Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   14   15   16   17   18   19   20   21   ...   47
.

--------------------------------

<1> См. об этом подробнее: Защита прав местного самоуправления арбитражными судами Российской Федерации / Под ред. А.А. Арифулина. М., 2003. Т. 3.

<2> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.


Важной формой реализации закрепленного в ст. 133 Конституции РФ права местного самоуправления на судебную защиту является также система органов конституционного контроля, в которую входят как Конституционный Суд РФ, так и конституционные (уставные) суды субъектов РФ <1>. Как известно, возможность создания конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации получила правовое закрепление в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <2>. Согласно ст. 27 Закона конституционный (уставный) суд может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия его законов и нормативных правовых актов органов государственной власти, актов соответствующих органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ. Несмотря на то что с принятием данного Закона создание органов конституционной юстиции в субъектах РФ получило правовую основу, к настоящему моменту органы конституционной юстиции созданы и функционируют только в 15 субъектах Федерации (Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан, Республика Тыва, Калининградская область, Свердловская область, Санкт-Петербург) <3>. Следует признать, что процесс формирования конституционных (уставных) судов после принятия Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" не получил своего развития <4>.

--------------------------------

<1> См.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999; Несмеянова С.Э. Конституционный судебный контроль в Российской Федерации: Проблемы теории и практики. Екатеринбург, 2004; Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах РФ (1990 - 2000). М., 2001.

<2> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

<3> См.: Чепурнова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. N 3.

<4> См.: Боброва В. Развитие законодательства о конституционных (уставных) судах // Российская юстиция. 2002. N 1; Митюков М.А. О проблемах создания и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания. М., 2000.


Между тем согласно данным Генеральной прокуратуры РФ нарушение Конституции РФ, конституций и уставов ее субъектов носит массовый характер в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Реализация положений ст. 27 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", создание конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации и отнесение к их компетенции проверки правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, уставов муниципальных образований, нормативных актов органов местного самоуправления способствовало бы укреплению гарантий судебной защиты прав местного самоуправления. В этом случае, однако, потребовалось бы более четкое последовательное разграничение полномочий между конституционными (уставными) судами субъектов РФ и судами общей юрисдикции, как и решение некоторых других, включая организационно-правовые, проблем региональной конституционной юстиции.


3.2. Конституционный Суд РФ: не только хранитель, но и

преобразователь конституционной модели

местного самоуправления


Место и роль Конституционного Суда РФ в системе разделения властей, его основные функции и полномочия как судебного органа конституционного контроля определяются прежде всего тем обстоятельством, что Конституционный Суд - хранитель Конституции. В этом плане обеспечение стабильности Конституции, незыблемости конституционного строя, охрана признаваемых Российской Федерацией прав и свобод человека и гражданина - важнейшая задача Конституционного Суда.

Вместе с тем это не означает, что Конституционный Суд является неким хранителем древности, если даже эта древность имеет высшее правовое (конституционное) оформление. Тот факт, что Конституционный Суд РФ, осуществляя в рамках своих полномочий рассмотрение конкретных дел, "решает исключительно вопросы права" (ч. 2 ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ), не исключает необходимости осуществления функций конституционного контроля не только на основе формально-юридических оценок проверяемого нормативного правового акта с точки зрения его соответствия букве Конституции, но и с учетом требований общеправовых принципов справедливости, равенства, достоинства личности, соразмерности и пропорциональности, баланса власти и свободы, которые имеют в своей основе не только нормативно-правовое, но и социальное, экономическое, политическое, социокультурное содержание. Поэтому Конституционный Суд не только хранитель, но и интерпретатор, активный преобразователь Конституции и конституционных институтов российской государственности, включая местное самоуправление, в соответствии с объективными процессами развития общества и государства.


3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,

основные способы ее реализации в муниципальной сфере


Творчески-преобразовательная, динамическая функция Конституционного Суда обеспечивается с помощью различных способов конституционно-судебного контроля в рамках определенных Конституцией РФ (ст. 125) полномочий Конституционного Суда РФ. Одним из основных способов конституционно-судебного контроля, с помощью которого реализуется данная функция, является толкование норм Конституции РФ.


3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования

без изменения текста


С помощью официального толкования Конституции обеспечивается как государственно-правовая (конституционная) оценка соответствующих сфер социальной действительности, так и развитие содержания самих конституционных норм без изменения текста конституционных статей и одновременно обоснование отраслевого законодательства, конкретизирующего данные конституционные нормы и институты.

Речь идет о постепенном преобразовании Конституции под влиянием общественного развития. Фактическая конституция как выражение соотношения основных социальных сил с точки зрения реальных (а не формально-юридических) характеристик суверенитета, власти, собственности, свободы в обществе развивается без изменения текста юридической конституции; Конституционный же Суд, толкуя нормы Конституции при разрешении конкретных споров (казуальное толкование) или давая официальное толкование, "вскрывает" такие изменения (далеко не всегда лежащие на поверхности социально-политической действительности), выявляет их измененную, преобразованную реальными процессами общественного развития "социальную нормативность", влияющую и на правовую нормативность, т.е. на материальное содержание соответствующего положения Конституции. В этом и заключается "преобразовательная" функция конституционного правосудия, которая была подмечена еще Н.И. Лазаревским, считавшим, что "судебный контроль изменяет самый характер конституции" <1>.

--------------------------------

<1> Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 1. С. 435. Также см.: Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М., 1996. С. 23 (комментарий к ст. 1, автор - Б.С. Эбзеев); Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. N 5. С. 9 - 12; Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Конституционное развитие России: Межвузовский сб. науч. ст. Вып. 4. Саратов, 2003. С. 30 - 39; Он же. Преобразование - оптимальный вариант развития Конституции Российской Федерации // Конституция как символ эпохи / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2004. Т. 1. С. 20 - 30.


При всей дискуссионности данного вопроса представляется обоснованным тем не менее мнение-представление о возможностях конституционного правосудия в муниципально-правовой сфере с точки зрения необходимости дальнейшего раскрытия глубинных пластов конституционных основ взаимоотношений государственной и муниципальной власти, особенностей институтов муниципальной представительной и непосредственной демократии, структуры органов местного самоуправления, степени и гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления и т.п. Очевидно, что соответствующие решения Конституционного Суда должны вытекать не из политической логики муниципальных реформ, а из самой Конституции как единого "метаправового" документа, воплощающего высшие начала и ценности государственной организации общества и самоорганизации населения, его социально-политического и экономического самоуправления. Толкуя Конституцию, Суд осуществляет по сути нормативно-доктринальную, квазиправотворческую функцию, когда принимаемые им решения о толковании конституционных норм становятся по существу частью Конституции, сопоставимы с ней по юридической силе.

С запросами о даче официального толкования положений Конституции РФ, касающихся местного самоуправления, Конституционный Суд РФ за время своей деятельности сталкивался дважды и, правда, оба раза отказывал в принятии обращений к рассмотрению как не отвечающих установленным критериям допустимости соответствующего конституционного запроса.

Так, в 1997 г. Конституционный Суд РФ вынес решение по запросу Законодательного собрания Владимирской области о толковании п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ <1>, согласно которому в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. В своем обращении заявитель просил разъяснить, в частности, что следует понимать под общими принципами организации системы органов; включает ли организация системы органов государственной власти и местного самоуправления: порядок формирования органов местного самоуправления, порядок организации их деятельности и полномочия, административно-территориальное устройство субъекта РФ, муниципальную службу на его территории.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. N 14-О.


Изучив запрос, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что рассмотрение Конституционным Судом РФ запроса о толковании указанного конституционного положения по существу означало бы проверку конституционности принятого на основании п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. в ненадлежащей процедуре. Между тем в случае, если запрос о толковании тех или иных положений Конституции РФ фактически влечет проверку конституционности какого-либо действующего закона, в то время как его конституционность ни по форме, ни по содержанию непосредственно не оспариваются, такой запрос не может считаться допустимым.

Двумя годами позже Конституционный Суд РФ вынес решение по запросу Законодательного собрания Тверской области о толковании положений ст. 12 Конституции РФ, также "отказное" по своему содержанию <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 104-О.


Вместе с тем представляется очевидным, что ряд положений действующей Конституции РФ, связанных с регулированием местного самоуправления, вполне могли бы стать предметом конституционного толкования.


3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования

местного самоуправления посредством разрешения

конституционно-правовых споров


Преобразование конституционного регулирования местного самоуправления обеспечивается не только в рамках процедуры дачи разъяснения того или иного положения Основного Закона в связи с запросом о толковании Конституции, но также при рассмотрении конкретных конституционно-правовых споров, разрешение которых - формулирование итогового вывода о конституционности или неконституционности оспариваемого законоположения - требует выявления смысла и существа конституционно-правового подхода к данному вопросу, в том числе в системе действующего правового регулирования. Закономерным результатом такой конституционно-судебной деятельности является уяснение и истолкование прямых и обратных связей между положениями Конституции и текущим законодательством, их синхронизация в соответствии с требованиями иерархичности правовой системы, с одной стороны, и обогащение, наращивание нормативного потенциала конституционных принципов и норм - с другой.

В этом плане разрешение в рамках высшего судебного нормоконтроля конституционности указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ нормативных правовых актов имеет прямой выход также на развитие конституционных институтов местного самоуправления: устранение дефектных с конституционной точки зрения норм из правовой системы ("негативный законодатель") либо подтверждение конституционной обоснованности и допустимости использования соответствующих законодательных решений в данной области.

К примеру, Постановлением от 11 ноября 2003 г. N 16-П Конституционный Суд РФ признал не противоречащим Конституции РФ оспариваемое положение абз. четвертого п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области от 13 ноября 1997 г. "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области". Данное положение предусматривает право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Причина состоит в том, что такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта РФ, полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

Также были признаны конституционными положения абз. третьего и пятого п. 2 ст. 81 указанного регионального Закона. Эти положения предусматривают право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий, а также по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, поскольку реализация указанных полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований.

Одновременно Суд пришел к выводу о несоответствии Конституции РФ положения абз. второго п. 2 ст. 81 проверяемого Закона. Этим абзацем предусматривалось право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов. Причиной является то, что, как установил Конституционный Суд РФ, оно характеризуется неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

В основу же данных выводов Конституционного Суда РФ был положен выявленный им - применительно к предметной сфере обращения - смысл ряда норм Основного Закона. Последние, как было установлено, в своей взаимосвязи предполагают необходимость достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и в выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, в целях выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований - с другой. Данные требования, согласно рассматриваемому Постановлению, должны учитываться и при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, как это вытекает из ст. 132 (ч. 2) Конституции РФ, федеральным законом или законом субъекта РФ с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Преобразовательная функция Конституционного Суда РФ может обеспечиваться и в процессе разрешения компетенционных споров между высшими органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, включая и споры, касающиеся вопросов местного самоуправления. Несмотря на то что подобные вопросы редко ставились перед Конституционным Судом РФ, они потенциально имеют важное значение для развития конституционного регулирования местного самоуправления посредством конкретизации конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями и органами государственной власти в муниципально-правовой сфере и, таким образом, уточнения нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.

В качестве примера межрегионального компетенционно-правового спора, касающегося вопросов местного самоуправления, можно привести рассмотренное Конституционным Судом РФ в 2000 г. дело по ходатайству Московской областной Думы о разрешении спора о компетенции между Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению состава территорий в связи с принятием московским законодателем решения об отнесении аэропорта "Шереметьево" к территории города Москвы (ранее аэропорт располагался на территории муниципальных образований - городов Химки, Лобня и Солнечногорского района) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 90-О // Архив КС РФ. 2000.


16 июля 1997 г. Московская городская Дума приняла в новой редакции Закон города Москвы "О территориальном делении города Москвы", в соответствии с которым аэропорт "Шереметьево" включен в состав территории города Москвы (ст. 2), а территория аэропорта входит в границы Молжаниновского района Северного административного округа города Москвы (ст. 4).

По мнению Московской областной Думы, включение территории аэропорта "Шереметьево" в состав города Москвы законом этого субъекта РФ является нарушением конституционного требования об изменении границ между субъектами РФ с их взаимного согласия и противоречит ст. 67 (ч. 3) и 73 Конституции РФ.

Конституционный Суд пришел к следующим выводам.

Правовой статус территории аэропорта "Шереметьево" определяется нормативными правовыми актами, направленными на решение вопросов, касающихся административно-территориального и государственного устройства, владения и пользования землей и инфраструктурой аэропорта в рамках административно-хозяйственного подчинения, отношений по поводу аренды территории аэропорта, налоговых и природоохранительных отношений и др.

С принятием Конституции РФ отношения между городом Москвой и Московской областью приобрели качественно новый характер, что вытекает из ряда ее статей: город Москва и Московская область являются равноправными субъектами РФ (ст. 5 и 65); границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67); вопросы федеративного устройства и территории отнесены к ведению Российской Федерации (п. "б" ст. 71), а вопросы владения, пользования и распоряжения землей - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "в" ч. 1 ст. 72); вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов город Москва и Московская область наделены всей полнотой государственной власти (ст. 73).

Статья 93 ФКЗ о Конституционном Суде РФ в числе условий допустимости ходатайства о разрешении спора о компетенции предусматривает невозможность разрешения спора иным способом (п. 3 ч. 1). Одним из таких способов, как следует из п. 7 ч. 1 той же статьи, является обращение к Президенту РФ в порядке, установленном ст. 85 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ; в случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

С учетом того что вопрос, поставленный в ходатайстве Московской областной Думы, по своему правовому, политическому и экономическому содержанию имеет исторически сложившийся комплексный характер, и в соответствии с требованием о необходимости использования иных способов для разрешения спора, одним из которых является обращение соответствующего органа государственной власти к Президенту РФ в порядке, предусмотренном ст. 85 Конституции РФ и п. 7 ч. 1 ст. 93 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, ходатайство Московской областной Думы признано недопустимым, поскольку заявитель не использовал указанную конституционную возможность для решения спора.