Geum.ru

Уральская академия государственной службы Актуальные проблемы частного права

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15
Н. Н. Грошко

соискатель (УрАГС)

Градостроительный кодекс в контексте реформы
государственного учета недвижимости

Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ1 (далее по тексту – Кодекс) является комплексным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в области территориального планирования, градостроительного регулирования, проектирования и собственно строительства. Необходимость его принятия была вызвана причинами разного характера: юридического (необходимость приведения градостроительного законодательства в соответствие с ЗК РФ1, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»2 и другими федеральными законами), экономического (назревшие требования по снижению административных барьеров в строительстве, повышению ответственности участников рынка и защите прав на недвижимость) и социального (необходимость повышения роли общественного участия в принятии градостроительных решений).

Кодексом устанавливаются основные принципы градостроительной деятельности, к которой относится территориальное планирование, градостроительное регулирование, проектирование, строительство и реконструкция объектов недвижимости. Один из разработчиков кодекса Э. К. Трутнев отметил, что «новый кодекс, в отличие от предшествующего устанавливает формализованные процедуры согласования документов. Есть фиксированные сроки, определения предметов согласования. Говорится об ответственных за проверку. С этой точки зрения, уже не возможно вести речь о полутора и более годах согласования. Начинается процесс согласования – начинается фиксированный срок 3–4 месяца»3.

Кодекс определяет совместное ведение России и субъектов РФ по законодательству о градостроительной деятельности (которое в целом относится в первую очередь к сфере административного права) и устанавливает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты по вопросам градостроительной деятельности не могут противоречить кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.

Во второй главе Кодекса определяются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

Г. В. Мазаев отмечает, что «одним из основных принципов законодательства стало ведение строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Подготовка этих документов отнесена теперь к полномочиям органов местного самоуправления. Таким образом, местная власть становится напрямую ответственной за градостроительную деятельность в целом. Если нет документов территориального планирования, невозможным становится и строительство»1.

Третья глава Кодекса посвящена вопросам территориального планирования. Особое внимание здесь уделено участию общественности в подготовке проектов правовых актов территориального планирования посредством основной процедуры – обязательных публичных слушаний. Кроме того, защищаются права заинтересованных собственников земельных участков и иных объектов недвижимости, чьи интересы могут быть нарушены принятием того или иного правового акта территориального планирования. Такие собственники вправе предложить на рассмотрение альтернативный вариант размещения конкретных объектов.

В четвертой главе Кодекса регулируются вопросы, связанные с градостроительным зонированием, описываются назначение и состав правил землепользования и застройки, порядок их подготовки, согласования, обсуждения с общественностью, принятия и применения, виды и состав территориальных зон в составе правил землепользования и застройки. Предлагается процедура согласования не соответствующих градостроительным регламентам объектов недвижимости.

Г. Ханатаев отметил, что «с помощью градостроительного регламента устанавливается порядок, который хорош тем, что весомая часть “необходимых разрешений”, предусмотренных п. 1 ст. 222 ГК РФ, определяется и дается заранее, причем неограниченному кругу лиц. Положительной оценки заслуживает то, что при новом порядке эти разрешения связываются не с конкретным застройщиком, а с конкретным земельным участком, который может переходить от одного правообладателя к другому вместе со всеми связанными с этим участком разрешениями»2. Наличие градостроительных регламентов создает условия для четкого правового регулирования пользования земельными участками и зданиями, строениями, сооружениями на участке как единым комплексом, в том числе для их учета.

Пятая глава Кодекса определяет процедурные вопросы подготовки градостроительной документации по планировке территории, как-то: основания и порядок подготовки, назначение, виды и состав такой документации.

В шестой главе рассматриваются вопросы архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Здесь можно отметить, что ключевым моментом при подготовке проектной документации является изменение нормативного регулирования вопросов государственной экспертизы проектной документации. Данная процедура применяется только в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов (в виде проверки соответствия проектной документации на особо опасные, технически сложные объекты техническим регламентам, а на уникальные объекты – определение допустимости реализации объекта в условиях отсутствия технических регламентов). В отношении проектной документации на иные объекты может проводиться оценка соответствия проектной документации техническим регламентам, которая выполняется аккредитованными организациями в порядке, установленном Правительством РФ. Осуществление подготовки проектной документации не требуется при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства.

Проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком. По общему правилу разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

Разрешение на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент, выдается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.

Разрешение на строительство выдается уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков.

Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или заказчиком. Застройщик или заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Лицо, осуществляющее строительство, обязано извещать органы государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства.

Государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, а также при их капитальном ремонте, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов и проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или ее модификацией.

Государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов.

Государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом иных, кроме указанных выше, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации.

Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Орган, выдавший разрешение на строительство, в течение десяти дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию обязан обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, осмотр объекта капитального строительства и принять решение о выдаче заявителю разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или об отказе в выдаче такого разрешения с указанием причин принятого решения.

Форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию устанавливается Правительством РФ. Принятые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ формы разрешения на строительство признаются действительными до установления Правительством РФ формы разрешения на строительство. До установления Правительством РФ таких форм разрешения на ввод объекта в эксплуатацию они определяются уполномоченными на выдачу разрешений на строительство федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.

Информационное обеспечение градостроительной деятельности проводится, как это установлено главой седьмой, посредством информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, целью ведения которых является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства.

Сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности систематизируются в соответствии с кадастровым делением территории России, осуществляемым в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется органами местного самоуправления городских округов, органами местного самоуправления муниципальных районов путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности.

Глава восьмая посвящена ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности, приоритет в регулировании применения мер ответственности отдан возмещению вреда жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических, юридических лиц при осуществлении территориального планирования, градостроительного зонирования, при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Заключительная – девятая – глава Кодекса описывает особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

А. В. Головизнин

кандидат юридических наук (УрАГС)

Формы собственности на культурные ценности

В соответствии с Конституцией в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). Аналогичная норма содержится в ч. 1 ст. 212 ГК РФ. В то же время ряд норм ГК РФ, в частности, ст. 213, 214, 215, допускают отождествление форм собственности с формами права собственности.

В юридической литературе указывается, что правоотношение собственности является формой экономического отношения собственности, поэтому нельзя полагать о существовании в области экономики одних форм собственности, а в праве – других1. С приведенными суждениями нельзя согласиться хотя бы потому, что следует различать собственность как экономическую категорию и как правовую, но никак не приравнивать последнюю к праву собственности. Само же субъективное право собственности составляет содержание правоотношений собственности. В связи с этим К. И. Скловский отрицает возможность выведения форм собственности из экономической категории собственности. Он правильно отмечает, что различие форм собственности (правовой категории) зависит только от субъектного состава2. Аналогичного мнения на этот счет придерживается Л. В. Щенникова, которая считает, что нет форм собственности, а есть только различные субъекты этого права3. Но если принимать законодательно закрепленные формы собственности в зависимости от субъектного состава, то следует согласиться с точкой зрения Е. А. Суханова, выделяющего только две формы собственности: публичную и частную1.

Субъектами публичной собственности выступают публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Субъектами же частной собственности являются физические и юридические лица, которые действуют в личных частных интересах. Собственность же в этом случае следует воспринимать как правовую, а не экономическую категорию. И вовсе не стоит выделять наряду с формами собственности формы права собственности, так как содержание права собственности не подвергается какому-либо изменению в связи со сменой субъекта.

Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»2 (далее – Закон об объектах культурного наследия) устанавливает, что объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иное не установлено федеральным законом (ч. 1 ст. 48). В отличие от Конституции РФ и ГК РФ, указанный закон предусматривает федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Такой подход не совсем правилен, т. к. Конституция РФ предусматривает государственную форму собственности. Поэтому более правильно федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации считать разновидностями государственной формы собственности.

Разделение публичной собственности на культурные ценности производится на основании Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»3 (далее – Постановление о разграничении государственной и муниципальной собственности) и в настоящее время вызывает ряд затруднений. Указанное Постановление было принято Верховным Советом в 1991 г. во исполнение требований законов РСФСР «О собственности в РСФСР»1 и «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ»2, которые в настоящее время утратили силу. Отмечается, что положения Постановления о разграничении государственной и муниципальной собственности противоречат Конституции РФ3.

Приложение 1 рассматриваемого Постановления устанавливает, что объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации, относятся исключительно к федеральной собственности. На основании этого к федеральной собственности следует отнести:

– объекты, внесенные в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации (п. 6 Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов РФ4);

– объекты, включенные в Перечень объектов исторического и культурного значения федерального (общероссийского) значения5).

Заслуживает внимания пример из судебной практики. Комитет по управлению государственным имуществом Астраханской области обратился в Арбитражный суд Астраханской области с иском к администрации города Астрахани о признании права собственности РФ на здание, включенного в Перечень объектов культурного наследия федерального значения. В соответствии с п. 1 Постановления о разграничении государственной и муниципальной собственности спорное здание как памятник общероссийского значения относится исключительно к федеральной собственности, но находится в реестре муниципальной собственности города Астрахани. Исковое требование было удовлетворено. Однако Президиум ВАС посчитал решения нижестоящих судов неправомерными и отменил их, так как спорное здание находилось в муниципальной собственности, а его включение впоследствии в Перечень объектов культурного наследия федерального значения само по себе не могло повлечь прекращение на него права муниципальной собственности и передачу его в федеральную собственность, поскольку ст. 235 ГК РФ не предусматривает такого основания прекращения права собственности. Содержащаяся в Приложении 1 норма об отнесении памятников общероссийского значения к федеральной собственности означала недопустимость передачи таких объектов в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность при разграничении права собственности на государственное имущество. Поскольку спорное здание в момент разграничения права собственности на государственное имущество не являлось памятником общероссийского значения, на него не распространялось действие этой нормы1.

Таким образом, разделение государственной собственности производилось на момент вступления в силу Постановления о разграничении государственной и муниципальной собственности. Поэтому в настоящее время на основании рассматриваемого Постановления передел собственности недопустим, и если какое-либо лицо обладает объектом культурного наследия общероссийского значения на праве собственности, то оно не может быть лишено указанного права.

Вместе с тем в настоящее время делаются попытки вновь разграничить публичную собственность и приводятся критерии для этого. Так, Президиум ВАС указал, что «наличие у имущественных объектов статуса памятника местного значения при отнесении объекта к соответствующему уровню собственности не учитывается. Разграничение памятников местного значения должно проводиться, исходя из деятельности самого объекта государственной собственности, находящегося в здании, являющемся памятником истории и культуры местного значения»2. Данные положения подверглись справедливой критике на страницах юридической литературы3.

Кроме того, можно привести примеры отчуждения имущества из федеральной собственности, которые в принципе не должны отчуждаться в соответствии с Приложением 1. Так, Распоряжением Правительства РФ от 25.02.2004 № 260-р «О создании оптимальных условий для сохранения объектов культурного наследия, расположенных в г. Москве, и дальнейшем развитии музейного дела»1 федеральное учреждение культуры «Государственный историко-архитектурный художественный и ландшафтный музей-заповедник “Царицыно”»2 преобразовано в учреждение культуры г. Москвы с передачей в государственную собственность г. Москвы относящегося к федеральной собственности имущественного комплекса музея-заповедника. Этим же распоряжением из государственной собственности г. Москвы передано в федеральную собственность здание, расположенное в г. Москве, пл. Революции, д. 2/3, для увеличения экспозиционной и вспомогательной площади Государственного Исторического музея.

Данный пример служит иллюстрацией игнорирования положений Постановления о разграничении государственной и муниципальной собственности. Однако думается, что в этом нет ничего страшного. Наверное, не столь важно, кто является собственником культурных ценностей: государство, муниципальные образования, юридические или физические лица, – главное, чтобы эта часть национального богатства была сохранена и служила предметом духовного вожделения как нынешнего поколения, так и наших потомков. В этой связи следует согласиться с Д. Звоненко в том, что «на первое место при решении вопроса разграничения собственности должен выходить вопрос о том, в состоянии ли будущий собственник обеспечить сохранность объекта»3, добавим: «а также обеспечить возможность доступа к нему для восприятия другими лицами». Со стороны государства же должен быть установлен надлежащий контроль над собственниками культурных ценностей.

Поэтому закон о разграничении собственности на объекты культурного наследия, принятие которого предусмотрено п. 4 ст. 2 Закона об объектах культурного наследия, не должен вновь производить передел собственности на объекты культурного наследия. Однако разумно установить в нем возможность смены формы собственности, если это положительно отразится на сохранности объекта культурного наследия. Причем в соответствии с Законом РФ от 09.10.1992 «Основы законодательства о культуре»1 допускаются все формы собственности на культурные ценности (ст. 43).

Концепция и техническое задание проекта Федерального закона «О разграничении государственной собственности на памятники истории и культуры»2 предлагает включить в Закон следующие нормы.

1. О критериях разграничения государственной собственности на памятники истории и культуры.

2. Об основаниях отнесения памятника истории и культуры к федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности.

3. О возможности несоответствия категории охраны памятника (федерального или местного значения) и категории государственной собственности на него.

4. О недопустимости изменения формы собственности на вновь выявленные объекты исторического и культурного наследия в случае отнесения указанных объектов к памятникам истории и культуры, подлежащим государственной охране.

5. О механизме передачи памятников истории и культуры из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации, из собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность и т. п.