Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   24   25   26   27   28   29   30   31   ...   47

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П // СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117.


4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов

по принуждению недопустимо: о порядке передачи

государственного имущества в муниципальную собственность


Рассматривая взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления по поводу разграничения объектов публичной собственности в контексте проблемы обеспечения неприкосновенности муниципальной собственности, важно учитывать, что обладание собственностью обязывает: она определяет не только свободу управомоченного субъекта по владению, пользованию и распоряжению имуществом, но и влечет за собой известные обязательства и обременения по содержанию имущественных объектов. Поскольку же различные имущественные объекты имеют разную экономическую эффективность - как положительную, так и отрицательную, - а разграничение объектов публичной собственности предполагает различные направления движения публичного имущества - как в сторону субъектов государственной власти из муниципальной собственности, так и наоборот, в сторону муниципальных образований, в зависимости от установленных законом критериев обладания теми или иными объектами, - передача имущества из государственной собственности в муниципальную может породить для муниципального образования дополнительные обременения. Тем самым, казалось бы, позитивный процесс наделения собственностью может обернуться негативными последствиями для финансово-экономической самостоятельности муниципального образования, вынужденного перераспределять финансово-бюджетные ресурсы на покрытие незапланированных расходов. Актуальность этого вопроса подтверждается практикой Конституционного Суда РФ.

В 2007 г. в Конституционный Суд РФ поступила жалоба главы муниципального района "Читинский район" Читинской области о проверке конституционности положений абз. шестого, седьмого, девятнадцатого, двадцать третьего и двадцать седьмого ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ в части, определяющей условия и порядок передачи федерального имущества в муниципальную собственность. Исходя из данных нормативных положений, Арбитражный суд Читинской области своим решением от 25 июня 2007 г., оставленным без изменения Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2007 г., отказал администрации муниципального района "Читинский район" в удовлетворении заявленных требований к территориальному управлению Росимущества по Читинской области о признании недействительными распоряжения от 26 февраля 2007 г. "О безвозмездной передаче имущества, находящегося в федеральной собственности и закрепленного на праве оперативного управления за Главным управлением МЧС России по Читинской области, в собственность муниципального района "Читинский район" и распоряжения от 22 марта 2007 г. "Об утверждении акта приема-передачи имущества, находящегося в федеральной собственности и закрепленного на праве оперативного управления за Главным управлением МЧС России по Читинской области, передаваемого в собственность муниципального района "Читинский район".

Заявитель полагал, что оспариваемые законоположения в той мере, в которой они допускают возможность односторонней передачи федерального имущества в муниципальную собственность без согласия на то органов местного самоуправления и без соответствующей компенсации дополнительных расходов, связанных с эксплуатацией передаваемого имущества, нарушают имущественные права муниципальных образований, ограничивают их самостоятельность в решении вопросов местного значения, ставят их в неравное положение с другими собственниками имущества и, таким образом, вступают в противоречие с нормами ст. 8 (ч. 2), 12, 130 (ч. 1), 132 (ч. 1) и 133 Конституции РФ.

Рассмотрев данное обращение, Конституционный Суд РФ признал позицию заявителя обоснованной <1>. Опираясь на ранее выраженные правовые позиции о разграничении публичной собственности, Конституционный Суд РФ указал, что положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ закрепляют общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий и предполагают соблюдение общих принципов и гарантий при его реализации независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих участниками такой передачи, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества. К ним относится, в частности, наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет мнения органов местного самоуправления и в том случае, когда муниципальное образование выступает в роли получателя имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, т.е. при передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П // Российская газета. 2008. 16 янв.


Необходимость выявления в этом случае мнения органов местного самоуправления определяется конституционной природой муниципальной власти, призванной обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, прежде всего за счет собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования, а при наличии объективной необходимости также и за счет средств финансовой поддержки, оказываемой в порядке межбюджетных отношений Российской Федерацией и ее субъектами. Поскольку же федеральное законодательство, устанавливая критерии состава имущества, которое может находиться в федеральной собственности и собственности субъектов РФ, не исключает дискреции уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по определению конкретных имущественных объектов, передаваемых в муниципальную собственность, отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность наименее эффективных в экономическом плане (изношенные, убыточные) имущественных объектов. Их безоговорочное принятие муниципальными образованиями, в частности при отсутствии дополнительных мер финансовой поддержки, могло бы повлечь за собой непосильные для муниципальных образований расходы на содержание имущества и создало бы существенные препятствия для реализации конституционных функций местного самоуправления на конкретной территории в интересах населения. При этом сами местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, который гарантируется правом на судебную защиту и запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).

В соответствии с этим Конституционный Суд РФ заключил следующее. Оспариваемые законоположения по своему конституционно-правовому смыслу предполагают в системе действующего правового регулирования необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу. При этом в процессе согласования позиций сторон может ставиться вопрос о выделении муниципальному образованию дополнительных финансовых ресурсов на покрытие возникающих в связи с передачей государственного имущества расходов.


4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:

необходим ли учет мнения населения?


Режим "неприкосновенности" муниципальной собственности, охватывая собой весь комплекс правоотношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением ее объектами, распространяется также и на приватизацию объектов муниципального имущества. Следует, однако, заметить, что его законодательное обеспечение в этой части, рассматриваемое в исторической ретроспективе, не вполне последовательно.

При регламентации отношений приватизации объектов государственной и муниципальной собственности федеральный законодатель порой не делает различия между этими двумя формами собственности при приватизации их объектов. Так, действовавший до недавнего времени Закон РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий" <1> был сориентирован на приватизацию бывшего государственного имущества без учета того, что его субъектами-собственниками уже стали соответствующие муниципальные образования. Иной подход был предложен ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., который установил, что "порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно" (п. 4 ст. 29). В то же время в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. принцип учета мнения населения при решении вопросов о приватизации муниципального имущества не получил прямого нормативного закрепления: вопросам приватизации в этом нормативном правовом акте посвящена всего лишь одна норма - ч. 3 ст. 51, которая гласит: "Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местный бюджет".

--------------------------------

<1> ВВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 927.


Представляется, однако, что действительный смысл приведенных законоположений не может быть выявлен без учета их места в системе действующего конституционно-правового регулирования и законодательства о местном самоуправлении. По смыслу взаимосвязанных положений ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ управление муниципальной собственностью, в том числе соответственно осуществление ее приватизации, входит в состав полномочий органов местного самоуправления, которые при этом выступают в качестве организационной формы реализации самоуправления местного сообщества, а потому призваны решать вопросы местного значения исходя из интересов населения. Поскольку же муниципальная собственность в конституционно-правовом смысле образует один из сущностных элементов местного самоуправления, формирует материально-экономическую основу публично-территориальной самоорганизации (в прежнем ФЗ о местном самоуправлении она прямо закреплялась как необходимый и неотъемлемый атрибут муниципального образования) и, таким образом, на уровне правоотношений отражает одно из центральных правомочий в праве на осуществление местного самоуправления решение вопроса о приватизации муниципального имущества, т.е. о фактическом его отчуждении и тем самым сужении собственной экономической базы муниципального образования, сужении объема материально-финансовой обеспеченности муниципального статуса личности в пределах конкретного местного сообщества, не может быть осуществлено органами местного самоуправления вне связи с выявлением мнения населения по данному вопросу. При этом формы выяснения позиции местного сообщества, как это вытекает из ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., могут быть различными: местный референдум (ст. 22), публичные слушания (ст. 28), опрос населения (ст. 31).

Вопросы приватизации муниципального имущества неоднократно становились предметом анализа Конституционного Суда РФ, который при разрешении соответствующих дел стремился к обеспечению наиболее полного выражения в законодательстве и муниципальной практике режима "неприкосновенности" муниципальной собственности.

Так, в Определении от 15 июня 1999 г. N 64-О Конституционный Суд подтвердил, что цена объекта муниципальной собственности при его приватизации должна определяться самими органами местного самоуправления, что однако не исключает - как это следует из Определения от 5 ноября 2003 г. N 403-О <1> - возможности установления федеральным законодателем единых условий приватизации, включая избрание им в качестве принципа определения стоимости подлежащего приватизации имущества установления ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены соответствующего имущества). При этом Конституционный Суд пришел к выводу, что такое положение дел вытекает из действующего законодательства о приватизации в его систематическом конституционно-правовом истолковании. Статья 8 (часть 2) Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации провозглашает признание и равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Такая защита при определении размеров разумной компенсации в связи с изъятием имущества в публичных целях должна вместе с тем осуществляться на основе принципа справедливости. Данному принципу не отвечало бы, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. N 8-П <2>, предоставление компенсации в полном объеме за передачу муниципальным образованиям жилищного фонда социального назначения (при существующих ставках оплаты жилых помещений), детских дошкольных учреждений и объектов коммунальной инфраструктуры, поскольку такое имущество не только не приносит доходы, но и обременено, как правило, дополнительными расходами, связанными с его содержанием. Кроме того, права муниципальных образований по распоряжению объектами, перечисленными в п. 4 ст. 104 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <3>, существенно ограничиваются обязанностью сохранения целевого назначения этих объектов. По тем же основаниям передача указанных объектов не может рассматриваться и как предоставление муниципальным образованиям преимущественного права на удовлетворение их требований в качестве кредиторов (например, при наличии недоимок по местным налогам).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2004. N 1.

<2> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2258.

<3> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 222.


Говоря о практике Конституционного Суда РФ по вопросам приватизации, нельзя не упомянуть о Постановлении от 15 июня 2006 г. N 6-П, касающемся приватизации объектов жилищного, в том числе муниципального, фонда <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876.


Согласно подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <1> с 1 января 2007 г. утрачивают силу содержащие общие положения ст. 1, 2, 4, 6 - 8 и 9.1 Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и его разд. II, закрепляющий основные принципы и условия приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. Статьей 12 того же Федерального закона ч. 1 ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", определяющая жилые помещения, не подлежащие приватизации, дополнена положением, согласно которому не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 15.


Оспаривающий конституционность названных законоположений Верховный Суд РФ утверждал, что отмена законодателем права граждан на бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (с 1 марта 2005 г. - частичная, а с 1 января 2007 г. - полная) противоречит вытекающим из Конституции РФ принципам справедливости, стабильности и гарантированности прав граждан, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, и не соответствует ее ст. 19 (ч. 1) и 55 (ч. 2 и 3).

В свою очередь граждане М.Ш. Орлов, Х.Ф. Орлов и З.Х. Орлова, которым на основании ч. 1 ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации") Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы отказал в приватизации квартиры, предоставленной по договору социального найма 18 апреля 2005 г., просили признать примененную в их деле норму не соответствующей ст. 6 (ч. 2), 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 1), 35, 40 и 55 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ принял по данному делу следующее решение.

Гарантируемое ст. 11 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" право граждан на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения не имеет конституционного закрепления и не подпадает под характеристики основных прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Данное право - исходя из того, что приватизация жилья определяется в ст. 1 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" как бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде, - появляется, существует и реализуется как субъективное право конкретного физического лица, фактически занимающего на правах нанимателя жилое помещение в государственном или муниципальном жилищном фонде. Таким образом, право на бесплатную приватизацию конкретного жилого помещения приобретается гражданином в силу закона и является производным от его статуса нанимателя жилого помещения.

Осуществляя преобразования отношений собственности в жилищной сфере при установлении правовых основ единого рынка и регулировании соответствующих гражданских прав, федеральный законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе как издавать акты, призванные в течение определенного периода обеспечивать правовое регулирование отношений по бесплатной передаче в собственность граждан занимаемых ими на правах нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и отменять их. Такое временное правовое регулирование может заключаться в установлении, изменении и отмене тех или иных имущественных прав, к числу которых относится и право на бесплатную приватизацию. Однако при этом должны соблюдаться требования разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

К основным началам жилищного законодательства ст. 1 ЖК РФ относит реализацию гражданами закрепленного в ст. 40 (ч. 2) Конституции РФ права на жилище и обусловливаемых им жилищных прав по своему усмотрению и в своих интересах. В силу названного законодательного установления граждане в условиях рыночной экономики обеспечивают осуществление своих жилищных прав самостоятельно, используя для этого различные допускаемые законом способы.

Вместе с тем ст. 40 (ч. 2 и 3) Конституции РФ обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления создавать малоимущим, иным указанным в законе гражданам дополнительные условия для реализации права на жилище посредством предоставления жилья бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Конкретизируя указанную конституционную обязанность, федеральный законодатель закрепил в ЖК РФ (п. 3 ст. 2), что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище путем предоставления им жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда.

Это означает необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населения адекватной условиям рыночной экономики жилищной политики (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой политики составляет жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социального использования формируется из находящихся в государственной и муниципальной собственности объектов жилищного фонда и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан, указанных в законе.

Прекращение на определенном этапе бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и тем самым оставление в государственной и муниципальной собственности доли жилищного фонда также служит цели сохранения и пополнения жилищного фонда социального использования, позволяющего Российской Федерации как социальному государству выполнять свою социальную функцию в области жилищных отношений.

Следовательно, в период перехода от государственно-планового правового регулирования к правовому регулированию, направленному на преобразование отношений собственности, создание основ единого рынка и гарантирование социальной защиты населения, федеральный законодатель, осуществляя законотворчество в жилищной сфере, вправе как ввести бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и прекратить ее, исходя из необходимости обеспечения сохранности в государственной и муниципальной собственности определенной доли жилищного фонда, позволяющей публичной власти выполнять социальную функцию в области жилищных отношений.

Вместе с тем, определяя момент прекращения бесплатной передачи в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений, федеральному законодателю надлежит учитывать, что граждане должны иметь возможность адаптироваться к вносимым изменениям в течение некоторого переходного периода.