Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   47

Правовые позиции о недопустимости ограничения (именно ограничения, а не только нарушения) самостоятельности местного самоуправления законами субъектов Федерации неоднократно формировались Конституционным Судом РФ применительно к различным вопросам местного самоуправления как общего, так и частного характера, касающимся, например, исключения институтов местного самоуправления из системы организации публичной власти на территории субъекта РФ или правомерности участия органов государственной власти субъектов РФ в механизме формирования органов местного самоуправления. Общим направлением данных решений Конституционного Суда РФ является отстаивание идеи недопустимости вмешательства региональных властей в сферу самостоятельности местного самоуправления. Так, например, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, которыми допускался "добровольный" отказ населения "от реализации права на организацию местного самоуправления" при условии, что такое решение должно быть принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения муниципального образования <1>. Определением от 11 июня 1999 г. N 105-О <2> Конституционный Суд РФ констатировал нарушение Конституции РФ, включая закрепленный ею принцип самостоятельности местного самоуправления, наделением Главы Республики Коми полномочием вносить в совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуру для избрания на должность главы администрации муниципального образования. Подобных решений - о недопустимости вмешательства органов государственной власти в формирование органов местного самоуправления - Конституционным Судом РФ принято немало <3>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П.

<2> СЗ РФ. 1999. N 31. Ст. 4037.

<3> См., напр.: Определения Конституционного Суда РФ: от 8 октября 1999 г. N 138-О // СЗ РФ. 1999. N 46. Ст. 5611; от 15 мая 2001 г. N 98-О // СЗ РФ. 2001. N 27. Ст. 2803; от 14 января 2003 г. N 21-О // Архив КС РФ. 2003.


В целом же, оценивая соответствующую практику Конституционного Суда РФ, можно заключить, что сформулированные правовые позиции имеют принципиально важное правозащитное значение.

Третьим аспектом принципа самостоятельности местного самоуправления является самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Данный аспект - в отличие от предыдущих - имеет не негативную (определение степени невмешательства органов государственной власти в сферу самостоятельности местного самоуправления), а позитивную направленность, проявляющуюся в возложении на федеральные и региональные органы государственной власти обязанностей по обеспечению реальных возможностей (финансово-бюджетных, экономических и юридических) муниципальным образованиям самостоятельно, т.е. ответственно в пределах своих полномочий, оказывать решающее воздействие на состояние муниципальных дел.


1.4. Территориальная организация местного самоуправления -

пространственная сфера муниципальной демократии


Являясь политической формой реализации муниципальной власти и одновременно прав местного населения на решение вопросов местного значения, поселенческая демократия осуществляется в особой пространственной сфере, параметры которой определяются, с одной стороны, признанием местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, подлежащей гарантированию и защите на всей территории Российской Федерации, а с другой стороны, самой конституционной природой местного самоуправления как формы самоорганизации населения, призванной обеспечить налаживание совместной жизнедеятельности объединенных общностью интересов лиц по месту жительства.


1.4.1. Муниципальное образование как пространственная

основа муниципальной демократии


В соответствии с новым действующим законодательством о местном самоуправлении муниципальное образование может быть представлено городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом либо внутригородской территорией города федерального значения. Возникновение и развитие многообразных самоуправленческих форм организации населения оказывает существенное (преобразовательное) воздействие на территориальную структуру государства, состав которой, традиционно включавший в себя в качестве первичного элемента административно-территориальные единицы, дополнился (углубился) территориальными единицами особого рода, где осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, задачи политической и социально-экономической самоорганизации населения, комплексного развития соответствующих единиц.

В результате территориальная единица перестает быть лишь административной и становится социально-территориальной. В ее рамках, в частности, обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное сообщество - разновидность территориального коллектива. В нем концентрируется по территориальному признаку система отношений, характеризующих реальное положение личности в обществе, ее фактическое участие в демократическом самоуправлении на местах, равно как и в решении общегосударственных вопросов.


1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная

основа муниципальной демократии


В основе концепции муниципальной демократии и характеристики местного сообщества как территориального коллектива - совокупного (ассоциированного) субъекта муниципальной демократии - лежит рассмотрение общины муниципального образования как территориальной корпорации - юридического лица публичного права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.


Одновременно анализ понятия "местное сообщество" имеет принципиальное значение и для характеристики личностных аспектов муниципальной демократии, в частности правового статуса человека и гражданина как субъекта местного самоуправления и одновременно - объекта воздействия местной (муниципальной) власти. Это определяется тем обстоятельством, что местное сообщество может быть отнесено к разряду так называемых первичных групп, которые в социологической науке справедливо рассматриваются в качестве фундамента для формирования и реализации социальной природы индивида и, соответственно, для развития ее правовой свободы. В этом смысле под первичными группами подразумеваются "группы, характеризующиеся тесными, непосредственными связями (associations) и сотрудничеством" <1>.

--------------------------------

<1> Кули Ч. Первичные группы // Американская социологическая мысль / Под ред. В.И. Добренькова. М., 1994. С. 330.


Специфика местного сообщества как разновидности первичной группы заключается в том, что соответствующие связи и взаимозависимости между людьми возникают по территориальному принципу, на основе принадлежности населения к определенному поселению (городскому или сельскому). Разделение населения по территориальному принципу является, как известно, важнейшим и обязательным условием политической организации общества, в том числе и условием осуществления гражданами местного самоуправления, когда они получают возможности осуществлять свои права и обязанности там, где они проживают.

При этом в государственно-организованном обществе территориальная организация населения обусловлена многоцелевым назначением самой территории: как составной части материальной базы суверенитета народа, пространственной основы участия граждан в осуществлении народовластия, реализации ими своих прав, свобод и обязанностей по месту жительства <1>. Поэтому в рамках поселений осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей жизни, саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество. Интересно, что первоначально сам термин "гражданское общество" (или "сообщество"), возникнув в эпоху классической древности, использовался для характеристики особого качества или стиля совместной жизни членов небольших общин, включая города-государства <2>, которые по самой своей природе воплощали единство (в том числе территориальное), говоря современным языком, государственной и муниципальной демократии. В научной литературе местные сообщества именуются также территориальными коллективами. Думается, однако, более точным (применительно к проблеме местного самоуправления и реализации прав и свобод граждан по месту жительства) является понятие местного сообщества. К тому же понятие "территориальный коллектив" является более широким, чем понятие "местное сообщество". Очевидно, что в ряду территориальных коллективов можно выделять и такие их разновидности, как, например, региональные территориальные коллективы. А они уже выходят за пределы территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов, 1966. С. 25. Также см.: Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997; Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М., 2001. Вместе с тем хотя бы попутно нельзя не отметить, что в современной литературе, посвященной соответствующей проблематике, не всегда учитывается сложная, многоаспектная природа территории как конституционной категории.

<2> См.: Гражданское общество: истоки и современность / Науч. ред. И.И. Кальной. СПб., 2000. С. 116.


Справедливости ради следует отметить, что ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. не использует понятие "местное сообщество". Вслед за ГК РФ он использует понятие "муниципальное образование", содержание которого раскрывается в ст. 2 данного Закона, но, к сожалению, лишь через простое воспроизведение типов поселений, установленных им, т.е. с позиций территориального устройства муниципальной власти. В рамках же прежнего правового регулирования муниципальных отношений термин "муниципальное образование" определялся через более широкий вариативный набор сущностных черт соответствующего социально-правового феномена: организационную оформленность, относительную самостоятельность городского или сельского поселения, наличие в нем выборных органов местного самоуправления. В этом плане следует констатировать, что, изменяя понятийный аппарат законодательства о местном самоуправлении, федеральный законодатель существенно редуцировал содержательные аспекты рассматриваемой категории. Такой подход, основанный, по существу, на отождествлении муниципального образования с конкретной территорией, в пределах которой может и должно осуществляться местное самоуправление, делает саму категорию "муниципальное образование" в известной степени условной, поскольку ее значение и роль сводятся в своей основе к родовому определению видов поселений.

Закономерным развитием такого правового регулирования должно стать введение в федеральное законодательство понятия "местное сообщество". Очевидно, что категория "муниципальное образование" не в состоянии отразить все богатство социальных отношений, которыми характеризуется поселенческая общность людей в процессе осуществления своего самоуправления. Данная категория отражает лишь определенный уровень самостоятельности, независимости местной власти от государственной. Но такая независимость еще не есть самоуправление, это только условие перехода к самоуправлению населения на соответствующем уровне его самоорганизации.

Соответственно, и положение человека как прямого, непосредственного субъекта местного самоуправления невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории "муниципальное образование". Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Курячая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. С. 29 - 33.


Местное сообщество не только научно-теоретическое понятие, но и категория действующего права. Она имеет широкое признание на уровне региональных и местных нормативных правовых актов <1>. И, думается, нет никаких оснований подвергать сомнению конституционность соответствующих положений, равно как и оспаривать само понятие "местное сообщество" только на том основании, что отсутствует прямое закрепление данного понятия в федеральном законодательстве <2>.

--------------------------------

<1> См., напр.: ст. 66 Устава (Основного Закона) Костромской области от 7 июля 1995 г. // Костромской край. 1995. 15 июля; ст. 67 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г. // Вестник Московской областной Думы. 1997. N 1; ст. 56 Устава Смоленской области от 15 мая 2001 г. // Рабочий путь. 2001. 24 мая; ст. 119 Устава (Основного Закона) Томской области от 26 июля 1995 г. // Официальные ведомости Думы Томской области. Спецвыпуск. 2002. 1 авг.; ст. 6 Устава города Москвы от 28 мая 1995 г. // Ведомости Московской городской Думы. 2001. N 8. Ст. 130; ст. 67 решения Астраханского городского Представительного Собрания от 28 декабря 1995 г. "Об Уставе города Астрахани" // Горожанин. 1996. N 2; преамбула, ст. 1 и 68 Устава муниципального образования "город Калуга" от 23 декабря 1997 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы"; ст. 5 Устава города Перми от 13 марта 1996 г. // Вечерняя Пермь. 2000. 18 янв.; ст. 65 Устава города Урюпинска Волгоградской области от 14 ноября 1997 г. // Урюпинская правда. 1997. 4 дек.

<2> Следует отметить, что некоторые ученые подвергают сомнению саму возможность использования категории "местное сообщество", как, например, С.А. Авакьян: "Сообщество может стать обособленной единицей, своего рода корпоративной, замкнутой системой - не каждый может стать членом сообщества, не исключена такая процедура, как прием в сообщество. Не исключено тогда и непринятие в сообщество (общину), отторжение "чужака" по признаку "инородства", непринадлежности к данному слою и др." (Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. М., 2006. Т. 2. С. 736). Думается, для подобных опасений нет никаких оснований.


Во-первых, в федеральном законе и не должны решаться все конкретные вопросы; пределы федерального уровня регулирования соответствующих отношений определяются самим названием федерального закона - необходимо установить лишь принципы организации местного самоуправления. Во-вторых, понятие местного сообщества имеет не только внутригосударственное, но и широкое международно-правовое признание; это, в частности, одна из ключевых категорий Европейской хартии местного самоуправления (15 октября 1985 г.) <1>. Наконец, в-третьих, соответствующая категория муниципального права получила признание на уровне решений Конституционного Суда России. Так, в Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П <2> Конституционный Суд РФ указал, что в условиях действующего законодательства решение вопроса о создании иных - помимо выборных - органов местного самоуправления относится к сфере усмотрения местных сообществ. В Определении от 21 февраля 2002 г. N 26-О <3> констатируется право местного сообщества по своему усмотрению определять вхождение или невхождение избранного населением главы муниципального образования в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. А в Постановлениях от 2 апреля 2002 г. N 7-П (п. 3 мотивировочной части) и от 11 ноября 2003 г. N 16-П (п. 2 мотивировочной части) <4> основные характеристики местного самоуправления раскрываются на основе его понимания как "признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ САМООРГАНИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ" (выделено авт. - Н.Б.), что, соответственно, "обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества" <5>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

<3> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О // ВКС РФ. 2002. N 4.

<4> СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. 2. Ст. 4509.

<5> Понятие "местное сообщество" использовалось Конституционным Судом РФ и в целом ряде иных его решений. См., напр.: п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 105-О; п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1999 г. N 165-О // СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6362; п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О; п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2003 г. N 471-О // Архив КС РФ. 2003; п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 239-О.


Такой подход представляется вполне обоснованным, если иметь в виду, что понятие "местное сообщество" не только характеризует пространственно-территориальное единство определенной части населения, но и содержит в себе сущностный критерий ее обособления, выделения в качестве самостоятельного субъекта (ведь субъект права, очевидно, должен быть качественно определен), которым является наличие у соответствующих лиц взаимных интересов, связанных с организацией жизнедеятельности по месту проживания, которые и интегрируют их в единую и целостную общность.

Что же касается самого определения понятия местного сообщества, то его можно представить следующим образом: это население, проживающее на территории городского, сельского поселения или нескольких поселений, объединенных общей территорией, едиными условиями жизни и общими интересами в самостоятельном (под свою ответственность) осуществлении муниципальной власти и, соответственно, решении хозяйственно-экономических, социально-культурных, иных вопросов местного значения, и обладающее самоуправленческими полномочиями, реализуемыми непосредственно самим населением или его выборными органами.


1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение

двухуровневой системы первичных субъектов

муниципальной демократии


В рамках местного сообщества каждый гражданин как его ассоциированный член приобретает относительно самостоятельную роль в системе самоуправленческих отношений по месту своего жительства. Но достаточно ли этого для признания отдельной личности субъектом местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии? Не будет ли принижена в случае положительного ответа на этот вопрос роль местных сообществ, которые являются не только первичными социально-территориальными группами (с позиций социологической науки), но и первичными субъектами местного самоуправления в юридическом, конституционно-правовом плане?

Не отрицая того факта, что именно местные сообщества являются носителями муниципальной власти как формы проявления народовластия на местном уровне и, соответственно, первичным субъектом местного самоуправления, равно как и коллективных самоуправленческих прав (что будет подробнее раскрыто в следующих главах книги), следует признать, что и каждый отдельный гражданин как член местного сообщества является субъектом местного самоуправления.

Поэтому, не умаляя значения коллективных, организационно упорядоченных форм осуществления самоуправления, следует признать, что человеческая личность и в формально-юридическом смысле, с точки зрения ее правосубъектности в системе самоуправленческих отношений, имеет относительно самостоятельное значение уже в силу того, что она участник социально-политической и экономической жизни местного поселения и за нею признаются правовые возможности политической деятельности, хозяйственно-экономической свободы, участия в управлении объектами муниципальной собственности не только как члена местного сообщества или иного организационно оформленного объединения граждан, а как личности, ассоциированного участника системы местного самоуправления.

Поэтому личность может рассматриваться как первичный, исходный субъект местного самоуправления.

Это позволяет сделать вывод о том, что в местном самоуправлении, соответственно, в системе муниципальной демократии имеется двухуровневая система первичных субъектов: с одной стороны, это местное сообщество как первичная социально-территориальная группа, субъект первичных самоуправленческих прав коллективного характера; с другой стороны, личность как исходное социальное системообразующее начало самоорганизации населения и одновременно как субъект индивидуальных муниципальных (самоуправленческих) прав.

Что же касается выборных и других муниципальных органов, муниципальных служащих, то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав местных сообществ и индивидуальных прав граждан как членов этих сообществ. Что же касается юридических условий реализации этих прав, то они, по-видимому, должны связываться с определенными элементами правосубъектности лица как участника самоуправленческих отношений.

Думается, что в концептуальном плане правосубъектность индивида как участника самоуправленческих отношений необходимо увязывать не с политико-правовой принадлежностью лица к государству (в частности, с государственным институтом гражданства), а с его членством в местном сообществе. Этот подход вытекает в конечном счете и из Конституции РФ. Речь идет о том, что, закрепляя права на местное самоуправление, Конституция чаще всего оперирует не понятиями "гражданин" или "граждане", а понятием "население" (например, ст. 130, 131). Подтверждением данной линии явилось закрепление в новой редакции ФЗ "Об основных гарантиях..." <1> положения о том, что "На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации" (п. 10 ст. 4).