Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   19   20   21   22   23   24   25   26   ...   47


Заявители утверждали, что в силу ст. 5 (ч. 2), 66 (ч. 1 и 2), 118 (ч. 2), 125 (п. "б" ч. 2) и 126 Конституции РФ конституции и уставы субъектов РФ как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов РФ, могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ, а потому наделение судов, осуществляющих гражданское и административное судопроизводство, полномочием проверять законность конституций и уставов субъектов РФ и, соответственно, закрепление полномочия прокурора обращаться в такие суды с заявлением (требованием) о признании их противоречащими федеральному закону недопустимо.

Для разрешения поставленных заявителями вопросов Конституционный Суд РФ обратился к проблеме особенностей юридической природы конституций (уставов) субъектов РФ, отметив при этом, что конституции и уставы субъектов РФ, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства.

По смыслу ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 1, 3 - 5, 15, 71 - 73 и 76 конституции и уставы субъектов РФ, будучи учредительными по своему характеру, определяют организацию субъектов РФ и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения РФ и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов РФ служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.

Конституция (устав) субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций и уставов субъектов РФ на имеющие и не имеющие конституирующий, т.е. учредительный, характер.

Особенности конституций (уставов) субъектов РФ как учредительных по своей правовой природе нормативных правовых актов, их конституционно-правовые отличия от других нормативных правовых актов субъектов РФ предопределяют и различия в порядке их судебной проверки по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, непосредственно затрагивают конституционный статус субъектов РФ. Эти особенности не может не учитывать федеральный законодатель, устанавливая полномочия судов по рассмотрению дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ.

При проверке конституций (уставов) субъектов РФ - в силу их прямой нормативной связи с Конституцией РФ - основополагающим критерием является их соответствие Конституции РФ. По смыслу положений ст. 5, 66, 71 - 73, 76 и 125 Конституции РФ выявление соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам без установления их соответствия Конституции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта РФ утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства.

В связи с этим Конституционный Суд РФ признал содержащуюся во взаимосвязанных п. 2 ст. 115 и п. 2 ст. 231 ГПК РСФСР и во взаимосвязанных п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1, 2 и 3 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ норму, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ, не соответствующей Конституции РФ, ее ст. 66 (ч. 1 и 2), 76 (ч. 3, 4, 5 и 6), 118 (ч. 2), 125 (ч. 2, 3 и 5), 126 и 128 (ч. 3).


3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет

конституционной жалобы: нерешенные вопросы сохраняются


По смыслу взаимосвязанных положений п. "в" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76, ч. 1 ст. 114 и ч. 1 ст. 115 Конституции РФ с учетом их толкования, выработанного в практике Конституционного Суда РФ, правовое регулирование вопросов местного самоуправления может осуществляться нормативными актами Правительства РФ, изданными на основании и во исполнение федерального закона.

Вместе с тем ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, закрепляя институт конституционной жалобы, не называет постановления Правительства РФ в качестве возможного предмета таких жалоб. Следовательно, по общему правилу Конституция РФ не предполагает проверку постановлений Правительства РФ в порядке конкретного конституционного контроля. Но как быть в том случае, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с федеральным законом и эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве? Речь идет о таких нормативных актах Правительства РФ, которые приняты во исполнение полномочия, возложенного на Правительство РФ непосредственно федеральным законом по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе; именно на основании такого уполномочия Правительство РФ в этом случае непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование).

Эти вопросы стояли перед Конституционным Судом РФ при выработке Постановления от 27 января 2004 г. N 1-П <1>. В данном Постановлении Суд указал, что, поскольку в силу ст. 125 (п. "а" ч. 2) Конституции РФ проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ возложена на Конституционный Суд РФ, он правомочен проверять такие акты и на предмет их соответствия положениям ч. 1 ст. 15, ст. 114 и 115 Конституции РФ, в том числе требованию о том, что нормативные акты Правительства РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Если нормативный акт Правительства РФ принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство РФ непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства РФ невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции РФ с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства РФ, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 403.


При этом Конституционным Судом РФ разрешается вопрос о соответствии Конституции РФ как самого закона, так и постановления Правительства РФ, без применения которого невозможно и применение закона. Следовательно, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, Конституционный Суд РФ в силу ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, ст. 96, 97, 101 и 103 ФКЗ о Конституционном Суде РФ может признать допустимыми запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом и жалобу гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которых оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства РФ.

Такой подход - небесспорный в теоретическом плане (достаточно сказать о проблеме допущения в этом случае первичного правового регулирования актами органов исполнительной власти) - в правоприменительной практике породил конкуренцию юрисдикции между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ: поскольку всякий нормативный правовой акт Правительства РФ связан с законом, должен быть принят, как это прямо закреплено в ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение федерального закона, сталкиваясь с необходимостью проверки того или иного постановления Правительства РФ, Верховный Суд РФ со ссылкой на Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П зачастую отказывается от рассмотрения дел об оспаривании соответствующих нормативных правовых актов, указывая, что их проверка может быть осуществлена лишь в рамках конституционного судопроизводства.

В то же время в ряде случаев подобная проверка Верховным Судом РФ все же производится, однако без какой-либо специальной аргументации такого подхода. Так, например, в конце 2006 г. Верховным Судом РФ было рассмотрено заявление о признании частично недействующими п. 2 и 5 Постановления Правительства РФ от 11 января 2001 г. N 23 "Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образований на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам", оставленное по итогам рассмотрения без удовлетворения <1>. Вместе с тем указанное Постановление Правительства РФ - хотя это прямо им и не предусмотрено - принято во исполнение, в частности, положений п. 2 ст. 7 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" <2>, в соответствии с последним если согласно условиям особого режима закрытого административно-территориального образования в нем ограничено дальнейшее проживание граждан, утративших производственную, служебную связь с предприятиями и (или) объектами, то вопросы их переселения и обеспечения жильем решаются по согласованию с ними соответствующими предприятием, министерством или ведомством, в том числе за счет средств, выделяемых Правительством РФ на эти цели, с последующей передачей этих средств в порядке долевого участия на строительство органам местного самоуправления в местах предполагаемого расселения. При этом граждане, переезжающие на другое место жительства, получают компенсацию за сданное ими в федеральную или муниципальную собственность жилье по сложившимся в данном регионе ценам за один квадратный метр жилой площади либо обеспечиваются жильем по установленным нормам на новом месте жительства в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Однако, как следует из содержания принятых Верховным Судом РФ решений, вопрос о том, возможна ли проверка законности соответствующих нормативных положений постановления Правительства РФ вне связи с оценкой их конституционности, Верховным Судом РФ не решался.

--------------------------------

<1> См.: решение Верховного Суда РФ от 12 октября 2006 г. N ГКПИ06-973 // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Судебная практика"; Определение Верховного Суда РФ от 12 декабря 2006 г. N КАС06-464 // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Судебная практика".

<2> ВВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915.


Не ставя под сомнение законность и обоснованность данных решений, нельзя не заметить следующее. Различная правоприменительная практика по вопросу о допустимости заявлений об оспаривании нормативных актов Правительства РФ, равно как и отсутствие понятных для всех субъектов права критериев разграничения подведомственности по данного рода спорам, недопустима с точки зрения конституционных принципов правовой определенности и юридической безопасности, обеспечения судебной защиты прав и свобод граждан на началах равенства и справедливости. Последние предполагают, в частности, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ч. 1 ст. 47 Конституции РФ).

Раскрывая смысл данного конституционного положения, Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что в силу Конституции РФ подсудность дел (и, очевидно, их подведомственность. - Н.Б.) должна определяться законом, закрепляющим критерии, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяли бы, в каком конкретно суде подлежит рассмотрению то или иное дело. Это позволило бы суду и участникам процесса избежать неопределенности в данном вопросе, которую в противном случае приходилось бы устранять посредством правоприменительного решения, используя дискреционное полномочие правоприменительного органа или должностного лица, т.е. определять подсудность дела не на основании закона <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 марта 1998 г. N 9-П // СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1459; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. N 3-П // СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 867; Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2006 г. N 3-П // СЗ РФ. 2006. N 16. Ст. 1775; Определение Конституционного Суда РФ от 2 февраля 2006 г. N 45-О // СЗ РФ. 2006. N 20. Ст. 2211; Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2006 г. N 443-О // СЗ РФ. 2007. N 2. Ст. 406.


Исходя из этого, а также с учетом того, что оценка конституционности, очевидно, не может подменять собой проверку законности нормативного правового акта, в настоящее время существует острая потребность в научно-теоретической разработке проблемы разграничения компетенции между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ в сфере нормоконтроля актов Правительства РФ. Понимая сложность, многогранность, многоаспектность затронутой проблематики и не ставя перед собой задачу выработки завершенной модели нормативного урегулирования в данной области общественных отношений, представляем необходимым обратить внимание, по крайней мере, на следующие моменты, характеризующие содержание и пределы полномочий Конституционного Суда РФ, которые, вероятно, должны быть учтены в правовом регулировании.

Во-первых, наличие прямой нормативной связи федерального закона и постановления Правительства РФ безусловно предполагает их неразрывное, системно единое правовое регулирование конкретной сферы общественных отношений. Поэтому принятие Конституционным Судом РФ к рассмотрению жалобы гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод постановлением Правительства РФ возможно - и это подтверждается критериями допустимости конституционной жалобы, установленными ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и конкретизирующими ее положениями ФКЗ о Конституционном Суде РФ, - только при условии одновременного применения в деле заявителя и оспариваемого постановления Правительства РФ, и федерального закона, которым Правительство РФ было уполномочено к осуществлению соответствующего нормотворчества.

Во-вторых, делегирование полномочий должно быть осуществлено в конституционно допустимой форме, а именно по общему правилу федеральным законом.

В-третьих, делегирование полномочий должно быть осуществлено в строгом соответствии с конституционными принципами наделения Правительства РФ нормотворческой компетенцией. Федеральный законодатель должен точно установить объем передаваемых Правительству РФ полномочий, критерии, условия и пределы их осуществления, в наиболее общем плане вытекающие из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости, которые предъявляют к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

В-четвертых, Конституционным Судом РФ должна быть оценена конституционность (а не законность!) реализации делегированных полномочий. Последняя в данном случае понимается не как осуществляемое Правительством РФ правоприменение, а как основанное на бланкетной норме федерального закона подзаконное нормотворчество, в рамках которого следует соотносить принятые Правительством РФ нормативные акты в первую очередь с конституционным принципом разделения властей и принципом допустимости ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом.

Правительство РФ, осуществляя нормативную регламентацию общественных отношений исходя из предоставленных ему законодателем полномочий, не вправе выходить за пределы таких полномочий и тем самым подменять собой законодателя. Иное означало бы вмешательство Правительства РФ в исключительные прерогативы законодательной власти.


3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления

Конституционному Суду неподведомственна


Перечень нормативных правовых актов, попадающих в сферу конституционной оценки по индивидуальным жалобам граждан или запросам судов, носит ограничительный характер, в том числе в соотношении с актами, обжалуемыми в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ в порядке абстрактного нормоконтроля. Из этого исходит в своей практической деятельности и Конституционный Суд РФ. Например, Конституционный Суд РФ не уполномочен проверять конституционность уставов муниципальных образований, в связи с чем при поступлении обращений об оспаривании положений соответствующих нормативных актов Суд принимает "отказные" определения.

Решением Судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда и Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ были оставлены без удовлетворения как необоснованные жалобы гражданина С.Ф. Киринского на нарушение его избирательных прав при проведении выборов в городские органы местного самоуправления в городе Самаре. Заявитель требовал назначить на территории Ленинского района города Самары выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

В своей жалобе в Конституционный Суд РФ гражданин С.Ф. Киринский оспаривал конституционность ряда законов Самарской области, а также положения ст. 2, 3 и 6 Устава города Самары от 30 апреля 1996 г. и решения Самарской губернской Думы о его регистрации. Заявитель полагал, что данные нормативные акты как не предусматривающие создания внутригородских муниципальных образований в числе территорий, на которых в Самарской области осуществляется местное самоуправление, нарушают его конституционные права: право на участие в местном самоуправлении и право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления - и, следовательно, противоречат ст. 12, 130 - 133 Конституции РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 22 октября 1999 г. N 174-О.


Конституционный Суд РФ указал, что проверка конституционности таких нормативных актов, как уставы муниципальных образований, не отнесена к его компетенции. Поэтому в силу п. 1 ч. 1 ст. 43 ФКЗ о Конституционном Суде РФ жалоба С.Ф. Киринского в части, касающейся проверки конституционности положений Устава города Самары и решения Самарской губернской Думы о его регистрации, не может быть принята к рассмотрению ввиду неподведомственности поставленного вопроса Конституционному Суду РФ.

Аналогичное решение было принято Конституционным Судом РФ и по жалобам гражданина М.Я. Ковалева.

В своих жалобах в Конституционный Суд РФ гражданин М.Я. Ковалев оспаривал конституционность устава муниципального образования "город Тихорецк" Краснодарского края по порядку опубликования и введения в действие, полагая, что нарушены его права, закрепленные в ст. 15 (ч. 3) Конституции РФ, а также просил отменить решения судов общей юрисдикции, принятые по его заявлениям.

В решении по данному обращению Суд указал, что согласно ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод правомочен проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Проверка муниципальных правовых актов не отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ.

Ограничительный подход к определению круга нормативных актов, могущих быть обжалованными в рамках конституционного судопроизводства, не означает ограничения права каждого на судебную защиту его прав и свобод и тем более не может рассматриваться в качестве его нарушения.

Гражданка А.В. Грищенко обратилась в Конституционный Суд РФ с требованием признать неконституционными положения п. 3 ч. 1 ст. 3, ст. 96 и 97 ФКЗ о Конституционном Суде РФ <1>. На основании этих норм Конституционный Суд РФ Определением от 2 ноября 1995 г. отказал в принятии к рассмотрению ее жалобы. По мнению А.В. Грищенко, положения Федерального конституционного закона, не допускающие обращения в Конституционный Суд РФ граждан, их объединений с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод иными, кроме закона, нормативными актами, ограничивают конституционное право на судебную защиту прав и свобод, гарантированное ст. 46 (ч. 1 и 2), 47 (ч. 1), 53 и 56 (ч. 3) Конституции РФ.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 марта 1997 г. N 56-О // СЗ РФ. 1997. N 24. Ст. 2803.


Сопоставив положения ст. 46 (ч. 2), 118 (ч. 2), 120 (ч. 2) и 125 (ч. 4) Конституции РФ, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что иные акты, кроме законов, подлежат обжалованию в других судах в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией РФ и законами. Из этого исходит ст. 3 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <1>. Согласно этой статье суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

--------------------------------

<1> ВВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.


Эта же проблема - могут ли быть предметом конституционно-судебной проверки нормы актов местного самоуправления - возникла на предварительной стадии решения вопроса о допустимости жалобы по ранее упоминавшемуся "Тверскому делу" <1>. В частности, высказывалось мнение, что заявители в лице глав города Твери и Тверской городской Думы, поставив вопрос о конституционности норм федерального законодательства, фактически просили подтвердить в процедуре конституционного судопроизводства конституционность акта органа местного самоуправления, определявшего порядок и размер оплаты за пользование дошкольными муниципальными учебными заведениями в городе Твери. Однако само содержание принятого по итогам рассмотрения данного дела Постановления свидетельствует об обратном: предметом запроса по данному делу явились нормы Федерального закона N 122-ФЗ, хотя их прямое действие распространяется в том числе на уровень муниципального нормотворчества и правоприменения.