Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   47
; заслуживает внимания практика конституционного нормоконтроля, сложившаяся на основе судебных обращений в Конституционный Суд по поводу конституционности норм, относящихся к институту наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями <2>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 265-О // Архив КС РФ. 2003.

<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2003 г. N 131-О // ВКС РФ. 2003.


Одним словом, спектр судебных обращений в Конституционный Суд РФ в защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления весьма широк. Наряду с перечисленными выше к ним можно отнести также институты муниципальной службы <1>, муниципальных финансов и собственности, в том числе объем и содержание обязанностей органов местного самоуправления в отношении ведомственного жилого фонда <2>; порядок обслуживания счетов местных бюджетов <3>; вопросы пребывания на территории закрытого административно-территориального образования <4> и многие другие.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. N 219-О // Архив КС РФ. 1999.

<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 ноября 2001 г. N 254-О // ВКС РФ. 2002. N 2.

<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г.

<4> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. N 420-О // ВКС РФ. 2004. N 3.


Важно заметить, что нормативным положением ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в части наделения судов полномочием по обращению с запросом в Конституционный Суд РФ охватываются все видовые субъекты судебной власти, включая суды общей юрисдикции и мировых судей, арбитражные суды, а также - подчеркнем - конституционные (уставные) суды субъектов РФ в лице конкретных носителей судебных полномочий <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. N 347-О // Архив КС РФ. 2002; Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. N 375-О // ВКС РФ. 2007. N 1.


Порой стремление к достижению "режима наибольшего благоприятствования" в конституционном судопроизводстве приводит к противоречивым, нежелательным результатам, связанным, в частности, с подачей "сдвоенных" конституционных обращений. Примером может быть рассмотренное Конституционным Судом РФ дело о проверке конституционности абз. второго п. 3 ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. <1>. Основанием для рассмотрения данного дела послужили самостоятельные обращения в Конституционный Суд РФ администрации муниципального образования "Смольнинское" и Санкт-Петербургского городского суда по одному и тому же вопросу, поскольку в производстве данного суда находилось дело по заявлению администрации указанного муниципального образования. Администрация муниципального образования "Смольнинское" как заинтересованный субъект фактически воспользовалась своим правом на конституционную жалобу дважды - путем непосредственного обращения и через судебный запрос, т.е. с помощью опосредованной конституционной жалобы. В подобных случаях вполне может возникнуть вопрос о злоупотреблении правом на судебную защиту местного самоуправления.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. N 274-О.


3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы


3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы


Как свидетельствует практика деятельности Конституционного Суда РФ, граждане весьма часто прибегают к праву на обращение в Конституционный Суд за защитой прав местного самоуправления. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что число обращений, направляемых в высший орган конституционного контроля Российской Федерации, существенным образом превышает число выносимых Конституционным Судом РФ на основе жалоб граждан решений. Одной из основных причин этого является невозможность признания соответствующих обращений в качестве допустимых, в частности, ввиду несоблюдения установленного порядка подведомственности разрешения вопросов, лежащих в основе того или иного спора. Разграничение предметной компетенции между судами общей юрисдикции, арбитражными судами и Конституционным Судом является в этом плане одной из важных проблем <1>.

--------------------------------

<1> См.: Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 190 - 318; Морщакова Т.Г. Судебная защита основных прав граждан в общем конституционном судопроизводстве: соотношение и особенности // Судебный контроль и права человека. М., 1996. С. 29 - 35.


Нередки также случаи направления в Конституционный Суд РФ обращений, содержащих признаки злоупотребления правом на конституционную жалобу <1>.

--------------------------------

<1> Так, например, гражданин И.А. Осипов обращался в Конституционный Суд РФ с просьбой о проверке конституционности федеральных и региональных законов, принятых без согласования с населением, поскольку это, по его мнению, нарушает конституционные права граждан, предусмотренные ст. 3 и 32 (ч. 1) Конституции РФ. Гражданин А.В. Павлычев, именуя свое обращение заявлением-протестом, оспаривал конституционность ст. 3, 37, 39, 40, 96 и 97 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, положения которых, по его мнению, создают необоснованные преграды для обращения граждан с соответствующей жалобой в Конституционный Суд РФ, чем ограничивают его право на судебную защиту и нарушают ст. 45 и 46 Конституции РФ, а также положения международно-правовых актов о правах человека. При этом ограничение своих прав заявитель фактически усматривал в том, что оспариваемые им нормативные положения не позволяют Конституционному Суду РФ оценивать решения и действия должностных лиц органов государственной власти, в то время как отсутствие соответствующей возможности приводит, как утверждал заявитель, к злоупотреблениям со стороны российских чиновников и к преступному поведению. См.: Архив КС РФ. 2004.


В случае если обращение явно не подведомственно Конституционному Суду РФ, Секретариат Конституционного Суда РФ может направить его в государственные органы и организации, компетентные решать поставленные в нем вопросы (ч. 4 ст. 40 ФКЗ о Конституционном Суде РФ). Поэтому данная норма, направленная на оказание гражданину правовой помощи и имеющая позитивный правозащитный потенциал, ни в коем случае не может рассматриваться в качестве препятствия для реализации права на конституционную жалобу, хотя в практике Конституционного Суда имели место обращения, ставившие под сомнение конституционность данной нормы.

Что же касается необходимости соблюдения определенных норм для обращения в Конституционный Суд РФ, обусловливающих допустимость конституционной жалобы (конституционного запроса), то данный подход предопределяется закрепленным в Конституции РФ принципом "своего суда", согласно которому никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых это отнесено законом, с одной стороны, и конституционным принципом разделения властей - с другой.

Как указал Конституционный Суд РФ в одном из своих решений, обязанность Конституционного Суда РФ проверить, относится ли разрешение постановленного в жалобе вопроса к его компетенции и является ли жалоба допустимой в соответствии с требованиями ФКЗ о Конституционном Суде РФ, вытекает непосредственно из Конституции РФ и положений указанного Закона. При этом такие условия являются одинаковыми для всех заявителей, направляющих обращения в Конституционный Суд РФ, и не могут рассматриваться как нарушающие в конкретном деле заявителей их право на судебную защиту и принцип равноправия <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 23 мая 2006 г. N 185-О // Архив КС РФ. 2006.


Вместе с тем конституционные критерии допустимости обращения граждан и их объединений в Конституционный Суд РФ предполагают установление адекватных им процедурно-процессуальных механизмов проверки наличия (соблюдения) соответствующих критериев в каждом конкретном деле. Это в конечном счете определяет процессуальный режим реализации конституционного права на судебную защиту, вопросы, связанные с рассмотрением поступивших в Конституционный Суд РФ обращений, должны быть всесторонне и полно урегулированы на уровне федерального конституционного закона и конкретизирующих его внутренних правовых актов Конституционного Суда РФ (регламент, положения).

При этом, очевидно, должны учитываться как конституционные нормативы организации конституционного судопроизводства, так и реально складывающаяся практика конституционно-судебных процедур. В этом плане есть основание для постановки вопроса о необходимости легализации (нормативно-правового оформления) фактически существующих в национальной правовой системе форм "квазиписьменного" конституционного судопроизводства, его превращения в реальное, по европейским стандартам, письменное производство с состязательностью сторон, что предполагает необходимость четкого определения прав и обязанностей субъектов данных отношений, включая конкретизацию полномочий Секретариата Конституционного Суда РФ, закрепление процессуальных сроков, связанных с анализом поступающих обращений, и т.д. <1>. Есть основания для совершенствования нормативного наполнения принципов состязательности и равноправия сторон в рамках данных процедур.

--------------------------------

<1> См.: Митюков М.А., Станских С.Н. Письменное разбирательство в конституционном судопроизводстве: Россия и опыт зарубежных стран // Государство и право. 2005. N 10. С. 5 - 13.


С этих позиций следует оценивать и возможность наделения обратившегося в суд гражданина (в рамках письменного производства) правом не только на ознакомление с поступающими в адрес Конституционного Суда РФ отзывами органов публичной власти на конституционную жалобу, а также с заключениями экспертов и специалистов по поднятым в ней вопросам, но и на дачу письменных пояснений и замечаний по итогам изучения соответствующих материалов <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом, напр.: Казарин И. Секретариат КС РФ: практические аспекты реализации прав заявителя // Судебная и правоохранительная системы: проблемы и перспективы развития в современной России: Материалы V Межрегиональной научно-практической конференции (10 ноября 2006 года) / Отв. ред. М.С. Саликов. Екатеринбург, 2007; Митюков М.А. О некоторых путях интенсификации деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Уч. зап. юридического факультета. Вып. 4(14) / Под ред. А.А. Ливеровского. СПб., 2005. С. 102 - 104.


3.4.2. Форма нормативно-правового акта

как критерий допустимости


Оспариванию гражданином в конституционном судопроизводстве подлежит закон, под которым Конституционный Суд РФ понимает как федеральный, так и федеральный конституционный.

Следует отметить, что ни ст. 125 Конституции РФ, ни ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ не называют федеральные конституционные законы в качестве предмета конституционного контроля, в том числе в рамках конкретного нормоконтроля по жалобам граждан. Это, однако, не исключает возможности их проверки в порядке конституционного судопроизводства, поскольку конституционное понятие "федеральный закон" имеет расширительное значение и включает в свое содержание в том числе федеральный конституционный закон, что было неоднократно подтверждено в практике Конституционного Суда РФ, принимавшего к рассмотрению обращения о проверке конституционности положений федеральных конституционных законов.

К примеру, при оценке жалобы Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия "Водоканал", в которой среди прочих нормативных актов оспаривался Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Конституционный Суд РФ исходил из того, что проверка по данному обращению соответствующего Федерального конституционного закона в принципе возможна, хотя сама по себе жалоба была признана недопустимой по иным основаниям <1>. Оно и понятно, поскольку в противном случае достаточно большой массив важных законов конституционного уровня, напрямую затрагивающих права и свободы граждан, оставался бы вне сферы влияния судебного конституционного контроля. Поэтому обращения в Конституционный Суд с требованием признать не соответствующим Конституции РФ такой подход, когда жалобы на федеральные конституционные законы признаются допустимыми, оставляются Судом без удовлетворения.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 2004 г. N 255-О.


Вместе с тем вопрос о допустимости проверки федеральных конституционных законов в качестве специального в конституционно-судебной практике не решался, в связи с чем в начале 2007 г. при рассмотрении Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности ряда положений Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде РФ было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу, поскольку ни в Конституции РФ, ни в ФКЗ о Конституционном Суде РФ не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд РФ осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П // СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741.


Рассмотрев данное ходатайство, Конституционный Суд РФ не нашел оснований для его удовлетворения, четко сформулировав при этом свой подход в отношении допустимости конституционно-судебной проверки федеральных конституционных законов в условиях действующего конституционно-правового регулирования.

Провозглашая Российскую Федерацию правовым государством, Конституция РФ не допускает существования нормативных правовых актов, соответствие которых Конституции РФ не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 2 ст. 4, ст. 10, 15 и 18, ч. 1 и 2 ст. 118, ст. 120).

Положения ст. 125 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 4 (ч. 2), 15 (ч. 1) и 120 предполагают, что объектом проверки Конституционного Суда РФ являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. Об этом свидетельствует и использование в указанных статьях Конституции РФ, а также в ее ст. 71 (п. "а"), 90 (ч. 3) и другого термина "федеральный закон", которым, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы.

Принимаемые на основе и во исполнение Конституции РФ федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т.е. должны соответствовать Конституции РФ, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, что неоднократно подтверждено Конституционным Судом РФ при рассмотрении обращений о проверке конституционности положений ряда федеральных конституционных законов. При этом из ст. 118, 120 и 125 - 128 Конституции РФ, определяющих в том числе объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными.


3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов

по конституционным жалобам в защиту прав

местного самоуправления


Под конституционное понятие "законы" (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ) подпадают также законы субъектов РФ <1>, включая их конституции (уставы) как основные законы субъектов РФ.

--------------------------------

<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. N 11-П // СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3498; Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2001 г. N 98-О // ВКС РФ. 2002. N 1; Определение Конституционного Суда РФ от 13 января 2000 г. N 8-О // СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1311.


Региональное законодательство, как уже отмечалось, составляет один из важных блоков нормативного массива правового регулирования местного самоуправления: в силу п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ субъекты Российской Федерации обладают достаточно обширными нормотворческими полномочиями в данной сфере. Такое значение регионального законодательства о местном самоуправлении сохраняется и в условиях нового ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., который хотя и сузил регулятивную компетенцию субъектов РФ в сравнении с предыдущим федеральным законодательством, но не исключил (и исходя из Конституции РФ не мог исключить!) их право принимать в сфере местного самоуправления правовые акты прямого действия в соответствии с федеральным законодательством.

Отнесение региональных законов, включая конституции (уставы) субъектов РФ, к конституционному понятию "закон" важно еще и потому, что на конституционные жалобы граждан в этом случае не распространяется предусмотренное п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ ограничение юрисдикции Конституционного Суда РФ по проверке на соответствие Конституции РФ лишь тех законов и иных нормативных актов субъектов РФ, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ или совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Конституционная жалоба гражданина (или запрос суда) может быть связана с проверкой на соответствие Конституции и такого закона субъекта РФ, который принят в порядке ст. 73 Конституции РФ, т.е. вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Так, например, 2 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ принял уже упоминавшееся Постановление по делу о проверке конституционности положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе". В данном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, в частности, что, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, законы субъектов РФ во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов РФ в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Вместе с тем отсутствие закона субъекта РФ об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ (ст. 12, ст. 130 и ч. 1 ст. 131) и ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. (подп. 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18, ст. 48).

Из сказанного ясно, что при признании федеральным законодателем возможности введения отзыва должностного лица местного самоуправления решение вопроса о введении или невведении на территории того или иного субъекта РФ данной формы непосредственного народовластия является прерогативой соответствующего субъекта РФ, т.е. входит в состав его исключительной компетенции.

При этом, как подчеркивается в данном Постановлении, в силу ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ и действующего законодательства обжалованию в судебном порядке подлежат любые юридически значимые действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва. В процедуре же конституционного судопроизводства в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в системном единстве с ч. 1 ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов РФ), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан.

Особой разновидностью законов субъектов РФ как предмета конституционного контроля являются их конституции (уставы) <1>. С учетом весьма существенной специфики юридической природы данных актов этот вопрос был предметом специального рассмотрения Конституционного Суда РФ, в том числе с точки зрения допустимых форм, способов судебного нормоконтроля относительно данного вида актов субъектов РФ.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г. N 2-П // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 627; Определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 1998 г. N 53-О // ВКС РФ. 1998. N 4.


Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан, Государственный Совет Республики Татарстан и Верховный Суд Республики Татарстан обратились в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности ряда положений ГПК РСФСР и ГПК РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.