позицию по данному делу, Европейский суд использовал еще один дополнительный критерий для оценки соответствия ограничений требованиям Конвенции: исследуя вопрос о вмешательстве в право собственности, Суду надлежит определить, является ли такое вмешательство обоснованным, т.е. преследует ли оно ЗАКОННУЮ ЦЕЛЬ В ИНТЕРЕСАХ ОБЩЕСТВА, ВО ВСЕОБЩИХ ИНТЕРЕСАХ <1>