Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   47

--------------------------------

<1> См.: Окончательное решение Европейского суда по правам человека от 16 октября 2004 г. // Журнал российского права. 2005. N 1. С. 115 - 119.


Соответствующие конституционные подходы к соотношению местного самоуправления и государственной власти получили конкретизацию в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., который в отличие от прежнего правового регулирования закрепил ряд институтов, позволяющих говорить если и не о строго определенном нормативном механизме обеспечения взаимодействия государственной и муниципальной управленческих подсистем, то, по крайней мере, о наличии отдельных элементов такого механизма. Речь идет, в частности, об институтах выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, взаимном делегировании полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, участии органов государственной власти субъекта РФ в процедуре назначения на должность по контракту главы местной администрации и контроля за его деятельностью по реализации переданных государственных полномочий.

Вместе с тем взаимодействие государственной власти и местного самоуправления обусловливается принципиальной общностью отдельных вопросов местного значения и предметов ведения органов государственной власти субъектов РФ, что предопределяет и необходимость координации деятельности по осуществлению полномочий в соответствующих сферах. Кстати, тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях Конституционного Суда. Такая позиция была выражена Судом, в частности, применительно к обеспечению жильем военнослужащих, судей, прокурорских работников, а также сотрудников уголовно-исполнительной системы (Определения от 9 апреля 2003 г. N 132-О <1>; от 12 мая 2003 г. N 167-О <2>; от 18 декабря 2003 г. N 470-О <3>; от 25 декабря 2003 г. N 453-О <4>; от 8 июля 2004 г. N 303-О <5>; от 9 июня 2005 г. N 224-О <6>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2003. N 5.

<2> Архив КС РФ. 2003.

<3> Там же.

<4> ВКС РФ. 2004. N 3.

<5> ВКС РФ. 2005. N 1.

<6> Архив КС РФ. 2005.


Таким образом, конституционное регулирование местного самоуправления в Российской Федерации и его конкретизация в отраслевом законодательстве, включая финансово-бюджетное, предполагают не жесткое отграничение местного самоуправления от государственной власти, но базирующееся на их организационном обособлении и одновременно на социально-целевом единстве, взаимодействии в рамках реализации конституционных функций государства, имманентно сочетающих общенациональные и муниципальные интересы, которые не могут быть достигнуты иначе как путем конструктивного сотрудничества субъектов публичной власти различной территориально-компетенционной сферы деятельности.

При анализе конституционных принципов взаимодействия местного самоуправления и государственной власти особого внимания заслуживают вопросы компетенционного взаимодействия. Это связано с тем, что самостоятельность местного самоуправления, как она закреплена в Конституции РФ, имеет фактически два основных аспекта: а) организационная и б) функциональная самостоятельность. При этом, однако, очевидно, что вопросы местного значения, будучи пронизанными общим конституционным предназначением, объективно не могут быть жестко обособлены от предметов ведения органов государственной власти. Следовательно, можно говорить об относительном, но не об абсолютном разграничении соответствующих предметов ведения и вопросов местного значения. В то же время, как уже отмечалось, ряд вопросов публичного значения не может быть решен за счет усилий только лишь одного уровня публичной власти, даже если формально такие вопросы отнесены к предметам ведения государственной власти или к вопросам местного значения. Иными словами, необходимо найти адекватный конкретно-историческим условиям и государственно-правовым потребностям - и одновременно базирующийся на конституционных принципах - баланс между самостоятельностью местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в которых воплощен преимущественно муниципальный интерес, и общностью государственных и муниципальных начал в решении тех вопросов, которые в силу своего содержания предполагают необходимость "государственно-муниципального" властно-правового взаимодействия.


1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному

взаимодействию органов государственной власти

и местного самоуправления


Не ставя перед собой цель детального анализа многогранной и многоаспектной по своему характеру проблемы компетенционного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, обратим внимание прежде всего на ряд ключевых в этом отношении моментов ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., в том числе в его соотношении с прежним законодательством.

Очевидной новеллой ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. стал отказ от модели определения состава полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, при которой они закреплялись в качестве исчерпывающих перечней (соответственно, ст. 4 и 5 ФЗ). В рамках нового правового регулирования федеральный законодатель использовал принципиально иной подход, определив круг названных полномочий через указание на их родовые признаки.

Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления отнесено: определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых рассматриваемым ФЗ; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном рассматриваемым ФЗ (ч. 1 ст. 5).

В свою очередь, на органы государственной власти субъектов РФ возложены полномочия по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ; правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном рассматриваемым ФЗ (ч. 1 ст. 6).

Уже на уровне первоначального восприятия приведенных законоположений становится очевидно, что полномочия как федеральных, так и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления в настоящее время ограничены, по существу, лишь общими рамками конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, которое, однако, призвано устанавливать базовые принципы такого разграничения. При таком подходе органы государственной власти фактически наделяются правом самостоятельного определения сферы своей компетенции в области местного самоуправления, что потенциально чрезвычайно увеличивает возможности проникновения государственных начал в муниципальную сферу. Причем это касается прежде всего федеральных органов государственной власти. Дело в том, что вышеназванные полномочия субъектов РФ, сформулированные предельно общо, по буквальному смыслу ч. 1 ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. могут осуществляться только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Законом.

Иными словами, действующий ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления на уровне разграничения предметных сфер и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти фактически вводит презумпцию принадлежности регулятивных полномочий в области местного самоуправления Российской Федерации в целом, а для субъектов РФ установлен, по существу, своеобразный "разрешительный" режим нормотворчества в указанной сфере. При таких условиях возможности для компетенционного взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления оказываются чрезвычайно суженными.

Действительно, по сути компетенционное взаимодействие предполагает совместную, скоординированную, но при этом самостоятельную реализацию, в частности, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ своих полномочий в области местного самоуправления. Введение же разрешительно-дозволительных режимов в данной сфере, при том, что состав полномочий ответственного за их определение и распределение на основе и в соответствии с Конституцией РФ федерального законодателя заметно размыт, деформирует механизмы компетенционного взаимодействия, превращая взаимодействие в одностороннее нормативное воздействие.

Такое положение актуализирует вопросы, связанные с обеспечением самостоятельности местного самоуправления, четкого определения круга вопросов местного значения, вмешательство в которые со стороны органов государственной власти недопустимо.

Вместе с тем при всех положительных моментах ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., связанных с более четкой регламентацией вопросов местного значения, их распределением и дифференциацией по типам муниципальных образований, нельзя не заметить, что федеральному законодателю не удалось последовательно вычленить сферу компетенционной самостоятельности местного самоуправления. Здесь следует обратить внимание прежде всего на ключевые в этом отношении ст. 14 - 16 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Несмотря на то что уже само название данных статей ("Вопросы местного значения...") должно вроде бы ориентировать на определение круга самостоятельных полномочий органов местного самоуправления соответственно поселения, муниципального района, городского округа, в указанных статьях, как и в прежнем ФЗ о местном самоуправлении, в ряде случаев произошло смешение собственных (самостоятельных) полномочий местного самоуправления с теми вопросами, которые органы местного самоуправления могут и в состоянии решать только совместно с органами государственной власти, а также с теми, к решению которых органы местного самоуправления могут лишь подключаться, т.е. участвовать, но не решать самостоятельно. Например, в п. 8 ч. 1 ст. 14, п. 7 ч. 1 ст. 15, п. 8 ч. 1 ст. 16 данного Закона говорится об участии соответствующих муниципальных образований в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их границ, а п. 16 ч. 1 ст. 14 названного Закона включает в состав вопросов местного значения поселения "оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения".

В таких условиях особое значение приобретает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, его реализация в законодательной и правоприменительной практике.


1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного

самоуправления в системе российской государственности


Требование самостоятельности в том виде, как оно закреплено в Конституции РФ применительно к местному самоуправлению (ст. 12, 130 - 133), получило конституционно-доктринальное обоснование в решениях Конституционного Суда РФ: не ограничивается социально-экономическими, политическими или правовыми параметрами данного требования применительно к самому по себе местному самоуправлению. Самостоятельность местного самоуправления - важная составляющая всей системы российской государственности, конституционный принцип ее организации и функционирования. Речь идет о том, что "самостоятельность местного самоуправления" должна пониматься не в негативно-охранительном (самостоятельность "от чего-то"), а в позитивно-предоставительном плане, уполномочивающем местное самоуправление на активную деятельность по решению задач, осуществлению принадлежащих ему как институту российской государственности публично-правовых функций.

Можно выделить три ключевых аспекта принципа самостоятельности местного самоуправления, получивших обоснование, в частности, в решениях Конституционного Суда РФ.

Во-первых, недопустимость нарушения самостоятельности местного самоуправления федеральным законом. Следует заметить, что в практике Конституционного Суда РФ отсутствуют прецеденты, связанные с признанием положений федерального законодательства противоречащими Конституции РФ на том основании, что они нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления. Системный анализ деятельности федерального конституционного правосудия в данной сфере позволяет говорить о том, что, признавая названный принцип в качестве безусловно значимого конституционного установления и используя ссылки на него в подавляющем большинстве решений, касающихся вопросов местного самоуправления, Конституционный Суд РФ вместе с тем по общему правилу не исключает ограничение федеральным законодателем пределов самостоятельности местного самоуправления (т.е. фактически вмешательство в самостоятельность местного самоуправления в пределах ранее признанных ее границ) исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления. Такой подход был сформулирован, в частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П. Стоит, однако, заметить, что федеральная конституционно-судебная практика все же знает примеры, когда Конституционный Суд РФ в рамках мотивировочной части решения в качестве общего конституционного правила указывал на недопустимость нарушения Российской Федерацией рассматриваемого конституционного принципа. Это имело место, в частности, в Определении от 15 июня 1999 г. N 64-О <1>. Рассматривая вопрос о конституционности положений одного из указов Президента РФ, которым, в частности, была определена максимальная выкупная стоимость объектов недвижимого имущества, принадлежащего <2> на праве собственности муниципальным образованиям, и максимальная цена для продажи земельных участков, являющихся объектом приватизации, в городах и населенных пунктах, Конституционный Суд РФ указал, что установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка относятся к сфере ведения Российской Федерации. При этом, как подчеркнул Суд, такие федеральные программы не должны нарушать конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12 Конституции РФ). Однако такая позиция Конституционного Суда РФ не получила своего развития ни в мотивировочной, ни в резолютивной части решения, в частности, по причине прекращения производства по делу ввиду внесенного изменения в оспариваемые положения нормативного правового акта.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3169.

<2> Ранее в литературе также обращалось внимание на то, что "до настоящего времени ни разу не были признаны неконституционными нормы муниципального права, содержащиеся в федеральных законах" (Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 263).


Таким образом, в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ принцип самостоятельности местного самоуправления в аспекте взаимоотношений Российской Федерации и местного самоуправления в негативном плане проявляется в требовании недопустимости нарушения (а не ограничения) самостоятельности местного самоуправления. При этом конкретное нормативное содержание такого нарушения, т.е. пределы, за которыми ограничение самостоятельности приобретает неконституционный характер, в практике Конституционного Суда РФ не выявлено.

Нормативное содержание принципа самостоятельности местного самоуправления во взаимоотношениях с федеральными властями определяется не только положениями ст. 12 Конституции РФ, буквально закрепляющими указанный принцип, но и иными конституционными нормами, определяющими набор и содержание полномочий Российской Федерации в области местного самоуправления. Наиболее важным в этой связи представляется п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Несмотря на значимость данного конституционного положения для решения вопроса об установлении пределов нормативного воздействия государственной власти, включая ее федеральный уровень, на муниципальные отношения, оно не является в полной мере ясным, четким и определенным и по своей грамматической конструкции может быть истолковано различным образом: как относящее к предметам совместного ведения установление:

а) местного самоуправления;

б) общих принципов местного самоуправления;

в) общих принципов организации местного самоуправления;

г) общих принципов организации системы местного самоуправления;

д) общих принципов организации системы органов местного самоуправления.

Очевидно, что в зависимости от избранного варианта истолкования соответствующих положений будет существенно разниться и круг вопросов, подлежащих решению органами государственной власти. Практика, однако, достаточно быстро - если точкой отсчета иметь в виду принятие Конституции РФ - сформулировала устойчивый подход к пониманию указанного положения Основного Закона, выразившийся в самом наименовании основополагающего федерального законодательного акта, посвященного местному самоуправлению, которым устанавливаются общие принципы его организации. Такой подход в полной мере соответствует правовым позициям Конституционного Суда РФ, который, неоднократно обращаясь к п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, однозначно интерпретировал его содержание как относящее к предметам совместного ведения установление именно общих принципов организации местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: абз. первый п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П // СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2811; абз. шестой п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П; абз. первый п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. N 14-О // Архив КС РФ. 1997; абз. первый п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П.


Вместе с тем нельзя не заметить, что, осуществляя правовое регулирование местного самоуправления, федеральный законодатель выходит как за пределы установления общих принципов в данной сфере общественных отношений, так и за пределы регламентации организационных основ местного самоуправления. Это особенно проявилось в новом ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., предусмотревшем по многим муниципальным вопросам весьма детальные, императивные и фактически безальтернативные нормативные решения. Сам по себе такой подход, однако, вряд ли может рассматриваться как противоречащий Конституции РФ. Конституция по своему смыслу и духу ориентирует федерального законодателя на формирование эффективной, действенной, самостоятельной и ответственной муниципальной власти, способной качественно решать вопросы местного значения и реализовать отдельные общегосударственные функции, включая функцию социального государства, в пределах территории муниципального образования. В таких условиях, представляется, федеральный законодатель не лишен возможности и известной свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные отношения на каждом конкретном этапе развития российской государственности, в зависимости от социально-экономических условий, развития федеративных отношений и, в частности, характера взаимоотношений субъектов РФ с местным самоуправлением, уровня политической активности и политической самоорганизации граждан, исходя из реальной практики местного самоуправления.

Во-вторых, недопустимость ограничения самостоятельности местного самоуправления региональными законами. Данный аспект принципа самостоятельности местного самоуправления получил значительно более широкое обоснование в практике федерального конституционного правосудия. И это не случайно, если иметь в виду, что первая базовая редакция ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. - как ориентированная на наиболее точное, буквальное выражение смысла положений п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ - устанавливала, по существу, лишь основные начала организации и функционирования муниципальных институтов в Российской Федерации, оставляя достаточно широкую свободу усмотрения в регулировании конкретных вопросов в области местного самоуправления субъектам РФ и самим муниципальным образованиям. Именно поэтому основной массив правового регулирования местного самоуправления был сосредоточен на региональном уровне. Конечно, как уже было отмечено, муниципальные образования располагали правом урегулировать многие вопросы институционализации и реализации местного самоуправления самостоятельно. Однако большинство из них в силу объективных причин (отсутствие квалифицированного кадрового состава, недостаточный опыт практического решения муниципальных проблем, отсутствие налаженных каналов взаимного информационного обмена между различными муниципальными образованиями и т.д.) не могли сформировать качественную, адекватную потребностям правоприменительной практики, отвечающую требованиям Конституции РФ, федерального и регионального законодательства муниципальную нормативную правовую базу. Вместе с тем на начальном этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации (впрочем, и в современных условиях его существования) не сложились четкие подходы к пониманию сущности и значения институтов местного самоуправления, их места в системе институтов российской государственности, а также - что более важно в практическом плане - подходы к соотношению местного самоуправления и государственной власти, административно-территориального деления и территориальной основы местного самоуправления. Немаловажно и то, что вопросы организации местного самоуправления тесно соприкасаются с проблемами межбюджетных отношений, в том числе на уровне взаимоотношений субъектов Федерации и муниципальных образований. В такой ситуации именно региональные законодательные акты порой объективно несли в себе угрозу самостоятельности местного самоуправления.