Geum.ru

Бондарь Николай Семенович судья Конституционного Суда рф, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг монографий, учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   47


Таким образом, конституция - это обладающий высшей юридической силой основной закон государства и общества, закрепляющий в соответствии с объективно сложившимся соотношением социальных сил и на основе присущих данному обществу социальных ценностей согласованную волю основных социальных групп общества правовым выражением баланса политических, социально-экономических, национально-этнических, религиозных, личных, общественных, иных интересов в гражданском обществе и правовом государстве и выступающий в этом качестве ценностным императивом развития государственно-организованного общества. Это единый политико-правовой документ, каждая часть которого должна быть органически связана со всеми остальными, пронизана едиными концептуальными основами политического и экономического развития общества, государственно-правового строительства. Конституция - ценностно-нормативная модель организации жизни общества, охватывающая все его основные сферы.

Что же касается российской конституционной модели организации общества, то она имеет демократический правовой характер и призвана придать такой же импульс развитию российской государственности. Однако без должного уважения, почтительного отношения к конституции, последовательного претворения ее положений в жизнь воплощение этой модели в общественной практике может оказаться под вопросом.

Вместе с тем закрепленная в конституции модель общественного и государственного устройства представляет собой скорее желаемый идеал, видение должного порядка, нежели реальное отображение существующих общественных отношений, что особенно характерно для периодов коренных, революционных по своей сути преобразований в обществе.

Конституцию РФ, заключающую в себе модель демократической правовой государственности, в этом плане тоже можно рассматривать как своего рода нормативно-правовой идеал должной системы организации государственной и общественной жизни. В этом качестве Конституция РФ выступает как нормативная модель, проекция системы осознанных и официально зафиксированных политико-юридических (хотя и не только их одних) потребностей, интересов и целей общества <1>. Как всякая проекция, она неизбежно, закономерно выходит за пределы настоящего и концентрируется в будущем. Судьба идеала - всегда находиться в координатах будущего, а "претворение в действительность любого идеала, в том числе и облаченного в форму Основного Закона, неминуемо сопровождается известным разочарованием" <2>, конституционными иллюзиями. Преодоление последних во многом сводится к разрешению - на основе и в соответствии с ценностями современного конституционализма - социальных противоречий российского общества, носящих всеобщий, всеобъемлющий характер и распространяющихся как на экономическую, социальную, политическую сферы, так и на область духовной жизни, культурную сферу.

--------------------------------

<1> Однако не следует забывать о том, что конституция, которая, по выражению А. Шайо, "бредит будущим", может стать и "совершенно непригодной для решения своей реальной функциональной задачи - защитить общество и его граждан от государственной власти" (Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). Пер. с венг. М., 2001. С. 12).

<2> Мамут Л.С. Конституция и реальность // Конституция как фактор социальных изменений: Сб. докл. М., 1999. С. 44 - 45.


1.1.3. Конституция как отражение противоречий

современной демократии


Понимание конституции как явления конкретно-исторического, обусловленного социокультурной реальностью и неизбежно охватывающего национально-специфические черты общества и государства как на сущностном, так и на формально-юридическом уровне, обусловливает необходимость оценки Конституции РФ 1993 г. в качестве документа, вобравшего в себя весь спектр социальных противоречий в условиях демократических преобразований конца 80-х - начала 90-х гг. XX в. и призванного конституционно-правовыми средствами способствовать разрешению соответствующих противоречий на качественно новых направлениях не только социально-экономического и политического развития, но и демократизации российского общества и государства.

В наиболее полном, концентрированном виде соответствующие характеристики Конституции России могут быть представлены в следующих ее триединых началах <1>: а) Конституция как порождение и своего рода нормативно-правовой результат социальных противоречий, включая противоречия перехода от тоталитаризма к демократизации российского общества; б) Конституция - юридизированная форма отражения противоречий прежде всего между должным и сущим в конституционных характеристиках России как демократического правового государства, в закреплении институтов разделения властей и обеспечении баланса между законодательной и исполнительной властью, в соотношении социальных и рыночных начал в экономической системе, соотношении институтов политической и экономической свободы, государственной и муниципальной демократии и т.п.; в) Конституция - институционная нормативно-правовая основа разрешения законодательных и правоприменительных противоречий в правовых механизмах функционирования современной демократии. Соответствующие характеристики конституции напрямую связаны с пониманием ее сущности как политико-правового явления, призванного отражать основополагающие характеристики общества, государства и личности в их соотношении и взаимосвязях с учетом реально существующего уровня единства и противоречивости. Конституция в этом случае выступает в качестве юридического закрепления согласованных (в том числе на компромиссной основе) интересов и воли всех социальных групп, наций и народностей, составляющих государственно-организованное общество. Сущностная же ее характеристика предстает в виде юридически узаконенного баланса интересов всех социальных групп общества, меры достигнутого в обществе и государстве баланса между властью и свободой. Именно поэтому в юридическом плане конституция есть политико-правовое порождение наиболее значимых социальных противоречий, выражающих соотношение демократических сил в обществе. Юридически конституция как Основной Закон призвана отражать на правовом уровне соответствующие противоречия и по мере возможности способствовать их разрешению с помощью специфического, юридико-правового конституционного инструментария воздействия на различные институты демократии.

--------------------------------

<1> О сущности конституции как выражения социальных противоречий см.: Бондарь Н.С. Конституция, конституционный контроль и социальные противоречия современного общества // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 55 - 64.


Не исключение в этом плане и Конституция РФ 1993 г., которая явилась государственно-правовым результатом разрешения политических противоречий между старой (советской) партийно-государственной системой и новыми общественно-политическими силами, провозгласившими лозунги демократии и обновления. В этом смысле Конституция РФ 1993 г., учредившая новую систему единой государственной (централизованной) власти и не допустившая распада Российской Федерации, выступила достижением двух противоборствующих сторон, их идеальной собственностью <1>. Явившись политико-правовым результатом существовавших на момент ее разработки и принятия острых политических, национальных, культурно-этнических, экономических противоречий, она ретранслировала их фактическое (социальное) содержание на высший нормативно-правовой уровень, в известной степени абстрагировавшись при этом от политической конъюнктуры и юридической казуистики <2>. Тем самым Конституция РФ стала юридизированной формой реальных социальных противоречий в процессе демократизации российского общества и одновременно заложила правовую основу для их разрешения.

--------------------------------

<1> См.: Зорькин В.Д. Россия и ее Конституция. С. 4.

<2> В связи с этим достаточно вспомнить острые, продолжающиеся до настоящего времени дискуссии по поводу оценки известного Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" (САПП РФ. 1993. 27 сент.) с точки зрения соотношения содержащихся в нем идей права, правовой справедливости с законностью и с требованиями буквы действовавшей на тот момент Конституции РФ. См., напр.: Морщакова Т.Г. ...И суда нет. Диагноз доктора Морщаковой. Бывший судья КС об особенностях российской Фемиды // Новая газета. 2004. 19 июля; Зорькин В.Д. Осторожно: праворазрушительство! // Российская газета. 2004. 22 июля.


Качественно новая для российского конституционализма сущностная характеристика Конституции 1993 г. как юридического средства поддержания и обеспечения гражданского мира и согласия в обществе получила также институционно-правовое наполнение: всем своим содержанием Конституция 1993 г. отражает тот непреложный факт, что с развитием рыночной экономики и плюралистической демократии действие социальных противоречий не только не "отменяется", но и во многом усиливается. Тем самым был подтвержден факт смены господствующих тенденций развития конституционных отношений: тенденция к их мнимой чистоте, бесконфликтности сменилась тенденцией к усложнению конституционных процессов, наполнению их внутренними противоречиями, развивающимися на своей собственной основе. При этом "созревание" внутренних противоречий новой демократической государственности, усложнение спектра социальной действительности происходят вместе с развитием нового конституционного строя России как государственно-правового выражения гражданского общества.

Конституция 1993 г. исходит из того, что прочность, незыблемость основ нового конституционного строя России определяется не его "монолитностью", недопустимостью столкновения и противоборства идей и интересов, а, напротив, наличием внутренних противоречий и конфликтов между несовпадающими конституционными ценностями институтов государственной и муниципальной организации публичной власти, федерализма, правового положения личности и, соответственно, закреплением уже на уровне основ конституционного строя системы сдержек и противовесов как правовых механизмов разрешения соответствующих противоречий.

С учетом различной степени "зрелости" и особенностей форм проявления противоречий современной демократии в отдельных сферах общественных отношений в системе конституционного регулирования в той или иной мере находят отражение: а) противоречия-несовпадения (отражающие многообразие несовпадающих личных и общественных, федеральных и региональных, государственных и муниципальных интересов и т.д.); б) противоречия-противоположности (основанные на противоположных ролевых функциях и интересах субъектов демократических процессов; в) противоречия-конфликты, возникающие, как правило, в результате развития, "вызревания" социальных противоречий и их трансформации в правовую, политическую, властно-управленческую, экономическую сферы на определенном уровне демократических преобразований, что проявляется, например, в виде коллизионно-правовых, управленческо-компетенционных конфликтов или национально-этнических, социально-экономических и иных конфликтов. Впрочем, чаще всего соответствующие виды противоречий переплетаются, взаимопроникают, как, например, межпартийные противоречия в избирательном процессе или в действующей системе парламентской демократии; другой пример - конфликты в процессе осуществления муниципальной реформы, связанные, например, с изменением территориальной организации местного самоуправления, что чаще всего предполагает необходимость учета мнения населения либо получения его согласия (подробнее об этом в следующих главах).

Таким образом, как в общественном, так и в профессиональном правосознании, в частности при определении стратегии конституционного регулирования новых явлений общественной жизни, порожденных демократическими преобразованиями, следует исходить из того, что социальные противоречия, конфликты и различия во взглядах на их разрешение - дело нормальное. Конституция и текущее законодательство должны не нивелировать, а официально, на нормативно-правовом уровне признав сам факт существования несовпадающих интересов, конфликтов и социальных противоречий, предложить эффективные правовые средства их разрешения.

Пожалуй, основополагающее значение имеет в этом плане закрепление конституционных принципов плюралистической демократии. В системе действующего конституционного регулирования к ним относятся принципы: а) идеологического многообразия (ч. 1, 2 ст. 13 Конституции РФ); б) политического многообразия, равноправия общественных объединений (ч. 3, 4 ст. 13); в) многопартийности (ч. 3 ст. 13); г) многообразия форм осуществления публичной власти, сочетания государственных и муниципальных начал народовластия (ч. 2 ст. 3); д) светскости государства, равноправия религиозных объединений; е) свободы массовой информации, недопустимости цензуры (ч. 5 ст. 29); ж) экономического плюрализма, равноправия форм собственности, поддержки конкуренции (ст. 8).

Включением в сферу конституционного воздействия противоречивых, в чем-то даже конфликтных явлений социальной действительности, несомненно, повышается не только реальность, но и эффективность всей системы конституционной демократии. Одновременно возведением социальных противоречий, отображающих несовпадение, конфликтность различных сфер жизнедеятельности личности и общества, включая религиозную, идеологическую, морально-нравственную, национальную, экономическую и иные, на формально-юридическом уровне конституционного регулирования обеспечивается формирование механизмов их разрешения на нормативно-правовой основе сопоставления, столкновения получивших юридическое оформление интересов и поиска в режиме этих механизмов баланса конституционных ценностей.

Отдельным видам противоречий соответствуют свои, специфические, способы правового воздействия. Во-первых, в условиях плюралистической демократии становятся возможными и необходимыми максимальное использование позитивного регулирования социальных противоречий, создание правовых условий для достижения оптимального сочетания, гармонизации противоречивых сторон конфликтной ситуации, которая имеет объективные предпосылки для своего существования. Яркий пример в этом плане - позитивное, многоуровневое (полиструктурное) регулирование социальных противоречий между государством и гражданским обществом. Во-вторых, установление норм, ориентирующих на постепенное преодоление различий между сторонами социального противоречия, в том числе в подходе к решению конкретной конфликтной ситуации (здесь могут быть как поощрительные или обязывающие нормы, так и институты коллизионного права, судебного контроля и т.д.). В-третьих, запретительное воздействие на социальные противоречия и конфликты, которые обнаруживаются не только в виде антиобщественных действий, преступлений, терроризма и т.п., но и, например, захвата власти или присвоения властных полномочий (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ), дискриминации (ч. 2 ст. 19), монополизации или недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34). Каждый из этих методов находит свое воплощение в конкретных правовых нормах и институтах различных отраслей права, имеющих в конечном счете конституционное обоснование.

Конституция призвана определять и институционные средства разрешения социальных противоречий, среди которых можно выделить две основные разновидности: а) всеобщие, универсальные институты, которые могут быть использованы для разрешения любых социальных противоречий и конфликтов; б) специальные институты, имеющие конкретно-целевое назначение с точки зрения разрешения социальных противоречий и конфликтов. К специальным относятся, например, институты роспуска Государственной Думы (ст. 109), президентского вето (ст. 107), недоверия Правительству (ст. 117) или институты экономической конкуренции (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), петиций (ст. 33), индивидуальных и коллективных трудовых споров, включая право на забастовку (ч. 4 ст. 37), судебного обжалования решений и действий органов государственной и муниципальной власти, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46) и т.д.

К универсальным институтам разрешения социальных противоречий относятся институты разделения властей - по горизонтали (ст. 10) и вертикали (ст. 11, 12), федерализма (ст. 5), политического и идеологического многообразия, многопартийности (ст. 13), экономического плюрализма, множественности форм собственности (ст. 8), равно как и комплексные по своему характеру институты социального государства (ст. 7), с одной стороны, и правового государства (ст. 1) - с другой (с их несовпадающими конкурирующими конституционными ценностями), и проч. Особым универсальным институтом разрешения социальных противоречий и конфликтов, порожденных в том числе функционированием институтов современной демократии (выборы, референдум, партийные системы, парламентаризм, местное самоуправление, реализация прав и свобод граждан и т.д.), является судебно-конституционный контроль, представленный деятельностью Конституционного Суда РФ, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В основе функционирования институтов конституционного контроля поиск баланса конституционных ценностей как важнейшей предпосылки и условия разрешения противоречий современной демократии. Определяющее значение имеет в этом плане обеспечение баланса между властью и свободой, что, пожалуй, получает наиболее яркое подтверждение в системе местного самоуправления, на уровне муниципальной демократии.


1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма

реализации демократии на местном уровне


1.2.1. От государственно-управленческой -

к самоуправленческой демократии: миф или реальность?


Понятие самоуправления близко, но не тождественно понятию демократии. Демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему самоуправления, и демократичность политического режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику начал самоуправления. Поэтому конкретные институты самоуправления совпадают с институтами демократии <1>.

--------------------------------

<1> См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М., 1999. С. 186.


Возрождение и развитие местного самоуправления как особой, относительно самостоятельной системы демократической организации жизни российского общества явилось одним из важных направлений становления новой российской государственности.

На протяжении десятилетий, в условиях безраздельного господства политики и идеологии централизованного государственного управления (что было характерно не только для советского периода развития нашей страны), отечественные представления о демократии укладывались в своей основе в модель демократии как институционной основы "участия" населения в управлении общественными и государственными делами. Нельзя не отдать должное имевшемуся тогда концептуальному обоснованию данного подхода, в соответствии с которым предусматривалось следующее: вся система демократии сверху донизу носит государственный характер, ведь государственная власть и есть воплощение системы народовластия, так как вне государственных институтов влияния невозможна реализация политической власти как власти народа; поэтому государственный суверенитет совпадает по своей сути с суверенитетом народа, он является юридической формой выражения народного суверенитета (отсюда единство народа и государства, "общенародный" характер государства). Более того, и сама по себе демократия в совокупности всех ее институтов - в отсутствие сформировавшегося гражданского общества - представляет собой политическую форму осуществления государственной власти как власти всего народа, является "общенародной" <1>.

--------------------------------

<1> Нельзя не отметить, что в трудах ученых соответствующего периода нередко содержались, наряду с вполне понятными для того времени идеологизированными положениями, и весьма глубокие идеи о самой по себе социальной и правовой природе государственной власти, о государственном суверенитете, общественном (конституционном) строе и т.д. См., напр.: Ржевский В.А. Общественный строй развитого социализма. Конституционное содержание, структура, регулирование. М., 1983; Шевцов В.С. Государственный суверенитет (вопросы теории). М., 1979; Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы. Саратов, 1979; Скуратов Ю.И. Народный суверенитет развитого социализма (конституционные вопросы). Красноярск, 1983 и др.


Подобного рода политико-идеологические подходы могут быть представлены как своего рода концепция "государственно-управленческой демократии участия". Вряд ли ее можно считать оригинальной и тем более жизнеспособной. Достаточно отметить, например, что сегодня на Западе как некий идеологический противовес далеко не во всем оправдавшим себя подобным политико-правовым подходам активно разрабатываются идеи "совещательной демократии". В конечном счете ее смысл: государство, политическая власть решают, а граждане совещаются, дискутируют. "В концепции совещательной демократии отнюдь не считаются равноценными все аргументы и принципы, выдвигаемые гражданами и публичными деятелями в защиту своих собственных интересов... Идея состоит прежде всего в том, что в демократическом государстве без полноценных дискуссий граждане не могут прийти даже к временному согласию относительно некоторых противоречивых процедур и конституционных прав" <1>.

--------------------------------

<1> Гутман Э., Томпсон Д. Демократия и разногласия // Теория и практика демократии: Избранные тексты / Пер. с англ.; Под ред. В.Л. Иноземцева, Б.Г. Капустина. М., 2006. С. 20 - 21.


Таким образом, концепция демократии как "власти народа" подменяется некими институциями "совещательной демократии". Как не вспомнить в этом случае известного немецкого философа Р. Дарендорфа, определенно утверждавшего, что "вопреки буквальному значению слова действующая демократия не "правление народа"; такового на свете просто не бывает" <1>. На самом деле демократия, как пишет в продолжение этой мысли уже один из молодых отечественных ученых на основе анализа как зарубежного опыта, так и новейшей истории России, это "определенная технология обретения и осуществления государственной власти меньшинством с помощью большинства, с опорой на большинство, но далеко не всегда в интересах и во благо большинства" <2>