Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   47

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.


Поэтому при анализе вопроса о месте и роли человека и гражданина как субъекта местного самоуправления недопустим автоматический перенос понятий и подходов, относящихся к государственной сфере проявления человеческой индивидуальности и ее свободы.

В этой связи территориальная организация местного самоуправления, выступающая одновременно пространственно-территориальным пределом осуществления муниципальной власти и территориальной сферой реализации прав местного сообщества, предстает в качестве организационной основы муниципальной демократии для соответствующих поселенческих общностей. На этой основе институты муниципальной демократии (индивидуальные и коллективные) приобретают характеристики демократии соответствующих поселений как "малых пространств" поселенческой демократии.


1.4.2. О сочетании поселенческого и

административно-территориального принципов развития

муниципальной демократии


Конституция РФ определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 132). Следовательно, можно сделать вывод, что Конституция РФ не связывает жестко, напрямую территориальную основу муниципальной демократии с административно-территориальным устройством. За основу территориальных пределов местного самоуправления Конституция берет не формальные административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде прежде всего городских и сельских поселений. Именно поэтому территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.

В то же время отсутствие такой "привязки" - поскольку Конституция РФ не устанавливает иного - не может рассматриваться, как полагают отдельные авторы <1>, в качестве запрета на построение территориальной организации местного самоуправления в соответствии с административно-территориальным устройством. Иными словами, здесь возможно использовать два принципа: "поселенческий" - когда территорией местного самоуправления является городское или сельское поселение, единое и неделимое; и "административно-территориальный" - в рамках существующего административно-территориального деления: сельский район, район в городе, сельский округ <2>.

--------------------------------

<1> Так, например, по мнению С.В. Шипова, жесткая привязка территориальной организации местного самоуправления к административно-территориальному делению фактически является нарушением ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. См.: Шипов С.В. Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 112.

<2> См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 124 - 125.


Ученые по-разному относятся к возможности организации местного самоуправления в границах существующих административно-территориальных единиц. Одни утверждают, что районные муниципальные образования не отвечают интересам населения, так как отсутствует прямая связь между населением и теми, кого они избрали во власть. В частности, М.А. Краснов отмечает, что он "не убежден, что муниципальный район - это вообще местное самоуправление" <1>. Сельские районы имеют протяженность 50 - 60 километров и более, и людям в таких условиях не достучаться до властных структур со своими проблемами.

--------------------------------

<1> См.: Стенограмма Круглого стола "Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления" // Местное право. 2004. N 1-2. С. 21.


В то же время использование только поселенческого принципа, когда муниципальное образование создается в рамках естественных границ, безусловно, приблизит интересы жителей к местной власти. Однако в финансово-экономическом плане небольшие муниципальные образования далеко не всегда оказываются жизнеспособными. Кроме того, при оценке эффективности применения поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления как основного следует принимать во внимание традиционно сложившиеся особенности осуществления местного самоуправления на тех или иных территориях, обусловленные социально-экономическими, национально-культурными, историческими факторами. Так, например, в субъектах РФ, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, укоренилась практика наделения правами муниципальных образований сельских территорий в границах районных муниципальных образований. Это объясняется тем, что жизнедеятельность многих коренных народов не связана с проживанием в границах населенных пунктов, так как большинство северных народов ведут кочевой образ жизни, перемещаясь по весьма обширным территориям. В связи с этим обеспечение данной категории жителей муниципального образования муниципальными услугами может наиболее эффективно осуществляться теми муниципальными учреждениями и органами местного самоуправления, которые распространяют свою деятельность на всей территории традиционного хозяйствования жителей из числа коренных малочисленных народов Севера <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом подробнее: Харючи Н.Н., Жаромских Д.Г. Правовые основы организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. Тюмень, 2005. С. 122 - 124; Гоголев П.В. Традиционное местное управление якутов (XVII - начало XX в.). М., 2001.


Поэтому вполне обоснованным является вывод о том, что в конкретно-исторических условиях демократического развития общества территориальная организация местного самоуправления должна строиться на оптимальном сочетании поселенческого и административно-территориального принципов, гармоничное сочетание которых может обеспечить рациональную организацию муниципальной власти и одновременно избежать централистских тенденций в местном самоуправлении и тем самым создать надлежащие предпосылки для развития демократии на местном уровне. При этом решение вопроса о соотношении поселенческого и административно-территориального принципов в рамках возможных моделей территориальной организации местного самоуправления находится в сфере усмотрения федерального законодателя, но, исходя из конституционного и конкретизирующего законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, он может решаться и законами субъектов РФ сообразно с конкретной ситуацией на местах.

Такой подход разделяет и Конституционный Суд РФ, который неоднократно указывал на то, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций <1>. При этом выбор соответствующей модели не может осуществляться федеральным законодателем произвольно, но должен иметь в своей основе объективные факторы, важнейшие из которых можно объединить в четыре группы: а) факторы, влияющие на эффективность и качество предоставляемых муниципальных услуг; б) факторы, связанные с созданием условий для участия населения в управлении муниципальным образованием; в) факторы, влияющие на финансовую устойчивость муниципального образования, а также на справедливость распределения финансовых средств; г) факторы, связанные со стратегическим развитием на муниципальном уровне <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.

<2> О содержании данных факторов подробнее см.: Стародубровская И. Территориальная организация: факторы, определяющие выбор // Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М., 2005. С. 14 - 23.


Называя территориальные формы осуществления местного самоуправления (городские поселения, сельские поселения, другие территории), Конституция РФ не содержит исчерпывающего перечня критериев определения соответствующих территорий, непосредственно закрепляя в качестве таковых лишь населенность территории, на которой осуществляется местное самоуправление, и ее принадлежность к городской или сельской местности. Следовательно, федеральный законодатель вправе, осуществляя в пределах своих полномочий нормативное регулирование местного самоуправления и его территориальной основы, устанавливая с соблюдением конституционных принципов и норм осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, определить иные территории, на которых возможно местное самоуправление.

Причем следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в ст. 131 Конституции РФ в контексте местного самоуправления понятие "территория" не совпадает с понятием "поселение". Первое является по содержанию более широким: "другие территории" могут означать и не названные Конституцией и в законодательном регулировании местного самоуправления разновидности поселений, и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район, уезд, волость и т.д.).

Таким образом, пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений. Поселенческий фактор формирования муниципального образования сочетается в этом случае с территориальным: ведь муниципальное образование всегда "привязано" к территориальной общности граждан, проживающих в границах поселения, его части или нескольких поселений. Примечательна в этой связи правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в Определении от 5 июня 2003 г. N 274-О <1>, согласно которой население городского, сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на местное самоуправление, что, однако, не исключает возможности создания муниципальных образований как на основе самостоятельных поселений или их объединений, так и на основе отдельных территориальных частей поселений, в частности внутригородских муниципальных образований. Поэтому можно сделать вывод, что в основе конституционных принципов формирования муниципальных образований лежит поселенческо-территориальный принцип.

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2003. N 6.


1.4.3. Конституционный Суд РФ о недопустимости подмены

муниципально-территориальных преобразований изменениями

административно-территориального устройства


Нельзя не отметить, что даже в случае совпадения границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц (если территориальная организация местного самоуправления базируется на административно-территориальном устройстве) муниципально-территориальная организация и административно-территориальное устройство имеют собственное социально-правовое значение, свои юридические цели, задачи, функции и не должны отождествляться, подменяться друг другом.

Это означает также, что вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных единиц не могут и не должны влечь за собой изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, равно как и, наоборот, изменение пространственной сферы реализации муниципальной власти не может непосредственно предопределять корректировку территориальной структуры власти государственной.

В Конституционный Суд РФ поступили жалобы граждан В.А. Шкутника, Т.Ф. Новиковой, А.П. Клюшкина и Э.А. Михеева на нарушение их конституционных прав рядом положений Закона Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области" в связи с объединением дачного поселка Купавна Московской области с городом Железнодорожный, поселков Красково и Коренево, дачных поселков Николо-Архангельский и Салтыковка с городом Балашихой <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 406-О-П // ВКС РФ. 2007. N 6.


Заявители полагали, что оспариваемые ими положения ст. 6 (ч. 2) и 8 Закона Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области", а также положения разд. I и V приложения к данному Закону "Порядок решения вопросов административно-территориального устройства Московской области", допуская изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, решением губернатора Московской области, нарушают их право на местное самоуправление, так как такое решение принимается без учета мнения населения соответствующих территорий. Тем самым названные законоположения противоречат Конституции РФ, в частности ст. 12 и 131.

Изучив поступившие обращения, Конституционный Суд РФ указал на конституционное регулирование принципов территориальной организации местного самоуправления и порядка муниципально-территориальных преобразований. Одновременно Суд отметил, что Конституция РФ устанавливает также принципы территориального устройства государственной власти как пространственной основы реализации возложенных на органы государственной власти конституционных функций. При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ст. 1 (ч. 1), 11 (ч. 2), гл. 3 "Федеративное устройство" (в том числе в ст. 66 (ч. 1), 71 - 73, 76 и 77) Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П).

По смыслу соответствующих положений Конституции РФ во взаимосвязи с правовыми позициями Конституционного Суда РФ вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов РФ, с другой стороны, будучи связаны между собой, имеют, однако, самостоятельное значение. Они обладают собственным юридическим содержанием и относятся к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов РФ. Это предполагает, в частности, что для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта РФ о местном самоуправлении.

Устанавливаемое же субъектом РФ правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может вторгаться в вопросы территориальной организации местного самоуправления; оно во всяком случае не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта РФ и тем самым приводить к блокированию императивного конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении любых территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.

Опираясь на данные подходы, Конституционный Суд РФ проанализировал оспариваемые законоположения в системе федерального и регионального правового регулирования.

Закон Московской области от 17 января 2001 г. "Об административно-территориальном устройстве Московской области" (в оспариваемой редакции), как следует из его ст. 1, направлен на регулирование административно-территориального устройства Московской области.

Согласно положениям ст. 6 (п. "а" ч. 1 и п. "а" ч. 2) и 8 данного Закона Московской области образование, объединение, преобразование и упразднение административно-территориальных единиц Московской области осуществляется законом Московской области, а образование, объединение, преобразование и упразднение территориальных единиц - постановлением губернатора Московской области. При этом, поскольку территориальная организация местного самоуправления в Московской области (на момент принятия решений об объединении с другими населенными пунктами территорий, на которых проживают заявители) основывалась на административно-территориальном делении, т.е. границы муниципальных единиц совпадали с границами административно-территориальных единиц, законодатель Московской области в целях гарантирования права граждан на местное самоуправление установил, что изменение статуса территориальных единиц путем принятия указанного решения губернатора Московской области возможно только по инициативе органов местного самоуправления, действующих в пределах соответствующей территориальной единицы.

В то же время, установил Суд, вопросы, касающиеся образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, на уровне законодательства Московской области в период принятия органами государственной власти Московской области решений, ставших поводом для обращения заявителей, регулировались Уставом Московской области (ч. 3 ст. 68), а также Законами Московской области от 13 июня 1996 г. "О местном самоуправлении в Московской области" (ст. 11) и от 31 июля 1997 г. "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований", которые прямо предусматривали необходимость учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований. В настоящее время в законодательстве Московской области гарантии права населения на учет его мнения при изменении границ муниципального образования содержатся в Законе Московской области от 14 февраля 2006 г. "О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Московской области" (ч. 3 ст. 1).

Таким образом, заключил Суд, в системе действующего законодательства Московской области вопросы административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления предполагают различный порядок урегулирования и недопустимость изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, путем административно-территориальных преобразований, без учета мнения населения.

Вместе с тем, рассмотрев поступившие обращения и приложенные к ним судебные решения, вынесенные по конкретным делам заявителей, а также иные материалы дела, Суд установил, что судебные органы, отказывая заявителям в удовлетворении заявленных требований, мотивировали свою позицию, в частности, тем, что поселки Коренево и Купавна на момент их объединения соответственно с дачным поселком Красково и городом Железнодорожный самостоятельными муниципальными образованиями не являлись. Как следует из материалов дела, не являлись муниципальными образованиями и поселки Николо-Архангельский и Салтыковка на момент их включения в состав города Балашихи.

Вопросы же проверки законности и обоснованности судебных решений, вынесенных по конкретным делам заявителей на основе оценки указанных фактических обстоятельств, не могут быть разрешены в порядке конституционного судопроизводства.

Приведенное дело не единственное из рассмотренных Конституционным Судом РФ, в которых затрагивались вопросы соотношения административно-территориального устройства субъекта РФ и территориальной организации местного самоуправления. Однако именно в указанном решении федеральным органом конституционного правосудия на основе ранее принятых решений впервые была выражена правовая позиция о недопустимости внесения изменения в территориальную организацию местного самоуправления под видом административно-территориальных преобразований. Ее генезис связан, в частности, с Определением от 10 июля 2003 г. N 289-О <1>.

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2003. N 6.


Поводом для вынесения данного Определения стал запрос в Конституционный Суд РФ администрации Брянской области о проверке конституционности признанных недействующими положений Закона Брянской области от 5 июня 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", в котором заявитель просил подтвердить конституционность соответствующих положений, полагая, что они приняты в соответствии с конституционными полномочиями субъекта РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ) и принципами организации местного самоуправления, закрепленными в ст. 12, 32, 130 - 133 Конституции РФ.

Обращению заявителя в Конституционный Суд РФ предшествовало вынесение судебной коллегией по гражданским делам Брянского областного суда от 9 октября 2002 г. решения (оставленного без изменения Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ), которым были удовлетворены заявления ряда граждан о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня вступления решения суда в законную силу положений некоторых законодательных актов Брянской области в части, касающейся передачи органам местного самоуправления полномочий по определению формы и порядка учета мнения населения при упразднении муниципальных образований и предоставления органам государственной власти права инициировать вопрос об объединении, преобразовании и упразднении муниципальных образований. Осуществленное на основе данных положений упразднение двух муниципальных образований, как указывалось в заявлениях, было совершено с нарушением конституционного права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Анализ ставших предметом изучения региональных законоположений в контексте ранее сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций, касающихся конституционного требования о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, как безусловного императива Основного Закона, охватывающего любые муниципально-территориальные образования, позволил Конституционному Суду РФ согласиться с позицией заявителя. В Определении по данному обращению Суд указал, в частности, следующее.