Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 8 9 10 11 12 13 14 15 ... 47

Глава 2. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО - ЮРИДИЧЕСКАЯ ФОРМА ВЫРАЖЕНИЯ

^ ЦЕННОСТЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ

2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления

муниципального права

Процесс российских реформ, имевший своим главным содержанием переход к обществу, основанному на ценностях демократии, привел к существенному изменению картины не только социально-экономической, политической жизни, но и правовой системы России. Причем речь идет не только об обновлении действующего законодательства и основанной на нем правовой системы, но и о формировании принципиально новых правовых институтов и отраслей права, призванных юридически отразить новые явления нашей действительности. В их ряду заметное место принадлежит муниципальному праву как относительно самостоятельной новой отрасли российского права.

2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа

формирования институтов муниципального права

При всей сложности, противоречивости процессов формирования муниципального права и его обособления в самостоятельную отрасль права очевидным является тот факт, что в основе этих процессов лежат объективные условия и предпосылки. К последним относятся, прежде всего, социально-политические и экономические факторы, предопределившие в рамках процессов деэтатизации и перехода от тоталитарного общества к плюралистической демократии выбор новой системы организации власти на местах, перераспределение как политической, так и экономической власти "сверху вниз". Организационным выражением этих процессов явились формирование и развитие системы местного самоуправления.

Возрождение и развитие на качественно новой основе местного самоуправления стали своего рода материальной основой формирования муниципального права России. Понятие материальной основы муниципального права указывает на фактические, "доюридические" истоки формирования соответствующей отрасли права, которые коренятся в реальных общественных отношениях, характеризующих достигнутый уровень самоорганизации населения и его возможности самостоятельно решать вопросы местного значения. С развитием местного самоуправления появляется широкая, предельно многообразная сфера общественных отношений как публичного, властно-политического характера (связанная с организацией и функционированием органов местного самоуправления, институтов непосредственной демократии на местах), так и экономических отношений, характеризующих хозяйственную жизнь населения, его предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность в городских и сельских поселениях. Основное содержание этих отношений определяется ценностями муниципальной демократии и ее конкретных институтов - как социально-политического характера (муниципальные выборы, местный референдум, муниципальная представительная система, территориальное общественное самоуправление и т.п.), так и экономического, в основе которых муниципальная собственность и местный бюджет.

Природа соответствующих отношений муниципальной демократии, носящих в своей основе самоуправленческий характер, такова, что они в силу специфики материального содержания объективно предполагают необходимость специальных норм и институтов для обеспечения их правового регулирования. На этой основе происходит своего рода "отпочкование" соответствующей сферы самоуправленческих общественных отношений в самостоятельный предмет правового регулирования с использованием специфических методов нормативно-правового воздействия. Предмет и метод муниципально-правового регулирования имеют, таким образом, объективные предпосылки, связанные с процессами становления и развития местного самоуправления в России и, соответственно, формирования муниципального права как отрасли.

Важные факторы формирования муниципального права России - преемственность исторических традиций местного самоуправления и особенности его конституционного статуса в России. В теории и практике местного самоуправления дореволюционной России традиционно преобладающими были представления о негосударственном характере местного самоуправления, глубинные социокультурные особенности которого коренятся: а) в присущих российскому обществу исторических традициях общинности, коллективизма, в традициях соборности и б) в специфике господствующих форм хозяйственно-экономического уклада российского общества, которые предопределялись (в том числе на местном, поселенческом уровне), с одной стороны, активной ролью государства в хозяйственной жизни, сращиванием экономической и политической власти, с другой - высоким удельным весом общественных форм землевладения, хозяйствования при недостаточно развитых началах частной собственности и частного права.

Современная конституционная модель местного самоуправления основана на возрождении российских демократических традиций самоуправления, которое, как и прежде, носит в своей основе негосударственный характер. Это проявляется в том числе в организационном обособлении органов местного самоуправления от органов государственной власти, конституционном закреплении высокого уровня самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления (ст. 12, 130 - 133), что, в свою очередь, предопределяет необходимость особых, специфичных правовых средств воздействия на соответствующие сферы общественных отношений.

Если "вмонтированные" в государственную систему органы местного самоуправления и возникающие в связи с этим отношения по осуществлению функций самоуправления вполне могут быть адаптированы к традиционным отраслям публичного и частного права (административного, гражданского и т.п.), то формирование особого уровня публичной власти и, соответственно, придание специфических качеств хозяйствующих субъектов муниципалитетам и отдельным субъектам местного самоуправления как публичным корпорациям предопределяют объективную потребность в самостоятельных средствах правового регулирования. Решению этих задач в наибольшей степени соответствует природа норм и институтов муниципального права как самостоятельной отрасти права РФ.

Термин "муниципальное право" многозначен. Утвердившееся в теории и практике государственно-правового развития Российской Федерации понятие "муниципальное право" может употребляться в различных аспектах. Во-первых, как отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Во-вторых, как отрасль российского законодательства - внешняя форма выражения права, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих относительно самостоятельное, "специализированное" место в единой системе российского законодательства. В-третьих, как правовая наука - система знаний, раскрывающих закономерности существования и развития тех социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения. В-четвертых, как учебная юридическая дисциплина, изучение которой теперь является обязательным в соответствии с государственным образовательным стандартом в юридических вузах страны.

Признавая относительную самостоятельность и содержательное значение каждого из этих понятий, очевидно, что последние три являются во многом производными от понятия муниципального права как правовой отрасли. Становление муниципального права как новой отрасли российского права предопределило развитие теоретических исследований в соответствующей сфере, формирование правовой науки муниципального права, а в последующем - включение одноименной новой учебной дисциплины "Муниципальное право России" в учебные планы по специальности "Юриспруденция", хотя справедливости ради следует признать, что серьезных результатов на этом пути муниципально-правовая наука пока не добилась.

2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы

становления муниципального права

Известно, что без достаточно развитой нормативной правовой базы невозможно формирование самостоятельной отрасли права, хотя, с другой стороны, само по себе наличие законодательной базы, предназначенной для регулирования определенной сферы общественных отношений, не обязательно ведет к формированию самостоятельной отрасли права. Уровень развития законодательной базы как фактор становления муниципального права в качестве самостоятельной отрасли может определяться как количественными, так и качественными показателями.

Что касается количественных показателей развития муниципального законодательства, то они весьма внушительны. С одной стороны, это объясняется особенностями местного самоуправления в России, его патерналистской природой: в течение последних полутора десятков лет самоуправление в России развивается не "снизу", по инициативе населения (что было бы классическим, естественным процессом становления местного самоуправления), а "сверху", в соответствии с решениями государственной власти, принимаемыми, в частности, в форме многочисленных законодательных актов. С другой стороны, необходимо учитывать специфику распределения нормотворческих полномочий между органами государственной власти в области местного самоуправления. Так, отнесение Конституцией РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72) установления общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также закрепление за самими муниципальными образованиями весьма широкой сферы нормотворческих полномочий предопределило многоуровневую систему муниципально-правовых актов: а) на уровне Российской Федерации (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.); б) на уровне субъектов РФ по широкому кругу вопросов, определенных, в частности, ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 6, 7, 10 - 13, 18 - 20, 22 - 24, 32 - 34 и др.). При этом речь идет в данном случае как о законах, так и различного рода подзаконных актах субъектов РФ; в) принятие многочисленных нормативных правовых актов по вопросам местного значения (ст. 14 - 18 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.) на уровне самих муниципальных образований.

Менее благоприятными с точки зрения формирования и развития муниципального права как самостоятельной отрасти являются качественные показатели нынешнего состояния муниципального законодательства. Достаточно сказать об имеющем место в настоящее время параллелизме федерального законодательного регулирования муниципальных отношений, вызванном реформированием системы местного самоуправления: с одной стороны, сохраняет силу ФЗ о местном самоуправлении 1995 г.; с другой стороны, уже введен в действие ряд положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., касающихся преимущественно территориальной основы местного самоуправления. В субъектах же РФ можно встретить и более сложные подходы к регулированию в муниципальной сфере. Так, например, в Республике Бурятия местное самоуправление имеет тройственную базовую регламентацию, обеспечиваемую действием Законов Республики Бурятия от 29 ноября 1991 г. "О местном самоуправлении в Республике Бурятия" <1>, от 5 сентября 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия" <2> и от 7 декабря 2004 г. "Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия" <3>.

--------------------------------

<1> Ведомости Верховного Совета Республики Бурятия. 1992. N 4.

<2> Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. N 7.

<3> Информационный бюллетень Народного Хурала Республики Бурятия. 2004. N 21.

Конечно, низкое качество муниципального законодательства существенно снижает его нормативный правовой потенциал как самостоятельной отрасли права. Вместе с тем нельзя не учитывать, что огромный массив муниципального законодательства России появился в предельно короткий исторический отрезок времени, да и само содержание текущих задач по развитию муниципального законодательства свидетельствует об относительно высокой - по сравнению с недавним временем - точке отсчета нового этапа его совершенствования.

2.1.3. Научно-теоретические основы формирования

муниципального права как отрасли

Осуществление фундаментальных и прикладных исследований проблем муниципально-правового строительства в России, становление муниципально-правовой теории сыграли заметную роль в процессе формирования муниципального права как отрасли. Подтверждением этого явились в том числе и первые специальные работы, посвященные исследованию природы муниципального права как отрасли российского права <1>, не говоря уже о многочисленных учебниках по муниципальному праву <2>.

--------------------------------

<1> См.: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, принципы, режимы, конструкции, система): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования; Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. N 5; Таболин В.В., Черногор Н.Н. Место и роль муниципального права в системе российского права // Местное право. 2002. N 3 - 4.

<2> Среди первых источников учебной литературы см., напр.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. В последующем появились, напр.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999; Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1999; Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005; Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000; Муниципальное право / Под ред. Н.С. Бондаря. 2-е изд. М., 2002; Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М., 2005; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. 3-е изд. М., 2006; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2004 и др.

Научная мысль, материализовавшаяся в теории и практике муниципально-правового строительства, явилась своего рода интеллектуальной основой для муниципального правотворчества и, соответственно, для формирования новой отрасли права. Очевидно, что без своевременного научно-теоретического обоснования соответствующих процессов, использования достижений зарубежной муниципально-правовой науки и на этой основе выработки научно обоснованных предложений по развитию муниципального законодательства, реформированию местного самоуправления в России становление муниципального права как самостоятельной отрасли российского права было бы невозможным.

2.2. О предмете муниципального права

В основе понимания особенностей отдельной отрасли права лежит, как известно, анализ предмета, а также метода соответствующей отрасли. Предметная определенность - обязательное условие формирования и развития любой отрасли права. Не является исключением в этом плане и муниципальное право.

Для определения предмета муниципального права необходимо установить сферу общественных отношений, составляющих пределы, границы муниципально-правового регулирования. Это в своей основе количественные характеристики предмета муниципального права, определяющие широту, объем тех общественных отношений, которые попадают в сферу регулирования норм и институтов данной отрасли права. Также важное значение для анализа предмета муниципального права имеет уяснение качественных характеристик соответствующих общественных отношений, понимание тех их особенностей, на основе которых становится возможной их консолидация как предмета муниципального права <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. С. 13 - 19.

2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа

муниципальной демократии, самостоятельный предмет

правового регулирования

Единство публичных и частных начал местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии находит воплощение во всей совокупности общественных отношений, складывающихся и получающих развитие в процессе осуществления местного самоуправления. Они (соответствующие отношения) характеризуются общностью материального содержания, относительной обособленностью и в этом качестве вполне могут претендовать на относительную самостоятельность правового регулирования с помощью норм и институтов муниципального права.

Именно муниципальное право призвано достаточно детально, с соблюдением строгой иерархии муниципально-правовых актов (на основе разграничения нормотворческих полномочий в этой сфере между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями) урегулировать общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления, в том числе относящиеся к положению гражданина в системе муниципальной демократии и, таким образом, характеризующие единство публичных и частных начал в системе местного самоуправления.

Что же это за отношения? Какова сфера их распространения и, соответственно, каковы пределы муниципально-правового регулирования?

В широком плане их качественные характеристики можно раскрыть на основе понимания данных отношений как муниципальных (самоуправленческих). Таковы они, прежде всего, по материальному содержанию, так как являются носителями ценностей муниципальной демократии. Муниципальная власть, а также свобода населения и отдельных граждан по месту их жительства являются при этом основными объектами самоуправленческих отношений.

Внешние границы самоуправленческих отношений как предмета муниципального права измеряются: а) территориальными (пространственными) показателями, которые определяются ограниченно-территориальными пределами распространения соответствующих общественных отношений - сельскими и городскими поселениями, а также другими территориями, в пределах которых осуществляется в соответствии с действующим законодательством местное самоуправление и созданы муниципальные образования; б) функционально-отраслевыми характеристиками самоуправленческих отношений как предмета муниципального права, которые заключаются в том, что объем, внешние границы данных отношений очерчены вопросами местного значения.

В научной и учебной литературе по муниципальному праву имеются различные подходы к анализу общественных отношений, составляющих предмет муниципального права <1>. Каждый из них имеет свои достоинства. Нельзя однако не заметить, что нередко наблюдается во многом формально-юридический, комментаторский подход, основанный на конструировании "структурных элементов" предмета муниципального права в соответствии со структурой Федерального закона о местном самоуправлении. В этом случае признаваемая на словах в качестве самостоятельной отрасль муниципального права раскрывается не через систему реальных общественных отношений как предмет муниципального права и соответствующую им систему норм и институтов данной отрасли, а в основном через структурные и отчасти функциональные характеристики системы местного самоуправления.

--------------------------------

<1> См.: Васильев В.И. О предмете муниципального права.

Муниципально-правовая теория пошла в конечном счете по упрощенному пути определения предмета муниципального права как совокупности отношений в своей основе публичного характера. В этом случае не учитывается тот факт, что на муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние максимально приближаются к населению, выступают своеобразным интегралом свободы личности, прав человека, экономической и политической власти населения. Отсюда недооценка частного права в регулировании самоуправленческих отношений <1>. Между тем даже ГК РФ уделяет достаточно большое внимание регулированию отношений с участием муниципальных образований (см., например, гл. 5 "Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством"). При этом следует учитывать, что муниципалитет может выступать участником (субъектом) хозяйственно-экономических отношений как "по горизонтали", так и "по вертикали". Но это не отражено в ГК РФ - частноправовом законе, нормы которого не распространяются на отношения, основанные на властном подчинении (п. 3 ст. 2 ГК РФ) <2>. В этих условиях повышенную значимость приобретает исследование специфики муниципальных (самоуправленческих) отношений, составляющих предмет муниципального права.

--------------------------------

<1> См.: Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 107.

<2> Поэтому не случайно в последнее время активизировались исследования природы субъектов публичного права как юридических лиц. См.: Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.

Муниципальными они являются, прежде всего, по материальному содержанию (как носители ценностей муниципальной демократии), а также по уровню своей реализации (уровень муниципальных образований).

Проведенный выше анализ сущностных характеристик этих отношений - с точки зрения единства местной власти и свободы - позволяет выделить и отдельные виды самоуправленческих отношений.

2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений

Разнообразие, комплексность самоуправленческих отношений позволяют более конкретно и полно представить структурные элементы предмета муниципального права.

Это, во-первых, отношения, определяющие систему самоорганизации населения, включая функционирование институтов непосредственной демократии по месту жительства для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения. Именно эти отношения носят естественно-исторический характер, они составляют генетическую основу, ядро общинного, территориально-коллективистского уклада человеческого бытия, являются глубинным источником муниципальной демократии.

Во-вторых, отношения, характеризующие закономерности социально-политической организации муниципальной власти, ее выборность, независимость и организационную обособленность по отношению к государственной власти, формы осуществления, основные начала взаимоотношений муниципальной власти с гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями. В своей основе это организационно-управленческие муниципальные отношения.

Blog

Содержание