Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   17   18   19   20   21   22   23   24   ...   47
. Речь идет о том, что содержание тех или иных конституционно-правовых терминов, выступающих предельно обобщенными категориями, подлежащими конкретизации в различных отраслях национального законодательства, не может ограничиваться нормативным содержанием какой-либо одной отрасли права, если только иное прямо не следует из существа соответствующих конституционных положений <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

<2> Справедливости ради стоит отметить, что по данному вопросу в литературе высказано и иное - противоположенное - мнение. См.: Фадеев В.И. О праве органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации // Актуальные проблемы реформы местного самоуправления. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2004. N 26(246). С. 18 - 27.

<3> Подтверждением этого может служить, например, получивший всестороннее обоснование в решениях Конституционного Суда РФ подход, заключающийся в недопустимости отождествления весьма широкого, глубокого по содержанию конституционного понятия "собственность" с гражданско-правовым понятием собственности. См., напр.: п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. N 6-П // СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2311.


Из приведенной правовой позиции Конституционного Суда РФ вытекает, что право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве, являясь разновидностью коллективных муниципальных прав местного сообщества <1>, может быть реализовано от имени местного сообщества выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самим населением муниципального образования. Это находит подтверждение в практике Конституционного Суда РФ. Так, по состоянию на сегодняшний день Конституционным Судом вынесены решения по жалобам глав города Твери и Тверской городской Думы <2>, администраций Пензы <3>, Волгограда <4>, муниципального образования "Смольнинское" <5>, города Коряжма <6>, муниципального образования "город Инта" <7>, муниципального образования "город Новодвинск" <8>, города Ельца Липецкой области и Елецкого городского Совета депутатов <9>, муниципального совета муниципального образования города Красное село Санкт-Петербурга <10>.

--------------------------------

<1> См.: Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учеб. пособие. М., 2004. С. 306 - 329.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П.

<3> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2002 г. N 207-О // Архив КС РФ. 2002.

<4> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О.

<5> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. N 274-О // ВКС РФ. 2003. N 6.

<6> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 58-О // Архив КС РФ. 2005.

<7> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 марта 2005 г. N 13-О // Архив КС РФ. 2005.

<8> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 9 июня 2005 г. N 224-О.

<9> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г. N 323-О // Архив КС РФ. 2006.

<10> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 225-О // ВКС РФ. 2005. N 6.


В научной литературе, правда, такой подход Конституционного Суда РФ до сих пор подвергается сомнению: например, по той причине, что Конституция РФ различает органы местного самоуправления и объединения граждан в качестве самостоятельных и совершенно разных субъектов права <1>. Не ставя под сомнение наличие конституционно-правовых различий между органами местного самоуправления и объединениями граждан, полагаем, однако, что для понимания логики рассматриваемого подхода Конституционного Суда РФ более важен вопрос о самой природе муниципальных органов, их месте и роли внутри системы местного самоуправления и, соответственно, в реализации муниципальной власти местным сообществом как публично-территориальным объединением граждан.

--------------------------------

<1> См.: Чаптыков А.В. Субъекты права на обращение в Конституционный Суд РФ в порядке конкретного нормоконтроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 4.


Из решений, принятых Конституционным Судом РФ по обращениям муниципальных образований в лице их органов, видно, что Суд признает допустимыми конституционные жалобы органов местного самоуправления в том случае, если муниципальные органы выступают не с собственным интересом, а исключительно в защиту прав населения муниципального образования, являются непосредственными представителями граждан в процессе реализации ими своих конституционных прав и свобод. Это в полной мере соответствует ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами не только посредством прямого волеизъявления, но и через выборные и иные органы местного самоуправления (здесь, очевидно, предполагается, что полномочия "иных органов местного самоуправления" производны от полномочий "выборных органов"). Иными словами, муниципальные органы (глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования), составляя организационно-правовые начала публично-территориальной самоорганизации населения (местного самоуправления), обеспечивают необходимую степень упорядоченности и целостности муниципальной корпорации, получая тем самым право действовать от имени и в интересах местного сообщества.

Будучи связанными Конституцией РФ, федеральным законом и волеизъявлением избирателей действовать в интересах местного сообщества, органы местного самоуправления вправе и обязаны отстаивать конституционно-правовые интересы муниципального образования перед региональными и федеральными властями в процедурах конституционного судопроизводства, если такие интересы находятся под угрозой. При этом - подчеркнем еще раз - они действуют как организационно-правовой элемент структуры местного самоуправления (местного сообщества), выступают от имени и в интересах последнего, что в полной мере охватывается ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ.

Необходимо иметь в виду, что сформулированная Конституционным Судом правовая позиция, признающая муниципальные образования субъектами обращения в Конституционный Суд, не исключает необходимости его надлежащего законодательного урегулирования <1>, что позволило бы в том числе более детально определить порядок и особенности обращения в Суд от имени муниципального образования органов местного самоуправления, с одной стороны, и непосредственно населения - с другой. Важно, чтобы в конституционном обращении органа местного самоуправления получил обоснование тот факт, что в соответствующем деле выражен интерес не самого органа, а муниципального образования как "территориального объединения граждан, коллективно реализующего на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления". Что же касается процедуры, то в целом она должна соответствовать процедуре обращений граждан <2>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Гриценко Е.В. Содержание и субъекты права на местное самоуправление по российскому законодательству // Академический юридический журнал. 2001. N 3; Шугрина Е.С. Особенности обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ // Модели конституционной юстиции в современном мире: Материалы научной конференции, проведенной 25 - 26 мая 2006 г. юридическим факультетом СПбГУ совместно с Конституционным Судом РФ. СПб., 2007. С. 156 - 157.

<2> См. об этом подробнее: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003. Т. 1. С. 34 - 35.


Следует заметить, что, принимая ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., федеральный законодатель в определенной мере учел вышеприведенную правовую позицию Конституционного Суда РФ и сделал некоторые шаги (вольно или невольно?) на пути к признанию права органов местного самоуправления на конституционную жалобу. Речь идет о следующем.

Согласно ч. 5 ст. 7 указанного Федерального закона, если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт РФ либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления НЕ СООТВЕТСТВУЕТ КОНСТИТУЦИИ РФ (выделено авт. - Н.Б.), федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ, ВОПРОС О СООТВЕТСТВИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ИЛИ ИНОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА РФ ЛИБО ЗАКОНА ИЛИ ИНОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА СУБЪЕКТА РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления КОНСТИТУЦИИ РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ РАЗРЕШАЕТСЯ СООТВЕТСТВУЮЩИМ СУДОМ. Вопрос же о соответствии нормативных правовых актов федерального и регионального уровней Конституции РФ может быть решен лишь в рамках конституционного судопроизводства. Правда, данное законоположение, во-первых, прямо не называет того субъекта, который вправе инициировать судебное разбирательство в связи с наличием установленных законом обстоятельств; признание в качестве такого субъекта органов местного самоуправления может из него лишь выводиться. Во-вторых, представляется, что, несмотря на возможность, допустимость урегулирования подобного вопроса в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., более корректно, в том числе с точки зрения необходимости рационального структурирования законодательства, предусмотреть право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд РФ в ФКЗ о Конституционном Суде РФ.


3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты

обращения в Конституционный Суд


Подход, основанный на признании допустимыми обращений в Конституционный Суд муниципальных предприятий и учреждений, также не имеет прямого законодательного решения и сформировался в практике конституционного правосудия, что связано, как и в предыдущем случае, с проблемой толкования положения ФКЗ о Конституционном Суде РФ о возможности обращения в федеральный орган конституционного правосудия объединения граждан при условии, что примененной или подлежащей применению законодательной нормой были нарушены права не конкретного гражданина, а соответствующего объединения. Разрешая данную проблему, Конституционный Суд РФ изначально взял курс на наиболее оптимальное с точки зрения правозащитной функции и социального предназначения института конституционного контроля истолкование соответствующих положений Конституции РФ и ФКЗ о Конституционном Суде РФ. Уже в 1996 г. Суд вынес Постановление, в котором сформулировал правовую позицию, заключающуюся в следующем <1>. По смыслу ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение прав, в частности, самого объединения в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). В данном случае акционерное общество, товарищества и общество с ограниченной ответственностью, обратившиеся в Конституционный Суд РФ, по сути являются объединениями - юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ). Следовательно, на данные объединения граждан в качестве субъектов названных прав в полной мере распространяется требование ст. 57 Конституции РФ о недопустимости придания обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.

<2> После принятия данного решения Конституционным Судом РФ было рассмотрено значительное число дел по жалобам юридических лиц. См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1999 г. N 5-П // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1749; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 1999 г. N 8-П // СЗ РФ. 1999. N 21. Ст. 2669; Постановление Конституционного Суда РФ от 28 марта 2000 г. N 5-П // СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1533; Постановление Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2003 г. N 5-П // СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1656; Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 1999 г. N 133-О // ВКС РФ. 2000. N 1; Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 195-О // ВКС РФ. 2000. N 2; Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. N 98-О // ВКС РФ. 2000. N 6.


Двумя годами позже Конституционный Суд РФ в развитие использованного им в приведенном решении правозащитного подхода расширил категорию "объединение граждан", включив в нее в том числе акционерные общества и государственные унитарные предприятия, указав при этом на принцип равенства юридических лиц, как частных, так и государственных (независимо от их организационно-правовой формы) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П // СЗ РФ. 1998. N 42. Ст. 5211.


Поскольку же основным тезисом для принятия решения о допустимости обращений государственных унитарных предприятий являлся конституционный принцип равенства всех форм собственности, что предполагает в том числе равную судебную защиту частной, муниципальной, государственной форм собственности, соответствующая правовая позиция была распространена и на муниципальные унитарные предприятия и учреждения.

Так, Конституционным Судом РФ были приняты решения по жалобам муниципального унитарного предприятия "Нижнеамурский торг" <1>, Оренбургского муниципального высшего естественно-гуманитарного колледжа (института) <2>, муниципального предприятия "Хвойнинский лесопункт" <3>, Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия "Водоканал" <4>, муниципального предприятия "Дормостстрой" <5>, муниципального унитарного предприятия "Водоканал" города Омска <6> и др.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2002 г. N 341-О // Архив КС РФ. 2002.

<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. N 10-О // Архив КС РФ. 2003.

<3> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 2003 г. N 437-О // Архив КС РФ. 2003.

<4> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. N 229-О // ВКС РФ. 2004. N 6; Определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 2004 г. N 255-О // ВКС РФ. 2005. N 1.

<5> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. N 446-О // Архив КС РФ. 2004.

<6> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 24 мая 2005 г. N 255-О // Архив КС РФ. 2005.


Что же касается возможности признания надлежащими заявителями в Конституционный Суд РФ муниципальных учреждений, то она зависит от того, выступают ли они исключительно в качестве организации, конституционные права которой предположительно были нарушены, либо в качестве муниципального органа, защищающего публичный интерес <1>. В первом случае жалоба муниципального учреждения, очевидно, должна быть принята к рассмотрению при отсутствии к этому иных препятствий (неподведомственность, недопустимость обращения). Во втором случае муниципальное учреждение не является надлежащим субъектом конституционной жалобы. Дело в том, что по смыслу взаимосвязанных положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ правом на обращение в Конституционный Суд РФ обладают граждане (объединения граждан), чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Следовательно, право конституционной жалобы находится в непосредственной взаимосвязи с необходимостью защиты своих прав и свобод. В то же время названные нормативные положения предусматривают возможность обращения в Конституционный Суд РФ "иных органов и лиц" в целях защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, т.е. в защиту чужих интересов. Такие органы и лица, однако, прямо определены в действующем законодательстве: это Генеральная прокуратура РФ и Уполномоченный по правам человека в РФ; муниципальные учреждения в этот круг не входят.

--------------------------------

<1> См.: Лушников В.А. Процессуальная правосубъектность государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений в конституционном судопроизводстве // Закон. 2006. N 11.


3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов

в защиту прав местного самоуправления


Наряду с правомочиями граждан (объединений граждан) обращаться в Конституционный Суд РФ с конституционной жалобой о защите прав, связанных с осуществлением местного самоуправления, непосредственно, ч. 4 ст. 125 Конституции РФ предусматривает и опосредованную форму защиты гражданином нарушенных законом прав и свобод. Запрос суда в Конституционный Суд РФ - это правовой институт в системе конституционного судопроизводства, регулирующий деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по участию в возбуждении и рассмотрении дел о конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.

Эта форма заключается в обязанности суда любого вида юрисдикции и любой инстанции <1>, включая конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, в случае, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, приостановить разбирательство и обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного закона (ст. 101 - 103 ФКЗ о Конституционном Суде РФ; абз. шестой ст. 215 и абз. пятый ст. 217 ГПК РФ; ч. 3 ст. 13 и п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ). При этом суд может направить запрос в Конституционный Суд РФ как по собственной инициативе, так и по ходатайству заинтересованного лица. Однако во всяком случае судом, как и иными субъектами конституционного обращения, должен быть соблюден определенный порядок подачи запроса с учетом особенностей, вытекающих из специфики судебной деятельности. Не имея цели подробного исследования данного вопроса, тем более что в научной литературе оно получило известное освещение <2>, обратим внимание лишь на такое важное условие допустимости судебного запроса, как надлежащий заявитель.

--------------------------------

<1> В данном случае не анализируется вопрос о том, является обращение судов общей и арбитражной юрисдикции с запросом в Конституционный Суд их обязанностью или правом. Думается, не только правовая позиция Конституционного Суда РФ (впервые сформулированная в Постановлении от 16 июня 1998 г.), но и системный анализ ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в единстве с нормами ст. 101, 103 ФКЗ о Конституционном Суде РФ свидетельствует о наличии характера долженствования, обязывания в соответствующем правомочии судов общей и арбитражной юстиции, хотя на этот счет есть и иная точка зрения (см., напр.: Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. СПб., 2001. С. 94 - 95).

<2> См., напр.: Анишина В.И. Судебный запрос в конституционном судопроизводстве. М., 2002; Петров А.А. Запрос арбитражного суда в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле // Академический юридический журнал. 2005. N 3.


Согласно ч. 1 ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, при этом персонифицированными носителями судебной власти являются судьи (ч. 1 ст. 120). Вместе с тем такое положение судей и обладание ими властными полномочиями вовсе не означает, что любой судья, принимающий участие в производстве по тому или иному делу, вправе инициировать конституционное судопроизводство. Действительно, в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, закрепляющей институт судебного конституционного запроса, речь идет не о судьях, а о суде, т.е. органе, реализующем функцию правосудия. Следовательно, если судья участвует в рассмотрении дела, разрешаемого в коллективном составе, то он выступает в качестве одного из членов, образующих коллективный орган правосудия, который и наделен соответствующими властными полномочиями. Это подтверждает и практика Конституционного Суда РФ: согласно его правовой позиции, выраженной в Определении от 2 марта 2000 г. N 35-О, если дело рассматривается в коллегиальном составе, то именно в таком составе суд уполномочен принимать как решение по делу, так и решение об обращении в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом им деле; судья же вправе обращаться в Конституционный Суд РФ лишь в связи с производством по тем делам, которые в силу закона он рассматривает единолично <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2000 г. N 35-О // Архив КС РФ. 2000.


Как показывает практика, судебные органы активно участвуют в конституционном контроле в муниципальной сфере посредством обращения в Конституционный Суд РФ, ставя перед федеральным органом конституционного правосудия разноплановые вопросы, касающиеся различных аспектов местного самоуправления.

Заметное число решений Конституционного Суда посвящены, например, вопросам муниципальных выборов; среди судебных запросов по муниципальной проблематике были также вопросы, относящиеся к порядку наделения полномочиями глав муниципальных образований и иных лиц, замещающих муниципальные должности; предметом общеюрисдикционных судебных разбирательств становится порой порядок уголовного преследования в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, что заставляет соответствующие судебные органы обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ и по данной проблематике <1>