Н. И. Матузова и доктора юридических наук,' профессора А. В. Малько москва юристъ 2002 удк 32 (075. 8) Ббк 66,0 П50 Федеральная программа

Вид материала

Программа

Содержание Политико-правовые проблемы лоббизма Ведомственное лоббирование Региональное лоббирование Иностранное лоббирование

Подобный материал:

• М. А. Василика гардаpuku москва 2000 удк 32(082. 24) Ббк66. 0 П50 Федеральная программа, 35368.28kb.
• М. А. Василика гардаpuku москва 2000 удк 32(082. 24) Ббк66. 0 П50 Федеральная программа, 12426.42kb.
• Учебное пособие Под общей редакцией доктора технических наук, профессора Н. А. Селезневой, 1419.51kb.
• Учебно-методическое пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова, 154.54kb.
• Учебное пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова Л. В. Россия, 242.42kb.
• В. П. Малков доктор юридических наук, профессор, 9953.56kb.
• А. Ю. Ерофеев Лекция составлена по материалам лекций, учебник, 394.81kb.
• Н. И. Матузов, А. В. Малько, 7532.65kb.
• Удк 070(075. 8) Ббк 76. 01я73, 5789.66kb.
• Методические рекомендации Москва ● 2010 удк 347. 962: 342. 7 Ббк 67. 721-91: 67. 400., 952.68kb.

Тема 23 Законотворчество как форма выражения политики

447


Тема 24. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЛОББИЗМА

(А. В. Малько)

Вместе с реформами российского общества все больше и больше входят в нашу политическую жизнь явления, объектив но присущие демократическим процессам, выступающие их со­ставной частью, атрибутом, признаком. Среди таких явлений можно выделить и лоббизм.

Это слово со сложной судьбой. В 1553 году оно употреблялось для указания на прогулочную площадку в монастыре. Столетие спустя так начали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Но политический оттенок лоббизм приобрел еще два столетия спустя, причем в Америке¹. По дошедшим до нас ле­гендам, «защитники» различных интересов тех или иных полити­ческих сил или финансовых групп вышли на авансцену жизни Нового Свега вместе с американской нацией, т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет — не доказано.

Но достоверно известно, что традиция лоббизма уходит свои­ми корнями в годы президентства У.С. Гранта (1869—1877), ге­нерала, снискавшего славу во время Гражданской войны в Со­единенных Штатах 1861—1865 годов. Вечерами 18 и американ­ский Президент и его команда после дневных трудов имели при­вычку отдыхать в одной из гостиниц, точнее в ее вестибюле (англ, lobby — вестибюль, прихожая; кулуары). Там министры, сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их прось­бы и давали слово — зачастую не бескорыстно, а за звонкую монету — выполнить обещание².

Так термин «лоббирование» стал обозначать покупку голосов за деньги. Однако в Англии подобная политика долгое время счи­талось предосудительной, слово вошло в лексический фонд лишь в XX веке, впоследствии его заимствовали и другие страны.

¹ См Политология Энциклопедический словарь М 1993 С 19

См ЛарииС Ктоправш Амернкоц' Лоббисты// Российская газета 1993 6марта

Тема 24 Политике правовые проблемы лоббизма

449


450

А. Б. Малько

Тема 24 Политико-правовые проблемы лоббизма 451

И сегодня в России многое в этой области по-прежнему вы­зывает недоуменные вопросы. Так, за первые восемь месяцев 1992 года центральные органы власти России приняли более 60 постановлений и распоряжений, предусматривающих разного рода привилегии и исключения для некоторых предприятий или регионов. В результате российская казна недополучила несколь­ко сотен миллиардов рублей. Какими принципами при этом ру­ководствовались власти? Насколько их указания на сей счет были согласованы друг с другом, а главное — с возможностями государственного бюджета России? Наконец, насколько они це­лесообразны, кому выгодны и что получил взамен налогопла­тельщик (бюджет-то формируется в основном за его счет)?¹ На все поставленные вопросы не так-то легко ответить.

В целях обсуждения отечественного и зарубежного опыта в сфере лоббирования в середине мая 1993 года в Москве состоялась Международная конференция «Лоббизм и его место в обществен­но-политической жизни». Среди участников конференции был проведен опрос. Большинство из них (62%) считают, что на сегод­няшний день в России уже сложились условия для развития лоб­бизма². Для того чтобы данный «процесс пошел» еще активнее, необходимо знать и умело применять наиболее употребляемые в мировой практике средства и методы, с помощью которых дости­гаются цели лоббизма. В США, где он широко используется, выде­ляют следующие формы лоббистской деятельности: 1) выступле­ние на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон; 2) составление проектов законов и пред­ложений для внесения их на обсуждение парламента; 3) организа­ция пропагандистских кампаний в пользу или против готовящего­ся решения и кампании «давления с мест» (потоки писем, теле­грамм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам) и т.п.

Для наиболее эффективной реализации целей лоббизма в США существуют развитые материальные структуры. Во-первых прак­тически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные спе­циализированные организации имеют в своем составе особые,

¹ См • Вяткип К. Лоббизм Поддается ли он контролю? // Российская газета. 1993.
14 янп

² См.: Гулъченко И. Эксперты — о лоббизме в России // Российская газета. 1993 27 мая

452 А В. Малько

занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделе­ния, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен чело­век (как правило, бывших советников, сенаторов, министров, чиновников, юристов и прочих специалистов, имеющих «креп­кие» связи, соответствующие способности и качества). Во-вто­рых, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные (профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организа­ции типа предпринимательских, профессиональных или обще­ственных по членству и другим признакам, но целиком или пре­имущественно лоббистские по назначению¹.

Лоббизм может проявляться в разных сферах и соответствен­но иметь различные виды. Например, в зависимости от того, в какой ветви власти «решается вопрос», можно выделить законо­дательное, исполнительное и судебное лоббирование. Так, перед выборами в Федеральное Собрание Российской Федерации в декабре 1995 года предприниматели ставили своей целью фор­мирование политического лобби, которое, придя к власти, в законодательных структурах защищало бы свободу частной соб­ственности и торговли. В связи с тем что здесь принимаются стратегические и долгосрочные решения, именно эти органы яв­ляются основной мишенью для лоббистов.

Что касается лоббизма в исполнительных структурах, то, по мнению большинства опрошенных участников названной выше конференции (65%), именно в органах исполнительной власти Российской Федерации сегодня чаще всего осуществляется лобби­рование². Это связано с тем, что кардинальные вопросьГв нашей стране законодательной властью пока еще решаются редко. Факти­чески это происходит через президентские указы и постановления Правительства, которые играют доминирующую роль в системе правового регулирования и имеют прямое действие.

Особо здесь выделяется лоббирование в Администрации Президента. В прессе справедливо отмечается, что «несколько триллионов рублей оставляют себе коммерческие структуры в

См.: Современные Соединенные Штаты Америки. Энциклопедический справочник. М., 1988 С 83-—84; Любимов А П Профессиональный лоббизм. М., 1998. ² См.¹ Гульченко И Указ. соч.

Тема 24 Политико-правовые проблемы лоббизма 453

результате умелого "подсовывания" под президентскую ручку своих льготных указов»¹. Как пример результата подобного лоб* бирования можно привести Указ Президента РФ от 6 декабря 1993 года «Об обеспечении надежного газоснабжения потребите­лей Российским акционерным обществом "Газпром" в 1994— 1996 годах»², в п. 8, 9 которого Президент даровал РАО «Газ­пром» освобождение от импортных таможенных пошлин на оборудование, материалы и товары для данной отрасли, осво­бождение от налогообложения средств, зачисляемых в фонд ста­билизации и развития указанного РАО.

«Продавливание» интересов в области судопроизводства тоже имеет место. По данным прессы, лоббисты принимают самое живое участие в слушаниях '60—70% дел, которые рас­сматриваются в Верховном суде США.

Условно тут можно говорить и о лоббизме в средствах массо­вой информации, которые в связи с их мощным воздействием на сознание и поведение людей в сфере политики обоснованно считаются «четвертой ветвью власти». Сам же лоббизм (на Запа­де, в США) достаточно престижный вид деятельности, некото­рые называют его «пятой ветвью власти».

Б зависимости от того, в каком управленческом решении до­стигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (лоббизм в законодательных органах через нормативные акты)³, правоприменительное (лоббизм через акты применения права) и правоинтерпретационное (лоббизм через акты толкования права). В зависимости от характера интереса, который «продавливается», можно выделить политическое, со­циальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лобби­рование. В зависимости от времени действия бывает «одноразо­вый» и постоянный лоббизм. В зависимости от того, на каком уровне власти происходит лоббирование, оно может классифи­цироваться на федеральное (осуществляется в системе высших органов государственной власти и управления) и местное (осу­ществляется в республиканских, краевых, областных органах).

¹ Совершенно ясно, почему Президенту России не нужен независимы» прокурор //
Новая ежедневная газета. 1994. 8 апр.

² См : Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 50. Ст. 4860.

² См . Бятец М.В. Лоббизм в правотворческой деятельности // Правоведение. 1998. № 1. С 46—52.

454 А. В Малько

В зависимости от того, в чью пользу «решается вопрос», лоббирование может подразделяться на следующие разновид­ности. Лоббирование различных социальных структур: обще­ственных организаций, движений, партий, групп, слоев (проф­союзы, антивоенные и экологические движения, предприни­мательские союзы и т.д.). Например, в США пожилые гражда­не объединяются в ассоциации, защищающие их права, осуществляющие лоббистскую деятельность в Конгрессе, ор­ганизующие кампании в пользу или против тех или иных мер, затрагивающих их интересы. Деятельность подобных общест­венных организаций способствовала, в частности, тому, что внесенный в 1981 году республиканской администрацией зако­нопроект о снижении пенсий на 20% был отвергнут Сенатом США.

Ведомственное лоббирование — это лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавли-вание» тех или иных интересов. Так, в бывшем Верховном Со­вете РФ были «ведомственные депутаты» (они есть, разумеет­ся, и в сегодняшнем Федеральном Собрании РФ), которые лоб­бировали и лоббируют в пользу, например, энергетического, агропромышленного или военно-промышленного комплексов и т.д.

Региональное лоббирование — это воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, районов Крайнего Севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока, Поволжья и прочих мест, «выбивающих» определенные льготы и преимуще­ства для регионов.

Иностранное лоббирование — это влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью добиться от них определен­ных решений. Так, значительное место в структурах амери­канского общества занимают национальные лобби — еврей­ское, польское, арабское и др. Все они, в силу своих возмож­ностей, пытаются «толкать» интересы национальных общин и стран, выходцами из которых являются. Наиболее действен­ные рычаги при этом — деньги, пресса, голоса избирателей, переплавляемые во влияние. Выходцы из России — эмигран­ты и их потомки — составляют по численности одно из наибо­лее заметных национальных меньшинств в США- Однако рус­ского лобби как такового в Соединенных Штатах не было и

Тема 24 Политико-правовые проблемы лоббизма 455

нет¹. Что же касается самой России, то в ней, по мнению 55% участников уже упоминавшейся выше конференции, лоббиро­вание иностранных интересов на сегодняшний день ведется более активно, чем своих собственных².

Прежде чем перейти к проблеме регулирования лоббизма, не* обходимо хотя бы кратко остановиться на вопросе о его «плю­сах» и «минусах», тех позитивных и негативных последствиях, которые он вносит в жизнедеятельность любого общества. Это имеет значение для того, чтобы знать, какие стороны лоббизма нуждаются в поддержке, правовом стимулировании, а какие — в правовом ограничении, сдерживании.

К «плюсам» лоббизма относится следующее.

Во-первых, влияя на управленческие решения, лоббизм за­ставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах. Так, в Конгрессе США законодатели официально сотрудничают с лоббистскими кадра­ми определенных заинтересованных групп, что, бесспорно, толь­ко усиливает позиции законодательной власти.

Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганиза­ции гражданского общества, с помощью которого мобилизиру-ется общественная поддержка или оппозиция какому-либо зако­нопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации — своего рода соперник бюрократии. Учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.

В-третьих, лоббизм создает возможности для обеспечения ин­тересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. «При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания, как правило, оказывается не большинство, а меньшинство — лобби,

¹ См : СтуруаМ. «Русскому лобби» в США еще предаст родиться// Известия 1992. 28 нояб

См Гульченко И Указ соч

456 А. В, Малько

группы давления, группы, представляющие региональные инте­ресы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследования»'.

В-четвертых, лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур — ассоциаций, обще­ственных организаций, слоев и т.п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определен­ным выбором путей и средств подобного решения.

В-пятых, это средство применяется как своеобразное соци­ально-политическое стимулирование, направленное на ускоре­ние претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям. При таком подходе лоб­бизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений в сфере политики.

В-шестъ1Х, он позволяет расширить информационную и ор­ганизационную базу принимаемых решений и гораздо убеди­тельнее обратить внимание на определенные «кричащие» про­блемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вы­носится на парламентское слушание, «информируют законода­телей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне (и на других уровнях)»². Поэтому они больше походят на «торговцев» информацией. Через лоббирование придается инте­ресам различных групп и слоев острая злободневность, актуаль­ность, социальная значимость, убеждаются властные структуры в приоритетном, оперативном и более полном их удовлетворе­нии. Лоббирование выступает в виде системы аргументации, ме­ханизма подготовки и принятия соответствующих актов.

В-седьмых, лоббизм можно рассматривать как инструмент
взаимодействия представительной и исполнительной властей.
Разделение властей не противопоставляет их друг другу~оно
должно иметь рабочий характер. Поэтому «взаимопомощь ми­
нистерских лоббистов и депутатских комитетов — на пользу
делу, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в
рамки нормальной политической жизни»³, " * ~~

¹ Лернер М. Развитие цивилизации в Америке. М., 1992 Т. 1. С. 492.

² Фридмэн Л. введение в американское право. М , 1992. С. 90

³ Каркании С. Лоббист проходит сквозь стену. Федеральные ведомства ищут контак­
тов с парламентом // Российская газета 1994 15окт. ,

Тема 24 Политико-правовые проблемы лоббизма 457

В-восьмых, лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромисса, способ взаимного уравновеши­вания и примирения между собой разнообразных интересов. Об­щепризнано, что лоббистские группы, отстаивающие порой диа­метрально противоположные интересы своих «хозяев» (государст­венных, классовых, частных и т.п.), как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различ­ных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению кон­сенсуса при принятии управленческих решений, ведь в конце концов стержень лоббизма — взаимовыгодное сотрудничество.

К «минусам » л о б б из м а относится следующее.

Во-перВых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам оте­чественным, т.е. реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.

Во-вторых, лоббизм выступает иногда проводником неправо­вого воздействия (давления) на государственные органы. Здесь уже надо говорить о его преступных видах (взяточничестве, кор­рупции и т.п.), которые «подтачивают» фундамент власти.

В-третьих, лоббизм может служить фактором развития и за­щиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., уси­ливать крайние формы удовлетворения «специальных интере­сов». Например, энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на российское Правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки, лишь с 1994 года увеличенный до 90%, был уменьшен до прежнего уровня — в 85%'.

В-четвертых, лоббизм таит в себе немалую опасность «раз­мывания» народовластных устоев общества, превращения демо­кратических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.

В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определен­ных условиях и в форме проявления социальной несправедли­вости. Как показывает социальная практика некоторых запад­ных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (главным образом ввиду финансово-матери­альных возможностей), чем у других групп и структур. Подобная

См.: Илларионов А. Правительство капитулировало перед водочным лобби// Извес­тия. 1994 24 фенр.

458 А В Малыш

ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизиро­вать обстановку, дисбалансировать интересы, содействовать росту напряженности.

В-шестых, лоббизм зачастую блокирует действительно нуж­ные управленческие решения, препятствует удовлетворению об­щественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению инте­ресов чиновничьих. «Чиновник,— отмечается в выступлении Президента России в Федеральном Собрании,— который прежде верстал планы и делил фонды, теперь освоил рынок и распреде­ляет, а нередко торгует центр ал квотами и лицензиями. Продол­жают крепнуть лоббистские тенденции»¹.

В-седьмых, это средство иногда существенно мешает стабиль­ной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюд­жета («перетягивание одеяла на себя»), на частую смену приори­тетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновремен­ном ослаблении другой и т.п.

В-восьмых, лоббизм может использоваться и в более «прозаич­ных» целях — как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. «Лоббизм как таковой — это существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перерас пределения материальных ресурсов и благ в свою пользу»².

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблено либо на благо всего общества (в конечном счете, разумеется), либо в узкопартийных, узкогрупповых и других «узких» интересах Все зависит от социально-экономического, политического и культурною фона, от обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм как плюсами, так и минусами.

Для того чтобы он приносил пользу в большей степени всему обществу, необходимы соответствующие условия¹ реальное дей­ствие демократических институтов и норм, экономическая и по­литическая стабильность, свобода средств массовой информа­ции, устойчивее гражданское общество и т.д. Только при нали­чии данного набора факторов увеличиваются шансы на исполь­зование лоббизма в общественных интересах, он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах.

¹ Российская газета 1994 2S февр

^z Малютин М, Нещадин А Лоббизм •— всего лишь средство обогащения // Известия

1994 16нояб

Тема 24 Политико-правовые проблемы лоббизма 459

В условиях же экономического, политического и духовного кризиса, переходных периодов» непредсказуемости, когда каж­дый слой, класс, группа стремятся «урвать» именно сейчас, лоб­бизм выходит из цивилизованных границ и приобретает больше минусов, чем плюсов. Это наиболее ярко демонстрирует соци­альная практика в России «Сегодня лоббизм,— пишет А. Лугов-ская,— пронизывает все структуры власти сверху донизу. Никем и ничем не контролируемый, наглый и дикий, он стал в России реальной властью»¹.

Частный бизнес, меняя структуру экономики, меняет и фор­мы лоббирования своих проектов в органах власти, доводя их до изощренных преступлений и прямого подкупа. Если раньше в условиях административно-командной системы управления не­пререкаемое «первое место» в ограниченном лоббистском сорев­новании занимали отраслевые лобби, то теперь все больше и больше торгово финансовый капитал нередко в тесном союзе с мафией. «Самые сильные лоббисты, способные влиять на прави­тельство, президентские структуры и парламент,— отмечается в прессе, — это торгово финансовый капитал. Сфера его интере­сов ясна: максимальная либерализация внешнеэкономической деятельности, слом протекционистских барьеров для ввоза в Россию импортных товаров, приватизация валютоемкой про­мышленности (нефтяной и вообще сырьевой), введение частной собственности на землю»².

Условия разгосударствления, приватизации, передела соб­ственности резко активизировали «негативную» и преступную лоббистскую деятельность, придали «второе, а зачастую тре­тье дыхание» всем тем, кто хочет, пользуясь властью и крими­нальными возможностями, отрезать от некогда общего «госу­дарственного пирога» кусочек потолще и послаще. Как сказал по этому поводу один высокопоставленный американский дипломат в Москве: «Россия, несмотря на все передряги, оста-¹ ется супердержавой хотя бы потому, что здесь процветает су­перлоббизм... Где еще можно так спокойно, не опасаясь ни

¹ Луговская А Дикий лоббизм становится в России реальной властью // Известия 1994
21 июня См также ОстапчукА Президентские лоббисты готовы действовать // Незави
симая газета 1994 3 авг

² Кучеренко В Кго они, самые состоятельные и влиятельные' // Российская газета
1994 1 июля

460 А В Малько

морального осуждения общественности, ни сурового решения 'суда, делить колоссальные куски госсобственности в своих ин-(тересах?»¹

Ущерб от такого лоббизма (верно названного «диким»), у ко­торого нет очерченных законом рамок, определить невозможно. И когда чиновник одновременно является и депутатом, и пред­ставителем лоббистской группировки, провести в его действиях грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией весь­ма сложно.

Б связи с тем что лоббизм создает широкий «веер» возмож­ных последствий, он, безусловно, нуждается в упорядочении, юридическом оформлении. Общество и государство должны со­вместно участвовать в налаживании механизмов трансформа­ции негативных моментов лоббирования в позитивные, в ис­пользовании эффективных инструментов минимизации вред­ных результатов от лоббизма и в наращивании позитивных, в утверждении цивилизованных его начал.

Вероятно, лучше создавать легальные формы для лоббирова­ния с тем, чтобы их можно было хоть как-то контролировать. Вместе с тем надо отдавать себе отчет в том, что абсолютного контроля над данным явлением установить невозможно. Он многогранен, воплощается зачастую в уникальных формах. В различных странах, ввиду своеобразия демократического стро­ительства, существующих институтов и норм, пытаются найти свои пути в разрешении проблемы упорядочения лоббистской деятельности.

Так, в США в 1946 году был принят специальный закон о регулировании лоббизма, в котором установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов. В § 266 сказано, что действие данного закона распространяется на любое лицо, «которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или иные ценности с целью использования главным образом для достижения одной из нижеследующих задач: а) принятия или отклонения Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта; 6} воздействия

¹ Гололобов Н. Премьер в роли сулерлоббиста? «Газпром» переходит в частные руки // Независимая газета 1994.27 септ.