Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   15   16   17   18   19   20   21   22   ...   47

В Определении от 14 декабря 2000 г. N 245-О о разъяснении приведенного решения <1> Конституционный Суд РФ конкретизировал сформулированную в нем правовую позицию о необходимости использования региональными властями согласительных процедур, указав при этом следующее. Во-первых, отсутствие федерального закона, регулирующего процессуальный порядок осуществления согласительных процедур, не является препятствием для реализации положений ст. 85 Конституции РФ как нормы высшей юридической силы и прямого действия (что подтверждается практикой использования согласительных процедур Президентом РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ). Во-вторых, использование согласительных процедур является правом Президента РФ, а не его обязанностью. В-третьих, если же Президент РФ в течение месяца не использовал их либо если они не привели к разрешению спора, то дело может быть рассмотрено Конституционным Судом РФ как по инициативе Президента РФ, так и по ходатайству заявителя <2>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 245-О // Архив КС РФ. 2000.

<2> Законом города Москвы от 15 октября 2003 г. "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве" территория аэропорта "Шереметьево" включена в состав территории внутригородского муниципального образования "Молжаниновское" (ст. 60) // Тверская, 13. 2003. 13 нояб.


Конституционная корректировка сложившейся правоприменительной практики, которая придала (может придать) неконституционный смысл нормам текущего законодательства о местном самоуправлении, также направлена в конечном счете на разрешение конституционно-правового спора и имеет известный преобразовательный эффект, оказывая воздействие на функционирование конституционных институтов местного самоуправления и обеспечивая конституционный режим их реализации.


3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального

законодательства как способ правопреобразования


Важным способом конституционно-судебного преобразования конституционного регулирования местного самоуправления является конституционное истолкование правовых норм законодательства, регулирующего отношения в муниципальной сфере. Хотя вопрос о юридической природе решений Конституционного Суда РФ и сформулированных в них правовых позиций по-прежнему является дискуссионным, нельзя не заметить следующее. Деятельность Конституционного Суда, связанная с осуществлением конституционного истолкования законодательных положений, является специфической формой правотворческой деятельности - и не только как "негативного законодателя" (подробнее вопрос о юридической природе решений Конституционного Суда РФ и их месте в системе источников муниципального права будет рассмотрен в соответствующем параграфе настоящей главы).

В качестве примера здесь можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П. В нем Суд выявил конституционно-правовой смысл оспариваемых положений Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (так называемый Закон о монетизации), предусматривающих сохранение с момента вступления Закона в силу объема льгот и гарантий, предоставлявшегося гражданам до его принятия. Это, по мнению заявителей - глав города Твери и Тверской городской Думы, - обязывая органы местного самоуправления поддерживать, в частности, прежний (льготный) уровень оплаты родителями содержания детей в дошкольных образовательных учреждениях, нарушало права местного самоуправления на самостоятельное использование собственных материально-финансовых ресурсов, включая определение тех целей и задач, на решение которых они будут направлены. Конституционный Суд РФ не усмотрел в таком правовом регулировании нарушения прав муниципалитетов. Исходя из того, что обеспечение права на дошкольное образование, а также связанные с реализацией данного права вопросы социальной защиты составляют сферу совместной ответственности всех уровней публичной власти, включая местное самоуправление, Конституционный Суд РФ пришел к следующему выводу. Оспариваемые законоположения не противоречат Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают обязанность органов местного самоуправления сохранить сложившиеся по состоянию на 31 декабря 2004 г. пропорции в распределении расходов на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях между родителями и муниципальными образованиями, определенные федеральными нормами, действовавшими до 1 января 2005 г., а также объем бюджетного финансирования, обеспечивавшего реализацию этих норм по состоянию на 31 декабря 2004 г. Кроме того, оспариваемые законоположения предполагают обязанность Российской Федерации и субъектов РФ оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.


3.2.1.4. Правопреобразующее значение

конституционно-судебных рекомендаций законодателю


Выработка Конституционным Судом РФ на основе разрешенных конкретных дел рекомендаций законодателю по совершенствованию муниципального законодательства является одним из способов развития конституционных институтов местного самоуправления посредством конституционного правосудия. Это вытекает из самой природы, особенностей юридической силы таких рекомендаций.

Выработанные Конституционным Судом РФ на основе разрешенных конкретных дел рекомендации законодателю по совершенствованию муниципального законодательства, не имея непосредственно обязывающего значения для нормотворческих органов, ориентируют их на последовательную и систематическую реализацию конституционных принципов и норм в текущем законодательстве. Следовательно, непринятие во внимание, а тем более игнорирование законодателем соответствующих рекомендаций может привести к противоречивости и рассогласованности законодательства в его сопоставлении с Конституцией РФ и тем самым создать угрозу нарушения конституционных прав на местное самоуправление.

В этом плане рекомендации законодателю представляют собой одну из относительно самостоятельных разновидностей правовых позиций Конституционного Суда, в которых конституционно-доктринальные начала превалируют над нормативными. Степень обязательности таких рекомендаций, обращенных к законодателю, определяется прежде всего тем, насколько они концептуально выверены с точки зрения доктринальных подходов к обоснованию предлагаемых изменений в действующем законодательстве, которое явилось предметом конституционного контроля.

Так, разрешая дело о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" <1>, касающихся правового регулирования института отзыва выборных лиц местного самоуправления, Конституционный Суд РФ, повторив ранее сформулированную правовую позицию о непротиворечии данного института Конституции РФ, одновременно указал, что во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ, содержащая требования о минимальных гарантиях прав отзываемого выборного лица, была воспринята федеральным законодателем, который, урегулировав институт отзыва в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., предусмотрел, в частности, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) (абз. третий ч. 2 ст. 24).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П.


Таким образом, принимаемые в рамках названных способов конституционно-судебного воздействия на муниципальную сферу решения Конституционного Суда РФ и сформулированные в них правовые позиции, обладая качествами нормативности и будучи направленными на конкретизацию сконцентрированного в конституционных нормах и институтах содержания, с одной стороны, и на выявление конституционно-правового смысла норм текущего законодательства, на раскрытие воплощенных в соответствующих нормативных положениях конституционных ценностей и целей развития российской государственности - с другой, закономерно выступают в качестве императивных требований реализации конституционной программы преобразования, модернизации социальной действительности, включая муниципальную сферу.

В результате Конституционным Судом РФ как органом конституционного правосудия обеспечивается последовательная гармонизация буквы и духа Конституции, приведение ее формально-юридического нормативного содержания независимо от времени и политических условий ее принятия в соответствие с реальными отношениями политического властвования, социальной и экономической организацией общества и государства. Тем самым охрана Конституции, ее стабильность поддерживаются в органическом сочетании с динамизмом конституционной системы.


3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"

конституционной модели местного самоуправления


Соответствующая роль конституционного правосудия как фактора развития, преобразования конституционной модели местного самоуправления особенно важна. Во-первых, она важна для стран, имеющих "жесткие" основные законы, когда конституционные поправки и изменения могут быть внесены в усложненном порядке (что имеет место в том числе в России). Во-вторых, значение динамической функции конституционного контроля существенно повышается в периоды активных социально-политических преобразований, в особенности муниципальных реформ. В-третьих, в современных условиях, когда человечество вступило в эпоху всеобщей глобализации, которая напрямую влияет на конституционные системы современных государств, предопределяет новые ценностные критерии их защиты, новые тенденции развития, а во многих случаях становится также фактором неустойчивости национальных конституционных систем, Конституционный Суд РФ в силу своих полномочий и требований ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о вхождении общепризнанных принципов и норм международного права, норм международных договоров РФ в состав ее правовой системы призван обеспечить адекватное соотношение между международными стандартами местного самоуправления и его конституционными императивами в текущем правовом регулировании, имея при этом в виду приоритет конституционных норм над нормами международного права и безусловную необходимость поддержания национального суверенитета.

В содержательном плане уяснение предназначения конституционного правосудия в рассматриваемом контексте связано с общим функциональным восприятием деятельности Конституционного Суда и свидетельствует о двойственном характере воздействия высшего органа конституционного контроля России на отношения, связанные с организацией и функционированием институтов местного самоуправления.

С одной стороны, Конституционный Суд РФ в силу возложенных на него конституционных полномочий призван осуществлять нормоконтрольную функцию, проверку конституционности нормативных правовых актов, регламентирующих местное самоуправление в Российской Федерации, и тем самым обеспечивать соответствие законодательных решений в данной области конституционным принципам и нормам. Вместе с тем, принимая во внимание достаточно широкие возможности граждан по инициированию конституционно-судебного контроля на федеральном уровне - в основе чего во всяком случае стоит вопрос о наличии или отсутствии нарушения оспариваемой нормой прав и свобод человека и гражданина, - Конституционный Суд РФ реализует и правозащитную функцию в сфере местного самоуправления, выступая в качестве одного из важнейших элементов общесудебного механизма защиты конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Таким образом, юрисдикционной сферой федерального конституционного правосудия охватываются как институционально-структурная (организационно-правовая), так и субъективно-личностная составляющие местного самоуправления, конституционное регулирование которых в совокупности определяет конституционную модель местного самоуправления.

С другой стороны, осуществление Конституционным Судом РФ названных полномочий связано с анализом положений Конституции РФ, выявлением их смысла, нормативного содержания, системных взаимосвязей, с установлением в рамках конкретно-исторических условий их реализации надлежащего баланса между воплощенными в соответствующих конституционных нормах и принципах ценностями. В результате такой деятельности не только происходят углубление и расширение представлений о конституционных основах местного самоуправления, но и фактически конкретизируются те или иные параметры, аспекты его конституционной модели, осуществляется, как отмечалось выше, правопреобразовательная функция в изменяющейся социально-правовой системе.

Значение практики конституционного правосудия для муниципальных правоотношений определяется и тем, что именно Конституционный Суд РФ - в условиях известной лаконичности конституционной регламентации муниципальных институтов - выработал концептуальные и, что немаловажно, обстоятельные подходы к конституционному обоснованию местного самоуправления, включая определение его конституционной сущности, а также ввел в национальную юридическую практику ряд категорий, имеющих фундаментальное значение для муниципального права (муниципальная власть, местное сообщество), в результате чего обеспечивается конституционализация науки муниципального права.

При этом в практике Конституционного Суда РФ получили отражение и обоснование, в том числе в контексте фактически складывающихся муниципально-правовых отношений, все важнейшие конституционные принципы и институты местного самоуправления, среди которых принципы самостоятельности местного самоуправления <1>, законности <2> и его подконтрольности государству <3>; институты правовой <4>, территориальной <5>, организационной <6> и финансово-экономической основы <7> местного самоуправления. В значительной мере сформулированные в соответствующих решениях Конституционного Суда РФ правовые позиции и подходы были восприняты федеральным законодателем в процессе реформирования местного самоуправления.

--------------------------------

<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П; Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. N 236-О // ВКС РФ. 2001. N 2; Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О; Определение Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2003 г. N 471-О.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П.

<3> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П.

<4> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 октября 1998 г. N 124-О // Архив КС РФ. 1998; Определение Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 г. N 60-О.

<5> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П; Определение Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1999 г. N 165-О; Определение Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. N 195-О // Архив КС РФ. 2000.

<6> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. N 236-О // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 214; Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2001 г. N 98-О; Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О; Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. N 21-О.

<7> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П // СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. 2. Ст. 4509; Определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О; Определение Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2003 г. N 470-О // Архив КС РФ. 2003; Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. N 71-О // Архив КС РФ. 2004.


Назовем наиболее важные из таких законодательных новелл. Во-первых, сформулированное ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. определение местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей в законодательно установленных пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1), в полной мере соответствует выявленной Конституционным Судом РФ конституционной природе местного самоуправления как института и уровня публичной власти, института гражданского общества и одновременно конституционного права человека и гражданина. Во-вторых, детальное законодательное определение территориальной основы местного самоуправления с выделением конкретных типов муниципальных образований и соответствующих каждому из них перечней вопросов местного значения, что, по существу, направлено на обеспечение реализации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, при том, что каждое из муниципальных образований является самостоятельным субъектом муниципальных отношений, предназначенным для осуществления муниципальной власти, - требований, которые не раз формулировались Конституционным Судом РФ. В-третьих, выявление и уточнение природы института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, определение механизма делегирования и установление конкретных гарантий прав муниципалитетов. В-четвертых, введение института выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и др.

Вместе с тем следует признать, что в ряде случаев федеральный законодатель отошел от ориентиров правового обеспечения местного самоуправления, сформулированных в федеральной конституционно-судебной практике. Конкретные вопросы, связанные с новым Федеральным законом о местном самоуправлении, в том числе в его соотношении с положениями Конституции РФ и решениями Конституционного Суда РФ, будут подробно рассмотрены далее. Здесь же в качестве примера обратим внимание на установленный ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в качестве основополагающего принцип обязательности двухуровневой системы местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Такое решение, очевидно, по замыслу федерального законодателя, направлено на приближение органов местного самоуправления к населению, повышение уровня гарантированности прав граждан в муниципальной сфере путем сужения возможностей субъектов РФ воздействовать на территориальную основу местного самоуправления. Между тем еще в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П Конституционный Суд РФ указал следующее. Исходя из Конституции РФ, определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по существу относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ.

Важно подчеркнуть, что степень активности Конституционного Суда РФ в муниципально-правовой сфере в большой степени определяется кругом субъектов, обладающих правом на обращения в Суд, в частности, с конституционными жалобами.


3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного

самоуправления: субъекты, нормативное содержание,

порядок реализации


Защита основных прав и свобод человека и гражданина, включая право населения и отдельных граждан на осуществление местного самоуправления, является наряду с защитой основ конституционного строя, обеспечением верховенства и прямого действия Конституции РФ основной целью деятельности Конституционного Суда РФ как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 1, ч. 1 ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ). В этом плане все полномочия Конституционного Суда РФ по осуществлению нормоконтроля и разрешению компетенционных споров, официальному толкованию Конституции РФ, как и все виды обращений в Конституционный Суд, включая запросы Президента или Правительства РФ, парламента в лице его отдельных палат или одной пятой депутатов Государственной Думы (членов Совета Федерации), высших органов судебной власти, непосредственно или в конечном счете направлены на обеспечение баланса демократических ценностей, в том числе на защиту основных прав и свобод человека и гражданина в сфере местного самоуправления.

Это, однако, не исключает необходимости специального исследования такого относительно самостоятельного направления конституционного контроля, как рассмотрение Конституционным Судом РФ обращений самих граждан, их объединений, муниципальных образований в качестве особых публично-территориальных коллективов, а также судов на нарушения конституционного права на местное самоуправление.


3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу


Право на конституционную жалобу получило конституционное закрепление в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, в соответствии с которой к полномочиям Конституционного Суда РФ отнесена проверка по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. ФКЗ о Конституционном Суде РФ детализирует данное положение, закрепляя правомочие по обращению в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом за гражданами и их объединениями.