Н. И. Матузова и доктора юридических наук,' профессора А. В. Малько москва юристъ 2002 удк 32 (075. 8) Ббк 66,0 П50 Федеральная программа

Вид материала

Программа

Содержание Политико-правовая роль выборов 1996 №8 С 25 Вместе с тем обоснованнозвучит

Подобный материал:

• М. А. Василика гардаpuku москва 2000 удк 32(082. 24) Ббк66. 0 П50 Федеральная программа, 35368.28kb.
• М. А. Василика гардаpuku москва 2000 удк 32(082. 24) Ббк66. 0 П50 Федеральная программа, 12426.42kb.
• Учебное пособие Под общей редакцией доктора технических наук, профессора Н. А. Селезневой, 1419.51kb.
• Учебно-методическое пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова, 154.54kb.
• Учебное пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова Л. В. Россия, 242.42kb.
• В. П. Малков доктор юридических наук, профессор, 9953.56kb.
• А. Ю. Ерофеев Лекция составлена по материалам лекций, учебник, 394.81kb.
• Н. И. Матузов, А. В. Малько, 7532.65kb.
• Удк 070(075. 8) Ббк 76. 01я73, 5789.66kb.
• Методические рекомендации Москва ● 2010 удк 347. 962: 342. 7 Ббк 67. 721-91: 67. 400., 952.68kb.

Тема 21 Политика, право, выборы

403


404

демократических процессов, послужило импульсом рождения элементов российского парламентаризма. Можно констатиро­вать, что принцип состязательности кандидатов на выборах на­конец-то вошел и в нашу, российскую избирательную практику. Состязательность кандидатов в депутаты есть свидетельство за­рождения действительно гражданского общества в России. В ны­нешних условиях выборы выполняют и роль структурирования гражданского общества, ибо введение принципа состязательнос­ти в избирательную практику позволяет более адекватно вопло­щаться общественному мнению различных социально-полити­ческих сил в результатах выборов. Это подтвердили выборы 1993 и 1995 годов в Федеральное Собрание Российской Федера­ции; 1996 года — Президента России, а также выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и ор­ганов местного самоуправления.

Вместе с тем и сегодня приходится констатировать, что выбо­ры могут и не быть легитимным способом реформирования су­ществующей системы власти. Б периоды кризисов в обществе возникают импульсы захвата власти, в том числе и коррумпиро­ванными силами.

Роль защитных, охранительных механизмов для прав и свобод граждан может выполнить право. Нормы права, соот­ветствующие потребностям демократического, естественного развития общества, могут стать преградой на пути захвата власти различными антидемократическими, коррумпирован­ными элементами. Конституция России 1993 года содержит норму, устанавливающую запрет присвоению или захвату власти в Российской Федерации. Подобной нормы ни в одной советской конституции не было. Правомерными являются только те властные полномочия, которые основаны на Кон­ституции и законе и находятся в строгом соответствии с уста­новленной законом процедурой. Часть 4 ст. 3 Конституции России дает ответ на вопрос: какая власть и какие ее органы являются конституционными, а какие должны считаться не­конституционными. Эта норма подводит черту под нашим прошлым, когда, к сожалению, в истории Советского государ­ства учреждались и действовали на практике различные не­конституционные органы власти (исполнительные, судебные и т.д.). Подобному впредь ставится конституционный запрет.

Тема 21 Политика, право, выборы

405

406 В. Т Кабышев

раздела положения о референдуме и выборах, а также о народ­ной инициативе и коллективных обращениях граждан¹.

Как известно, начало поэтапной конституционной рефор­ме было положено осенью 1993 юда рядом указов Президента Российской Федерации, среди них важное значение имели из­бирательные указы. Последние сыграли приоритетную роль в становлении и развитии конституционных выборов как фак­тора формирования демократических институтов власти. Эти указы знаменовали собой переход от двоевластия периода 1992—1993 годов к новой конституционной модели власти, во­площенной в Основном Законе. Конституция «стала одним из определяющих факторов политической стабильности, реали­зовав принцип сильной президентской власти, соответствую­щей потребностям общества и условиям нынешней переход­ной ситуации. Конституция ограничила возможность власти подмять общество и стала реальным инструментом, с помо­щью которого граждане отстаивают свои права»². Именно вы­боры 12 декабря 1993 года, совмещенные с референдумом по принятию Конституции Российской Федерации, конституиро­вали новую систему власти, придали легитимность переход­ной политической системе.

Конституционные выборы 1993 года по существу означали «конец» советской системы власти и управления. Они «прими­рили» противоборствующие силы, дади тот баланс соотноше­ния социальных сил, который не позволил разгоревшемуся противостоянию перерасти в гражданскую войну. Выборы 1993 года разрешили послеоктябрьский конституционный кризис: в России были сформированы новые представительные органы государственной власти. Так, Федеральное Собрание Рос­сийской Федерации получило свое конституирование в результа­те введения новой избирательной системы, смешанной по своей природе — мажоритарно-пропорциональной. Ее введение пре-

¹ Подробнее об этом см.: Лысенко В И Правовое регулирование выборов Б предста­вительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Фс дерации // Вестник I(ИК РФ 1997. № 2/44. С. 93; Уставы краев, областей, iородов федераль­ного значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1—3. М., 1995—1997.

^? Ельцин Б Н. Порядок во власти — порядок в стране. Послание Президента России ской Федерации Федеральному Собранию / О положении в стране и основных направле­ниях политики Российской Федерации // Российская га iera. 1997. 7 марта

Тема 21. Политика, право, выборы 407

зидентскими указами пришлось на весьма острый, кризисный период.

При этом следует дать ряд пояснений. В науке конституцион­ного права существует понятие «избирательная система». Этот термин употребляется в литературе в двух значениях — широ­ком и узком. В широком смысле избирательная система — это совокупность общественных отношений, возникающих в связи с выборами органов власти¹. Эти отношения в своей основе регу­лируются нормами конституционного права. В узком смысле по* нятие «избирательная система» употребляется как способ рас­пределения депутатских мандатов между кандидатами в зависи­мости от результатов голосования.

Мировое признание получили три разновидности из­бирательных систем: мажоритарная, пропорциональная и сме­шанная. Исторически первой избирательной системой принято считать мажоритарную. В ее основе лежит принцип большинст­ва. Считается избранным тот кандидат, который получил уста­новленное большинство голосов. Мажоритарная система имеет разновидности: абсолютного большинства, относительного большинства, квалифицированного большинства.

Пропорциональная избирательная система, получившая свое распространение во многих странах мира, начала приме­няться в конце XIX столетия. Суть ее состоит в том, что уста­навливается пропорциональное представительство политичес­ких объединений, при котором число мандатов, получаемых данным объединением, соответствует числу поданных за его кандидатов голосов. Для определения результатов голосова­ния применяется избирательная квота или избирательный метр (в российском избирательном законодательстве называ­ется «избирательное частное»), т.е. определяется минимальное число голосов, которые должна набрать каждая партия для того, чтобы провести своего кандидата в представительный орган.

Смешанная избирательная система предполагает сочетание эле­ментов как мажоритарной, так и пропорциональной системы.

¹ См.¹ Ким А. И. Советское избирательное право. М., 1965. С. 20—29, Кабышев В. Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов, 1974. С. 77—81; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник: В 4 т Т. 2 / Отв. ред. Б А Страшун. М,1995. С. 20

408 В. Т Кабышев

Заметим, что в опубликованном 30 сентября 1997 года Феде­ральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ции» термин «избирательная система» не используется, но ос­новные ее элементы обозначены четко.

Употребление понятия «избирательная система» в узком смысле слова имеет свой практический конечный результат — итоги голосования и распределение мандатов. Безусловно, опре­деление результатов голосования — сердцевина выборов, их ядро. Но в процессе выборов возникают различные обществен­ные отношения, связанные с участием избирателей в формиро­вании органов государственной власти и местного самоуправле­ния. Все эти фактические общественные отношения и есть в строго научном смысле избирательная система, регулируемая нормами российского избирательного права. Выборы как значи­тельная часть этих общественных отношений вне правовой формы существовать не могут. Законодатель всегда регу­лирует нормами права определяющую часть обществен­ных отношений, возникающих в процессе выборов. Это не зна­чит, что не следует различать фактическую и юридическую сто­роны выборов, ибо первая без второй существовать может, а правовая без фактической — нет.

В избирательной системе часть общественных отношений ре­гулируется и неправовыми нормами (например, уставами поли­тических партий, общественных объединений), обычаями, тра­дициями, нормами политической морали, этики. Но главная, определяющая часть отношений, выражающих суть избиратель­ной системы, регулируется правовыми нормами. Правовое регу­лирование общественных отношений не изменяет их природы как фактических общественных отношений, а лишь облекает их в форму правовых отношений.

Необходимо отметить, что введенная в нашей стране избира­тельная система вызревала в недрах советской политической системы. Она разрабатывалась рабочей группой В.Л. Шейниса и Б. А. Страшуна, образованной еще Верховным Советом РСФСР. Эта система призвана была стать и частью общественного струк­турирования. Данный процесс преследует стратегическую цель — создание подлинно гражданского общества. Его контуры наметила Конституция РФ. К сожалению, реализация этих кон­ституционных установлений проходит слишком медленно,

Тема 21 Политика, право, выборы 409

Выбор государством конкретной избирательной системы за­висит от совокупности ряда факторов: демократических тради­ций, политического режима, соотношения политических сил на данном историческом этапе развития общества, уровня полити­ческой и правовой культуры его членов. Но всегда изменения в избирательной системе — это важный момент в развитии госу­дарства. Ибо избирательная система — это сущностный инсти­тут конституционного строя государства, выражение факти­ческой конституции в государстве.

Изменение или введение новой избирательной системы всег­да есть результат нового соотношения социальных сил в государ­стве, новое состояние властвования. Избирательная система при­звана придать этому новому соотношению социально-полити­ческих сил официальное государственное признание.

Следует отметить, что поводом для введения смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы по­служила деятельность российского парламента 1990—1993 го­дов, обострившаяся внутриполитическая борьба между зако­нодательной и исполнительной властями. Объективно сме­шанная избирательная система» введенная в России в 1993 го­ду при выборах депутатов Государственной Думы, явилась фактором стабилизации различных политических сил, кон­фронтация которых достигла апогея осенью 1993 года. Это одна сторона.

Смешанная избирательная система дважды была реализована на федеральном уровне (в 1993 и 1995 годах), а также в ряде субъектов Российской Федерации (в Республике Марий Эл и Рес­публике Тыва, в Саратовской области).

Вместе с тем отношение к ней до сих пор неоднозначно и вызывает серьезные возражения¹. Смешанная избирательная система отражает всю гамму отношений: «политика — право — выборы». Пропорциональная избирательная система должна способствовать формированию многопартийности в России. Этому процессу отвечает и пятипроцентный барьер при распре­делении депутатских мандатов между избирательными объеди­нениями. В. В. Лапаева верно отмечает, что пятипроцентный

¹ См., например Васильев В- Как же все-таки выбирать Госдуму?// Независимая газет л 1997. 18 окт.; Лапаева В. Как гарантировать избирательные права граждан // Независимая газета 1997.3 июня.

410

барьер сыграл-таки свою положительную роль, хотя не оправда­лись расчеты на то, что эта планка будет стимулировать объеди­нение политических группировок (и прежде всего представите­лей демократического спектра). Но именно наличие такой план­ки во многом способствовало консолидации сил в рамках самого электората¹.

Новый Федеральный закон «Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»² предусмотрел определенные приви­легии партий на выборах Государственной Думы. Правило о том, что кандидат может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу (п. 5 ст. 32), не применя­ется при регистрации кандидата, выдвинутого избиратель­ным объединением, избирательным блоком одновременно на одних и тех же выборах в одномандатном избирательном окру­ге и партийном списке кандидатов.

Установленная привилегия двойной баллотировки может быть распространена и на региональные выборы. Однако про­шедшие выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в 1996—1997 годах показали, что наметилась тенденция «отторже­ния» пропорциональной избирательной системы на региональ­ном уровне. Деполитизация российских муниципалитетов отра­жает суть нынешнего политического процесса в субъектах Рос­сийской Федерации. Справедливо в связи с этим замечание Ю. А. Веденеева о том, что «феномен политически и юридически недостроенных партий тем и опасен, что, имитируя участие в избирательном, парламентском и законотворческом процессах, он фактически предоставляет узким социальным группам (кор­порациям и лоббирующим их интересы лицам) и государствен­ной администрации возможность совместно пользоваться госу­дарственными и экономическими институтами, властью и собст­венностью вне какого бы то ни было политического и юридичес-

¹ Сч Лапаева В В Выборы в 1 осударственную Думу 1995 проблемы совершенство­
вания законодательства // 1осударство и право 1996 №8 С 25 Вместе с тем обоснованно
звучит тревога автора по поводу того, ч го доля партийного представительства в Думе
должна быть существенно уменьшена См Лапасва В Как гарантировать избирательные
права граждан // Независимая ыэета 1997 3 июня

² См Российская i азета 1997 25, 30 сект

кою контроля со стороны гражданского общества или того, что о г него остается»¹.

Федеральный закон об избирательных гарантиях прав фаждан России, конкретизируя термин «избирательное объ­единение», установил, что в данное понятие следует включать и политическую партию, основными, закрепленными в уставе целями которой являются: участие в политической жизни об­щества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством вы­движения кандидатов и организации их предвыборной агита­ции, участие в организации и деятельности указанных орга­нов. Действующий Устав данной политической партии дол­жен быть зарегистрирован не позднее чем за один год со дня голосования.

Российское избирательное право находит свою реализацию в форме избирательного процесса. Для него характерны законода­тельно установленные аадии: назначение выборов, регистрация (учет) избирателей, формирование избирательных комиссий, образование избирательных округов и избирательных участков, выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование и установление резуль­татов выборов. Каждая из стадий избирательного процесса имеет четкие конституционно правовые основы, отражающие динамику избирательных действий всех участников избиратель­ной кампании.

Новый Федеральный закон об избирательных гарантиях прав граждан существенно расширяет федеральные гарантии избира­тельных прав граждан, он полнее учитывает практику прошед­ших выборов —- в Государственную Думу второго созыва, Пре­зидента Российской Федерации, глав исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, в органы местного самоуправ­ления. В контексте триады «политика — право — выборы» выде­лим новеллы данного закона.

Так, впервые в законе урегулированы отношения по обес­печению права граждан на участие в референдуме субъекта

Веденеев Ю А Политические партии в избирательном процессе правовые иллюзии и юридическая реальность// Государство и пр.шо 1995 № 7 С 26

412 ВТ.Кабышев

Российской Федерации, местном референдуме, в частности уста­новлены: перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум (ст. 13), обстоятельства, исключающие проведе­ние референдума (ст. 14), порядок выдвижения инициативы о проведении референдума (ст. 15) и его назначения (ст. 16).

Принципиально важное значение имеет положение о прямом действии данного Федерального закона. Все избирательные фе­деральные законы и законы субъектов Российской Федерации не должны ему противоречить. В условиях множественности ис­точников избирательного законодательства, а также четко наме­тившейся тенденции «формирования правонарушающего регио­нального избирательного законодательства»¹ данная норма Фе­дерального закона будет способствовать как совершенствованию регионального избирательного законодательства, так и утверж­дению режима конституционности в стране. Формированию ре­жима конституционности, становлению «конституционных стандартов» в российском избирательном процессе служит и де­ятельность Конституционного Суда РФ по рассмотрению дел, касающихся избирательных прав граждан. Так, Конституцион­ный Суд рассматривал дела о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 го­да «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия — Алания» (24 ноября 1995 г.), о проверке конституционности ст. 42 части второй Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 года (10 июля 1995 г.)².

Вместе с тем непонятна и его «боязнь» (иначе и не назовешь такую позицию) при рассмотрении принципиальных вопросов федерального значения³. Именно Конституционный Суд России на этапе становления новой конституционной системы должен

¹ На эту тенденцию было обращено внимание в постановлении Центральной избира тельной комиссии Российской Федерации «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации» от 23 октября 1996 г (Вестник ЦИК. 1996 № 19/39. С. 57).

^г См.: КонституциоЕШЫй Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992—1996 / Сост. и отв. рсд 1 Г. Морщаковз М., 1997. С. 354—360, 372—378.

³ См, например: Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутаюв Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государствен­ной Думы Федеральною Собрания Российской Федерация» // Там же. С 171-—175.

Тема 21. Политика, право, выборы 413

активнее реализовывать свое предназначение «не только приме­нять Конституцию и право, но и "находить право"»¹. Являясь одним из высших конституционных органов государственной власти, Конституционный Суд РФ одновременно формирует некие правовые, даже конституционно-правовые прецеденты².

Исключительно важное юридическое, политическое и соци­ально-психологическое значение имеет принцип обязательности проведения выборов. Своевременность периодического назначе­ния выборов в демократическом правовом государстве не подле­жит никакому сомнению. Мировая конституционная практика жестко соблюдает сроки проведения выборов представительных (законодательных) органов государственной власти. Дело не сводится только к установлению даты голосования³. Парадигма современной демократии заключается в том, что ее императивом является периодическое обновление структур власти, конститу­ционная ротация государственной власти от одних носителей к другим — победившим на демократических выборах. Выборы, справедливо отмечает Ю. А. Веденеев, — это институт и процесс принятия политико-правовых решений, субъектом которого яв­ляется общество в лице его дееспособных граждан, а объек­том — государственная власть. Посредством конституционных выборов осуществляется публичное политическое воспроизвод­ство самого государства, а именно социальная ротация или пере­распределение (перегруппировка или передача) законодатель­ных и правительственных функций и полномочий⁴.

Да, власть —- это политическое достояние граждан, им, и только им как коллективному суверену определять, кто и как будет от их имени и в каких пределах в соответствии с принятой ими Конституцией ее применять.

¹ Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Фе­
дерации». Комментарий М., 1996. С. 23.

² См.: Эбзеев В. С. Конституционный Суд Российской Федерации: правовая природа,
функции, основные направления деятельности // Вестник Конституционного Суда Россий­
ской Федерации. 1996. №6. С 20.

³ Различно решение данного вопроса в зарубежных странах. См.. Конституционное
О осу дарственное) право зарубежных стран Учебник' И 4 т. Т. 2. Отв. ред. Б, А. Страшун.
С. 37—38.

⁴ См.: Реформа избирательной системы в Италии и России, опыт и перспективы. М.,
1995. С. 84—85. См также: Веденеев Ю. А., Лысенко В- И. Политика и федеральные выборы /
К вопросу о взаимоотношениях между властью и нравом // Государство и право. 1995. № 2.
С 86

414 ВТ Кабышев

К сожалению, после 1993 года в ряде субъектов Российской Федерации законодательные органы государственной власти, из­бранные в переходный период преимущественно на два года, провели самопродление срока своих полномочий. Данный феномен российской государственности, по сути, явился своего рода не только «приватизацией власти» отдельными ее предста­вителями, но и прямым нарушением избирательных прав граж­дан. Это было подтверждено некоторыми судебными решения­ми в отдельных субъектах Российской Федерации¹. Поэтому за­конодательное закрепление обязательности проведения выборов, как и возможность их назначения судом общей юрисдикции при обстоятельствах их неназначения (ст. 10, 11 вышеназванного Фе­дерального закона), это не только избирательная технология передачи власти, это и правовая гарантия легитимности власти, это и конституционная форма существования российской госу­дарственности. Наконец, это и показатель зрелости гражданско­го общества, ставящего правовые запреты на пути узурпации власти отдельными ее представителями.

Новый Федеральный закон расширил судебные гарантии избирательных прав граждан: право суда общей юрисдикции назначать выборы (ст. 10, 11); отмена судом решений избира­тельной комиссии, принятое с превышением установленных полномочий либо противоречащих закону (п. 8 ст. 21); рас­формирование избирательных комиссий судом в случае нару­шения ими избирательных прав граждан, повлекшего призна ние Центральной избирательной комиссии РФ или судом не­действительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов (ci. 25, 63); признание выборов судом недействительными (ст. 58),

Конечно, увеличение оснований (до 17) юридической ответ­ственности за нарушение избирательных прав граждан должно способствовать не только совершенствованию избирательного процесса, но и соблюдению избирательных прав граждан.

Необходимо обратить внимание еще на одно обстоятельство. В судебной практике вызывает неоднозначное толкование такое основание признания Езыборов недействительными, как «допу­щенные при проведении голосования или установлении итогов

См Постников A L Избирательное право России М , 1996 С 12

Тема 21 Политика, право, выборы

415