Н. И. Матузова и доктора юридических наук,' профессора А. В. Малько москва юристъ 2002 удк 32 (075. 8) Ббк 66,0 П50 Федеральная программа

Вид материала

Программа

Содержание Кудрявцев В Н, Лукашева Е А 19 Бюрократия и бюрократизм 373

Подобный материал:

• М. А. Василика гардаpuku москва 2000 удк 32(082. 24) Ббк66. 0 П50 Федеральная программа, 35368.28kb.
• М. А. Василика гардаpuku москва 2000 удк 32(082. 24) Ббк66. 0 П50 Федеральная программа, 12426.42kb.
• Учебное пособие Под общей редакцией доктора технических наук, профессора Н. А. Селезневой, 1419.51kb.
• Учебно-методическое пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова, 154.54kb.
• Учебное пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова Л. В. Россия, 242.42kb.
• В. П. Малков доктор юридических наук, профессор, 9953.56kb.
• А. Ю. Ерофеев Лекция составлена по материалам лекций, учебник, 394.81kb.
• Н. И. Матузов, А. В. Малько, 7532.65kb.
• Удк 070(075. 8) Ббк 76. 01я73, 5789.66kb.
• Методические рекомендации Москва ● 2010 удк 347. 962: 342. 7 Ббк 67. 721-91: 67. 400., 952.68kb.

Тема 18 Правовое государство 361

опасность» для прав человека и гражданина. При реально деист вующих федеративных отношениях различные государственные структуры и ветви власти будут контролировать друг друга, уменьшать вероятность злоупотреблений и произвола в отноше­нии личности. Вместе с тем в условиях сепаратизма, ложно поня­той идеи суверенизации, в рамках неустойчивых федеративных отношений и национально-государственной неразберихи «двой­ная безопасность» может легко превратиться в «двойную опас­ность» для свободы личности, когда и со стороны центра, и со стороны субъектов Федерации происходит покушение на права человека и гражданина.

4. Как способ ограничения политической власти выступает
   верховенство закона и его господство в общественной жизни. Б
   правовом государстве закон, принятый верховным органом
   власти при строгом соблюдении всех конституционных проце­
   дур, не может быть отменен, изменен или приостановлен актами
   исполнительной власти. Закон принимается либо самим наро­
   дом, либо депутатами, которые являются представителями всего
   народа и выражают, соответственно, общественные интересы в
   отличие от инструкций и приказов, принимающихся министер­
   ствами и ведомствами в своих узкоотраслевых или даже корпо­
   ративных интересах. Поэтому при расхождении ведомственных
   распоряжений с законом должен действовать закон.
   
5. Взаимная ответственность государства и личности — это
   тоже метод ограничения политической власти. Еще И. Кант
   сформулировал данную идею: каждый гражданин должен обла­
   дать той же возможностью принуждения в отношении властву­
   ющего к точному и безусловному исполнению закона, что и вла­
   ствующий в его отношении к гражданину.
   

В условиях правового государства личность и властвующий субъект (как представитель государства) должны выступать в ка­честве равноправных партнеров, заключивших своеобразное со глашение о взаимном сотрудничестве и взаимной ответствен­ности.

Этот способ ограничения политической власти выражает нравственно-юридические начала в отношениях между государ­ством как носителем власти и гражданином как участником ее осуществления. Устанавливая в законодательной форме свободу общества и личности, само государство не свободно от ограниче­ний в собственных решениях и действиях. Посредством закона

362 А В Мшыо

оно должно брать на себя обязательства, обеспечивающие спра­ведливость и равенство в своих отношениях с гражданином, об­щественными организациями, другими государствами¹.

Подчиняясь праву, государственные органы не могут нару­шать его предписаний и несут ответственность за нарушения или невыполнение этих обязанностей. Обязательность закона для государственной власти обеспечивается системой гарантий, которые исключают административный произвол. К ним отно­сятся: а) ответственность правительства перед представительны­ми органами; б) дисциплинарная, гражданско-правовая или уго­ловная ответственность должностных лиц государства любого уровня за нарушение прав и свобод конкретных лиц, за пре­вышение власти, злоупотребление служебным положением и проч.; в) импичмент и др.

Формами контроля со стороны общественности за выполнени­ем обязательств государственных структур могли бы стать рефе­рендумы, отчеты депутатов перед избирателями и т.д. На тех же правовых началах строится и ответственность личности перед го­сударством. Применение государственного принуждения должно носить правовой характер, не нарушать меры свободы личности, соответствовать тяжести совершенного правонарушения.

Таким образом, отношения между государством и личностью должны осуществляться на основе взаимной ответственности.

Названные способы и средства ограничения государственной власти могут рассматриваться в виде самостоятельных принци­пов, так или иначе развивающих и конкретизирующих второй основной принцип — последовательное связывание с помощью права государственной власти.

Кроме двух основных можно выделить и другие принципы, которые в той или иной мере вытекают из вышеприведенных и создают для них обеспечивающий фон. Это — высокий уровень правосознания и правовой культуры в обществе; наличие граж­данского общества и осуществление контроля с его стороны за выполнением законов всеми субъектами права и т.п.

Идея правового государства есть идея взаимоуправления гражданского общества и государства, предполагающая разру-

¹ См Кудрявцев В Н, Лукашева Е А На пути к социалистическому правовому госу­дарству // Пульс реформ М , 1989 С 26

Тема 18 Правовое государство

363

Идея правового государства в некотором роде носит универ­сальный характер в том смысле, что она практически присуща политической и правовой идеологии цивилизаций всех народов, участвующих в мировом историческом процессе.

Если говорить о России, то в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ за­креплено, что «Российская Федерация — Россия есть демократи­ческое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». И хотя в данной статье прямо указывается, что правовое государство уже «есть» в России, думается, это ско рее пока лишь цель, к которой необходимо стремиться.

Процесс становления правовой государственности занимает длительное историческое время. Он совершается также вместе с формированием гражданского общества и требует целенаправ ленных усилий. Правовое государство не вводится единовремен­ным актом (даже если этот акт является демократической кон­ституцией) и не может стать результатом чистого законодатель­ства. Весь данный процесс должен быть органически пережит обществом, если оно для этого созрело.

Проблема здесь не только юридическая, хотя создание совер­шенной законодательной системы, способной «связать» государ­ство, к формированию которой мы всего лишь приступили, — задача первостепенной важности. Необходимо коренное преоб­разование социально-экономической и политической систем, в первую очередь преобразование собственности, ибо при безраз­дельном господстве монопольной бюрократической государст­венной Собственности, неизбежно требующей жесткой админи стративно-командной власти, правовое государство в принципе невозможно¹.

Россия в современный период находится в состоянии кризи­са, что обостряет те трудности и препятствия, которые стоят на пути движения к правовому государству. Среди них особое бес­покойство у общественности вызывает бесперспективное поло­жение в области прав человека, рост преступности, коррупция, расцвет бюрократизма и т.п. Бывший Уполномоченный по пра­вам человека С. А. Ковалев в своем докладе о соблюдении прав человека и формировании правового государства в России дал оценку современному состоянию: «Ни о какой федеральной про-

См Алексеев С С Теория права М, 1994 С 216

Тема 18 Правовое государство 365

грамме, ни о каком прогрессе в области прав человека не прихо­дится говорить, если между властью и обществом по-прежнему будет стоять стеной отчужденная от общества бюрократия, оза­боченная лишь удержанием в своих руках рычагов власти. Рос­сия никогда не станет ни правовой, ни демократической, если власть по-прежнему останется неким таинством, а не понятным для каждого рабочим механизмом решения общих задач»¹.

Вместе с тем нельзя думать, что чисто механическое заимст­вование сугубо западных идей (а идея правового государства за­падного происхождения) привнесет в Россию согласие, порядок, демократию. С одной стороны, этого, бесспорно, не произойдет, если рассматриваемые теоретические конструкции не адаптиро­вать к российской действительности, характеризующейся невы­соким уровнем политической и парламентской культуры, право­вым нигилизмом, слабостью демократических традиций, чинов-ничье-аппаратным засильем. Если и можно для России признать пригодной концепцию правового государства западного образ­ца, то, разумеется, с целым рядом оговорок, учитывая отноше­ние россиян к праву как к социальному инструменту, историче­скую приверженность к сильному государству» низкую «природ ную» правовую активность и инициативу.

С другой стороны, не абсолютизируя роль права, следует «ре­альнее» относиться и к самой идее правового государства, ибо «в действительности политическая власть, всегда стремится вы­рваться из правовых рамок и "правовое государство" — это ско­рее идеальный тип...»²

Поэтому, рассматривая современное развитие идеи правово­го государства, следует избегать преувеличения ее роли и степе­ни распространения. Сегодня правовое государство предстает в большей степени как конституционный принцип, лозунг, не по лучая пока своего полного воплощения в какой-либо стране. Ближе других к реализации данной идеи на практике подошли, например, такие государства, как Германия, Франция, Швейца­рия, США и др. Современному российскому обществу еще дале­ко до достижения идеалов правового государства, но двигаться в

Ковалев С А Наше будущее — свободные граждане свободной страны // Российская газета 1994 9 авг

² Четвернин В А Демократическое конституционное государство Введение в тео рию М,1993 С 3

366

А. В. Малы®

Тема 19. БЮРОКРАТИЯ И БЮРОКРАТИЗМ

(А. А. Воротников) '

Проблема определения и соотношения категорий бюрокра­тии и бюрократизма — предмет пристального внимания ученых различных школ и направлений. Изучение этого феномена тре­бует интеграции 'результатов исторического, социологического, социально-психологического, организационно-управленческого и государственного анализа¹.

Термин «бюрократия» происходит от сочетания французско­го «bureau» — «бюро», «канцелярия» и греческого «kratos» — «власть» и означает "буквально «господство канцелярии»². И в этом смысле бюрократия может быть истолкована в различных значениях, как: 1) узкий, привилегированный чиновничье-адми-нистративный слой; 2) специфическая форма социальной орга­низации, в которой исполнительная власть практически незави­сима й'цроявляет тенденции к произволу, формализму, стремле­нию подчинить правила и задачи деятельности организации целям своею сохранения и укрепления.

С непомерно многочисленным составом чиновничества как привилегированного класса боролись, как известно, давно. Еще в 1717—1721 годах Петр I упорядочил делопроизводство в России. Были созданы 12 коллегий — предшественников министерств. В 1722 году для сопоставимых чинов военной, штатской и при­дворной служб была введена «Табель о рангах», включающая 14 чинов (классов). Она просуществовала без изменений до

¹ См.. AlbrtnvM. Bureaucracy. L. \97Q.;Lefort C. What is bureaucracy? Telos, 1974—1975.
Na 2; Макаренко fi. П Анализ бюрократии классово антагонистического общества в
ранних работах Карла Маркса. Ростов, 1985; Макаренко В П Проблемы бюрократии в
трудах классиков марксизма-ленинизма / О методологических аспектах исследования //
Советское государство и право. 1986. Л'в9.;Худокормов А. /'.Экономические корни бюро
кратизма. М., 1998; Оболонский А. В Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса) //
Государство и право. 1993. № 12; Денисов С. А. Бюрократия и бюрократизм: правовые
средства ограничения их негативных свойств. Алтореф дис ... канд юрид. наук. Екате­
ринбург, 1994.

² См.: Современный словарь иностранных слов. М., ]993 С. 114—115.

368

А. А Воротников

Тема 19. Бюрократия и бюрократизм

369


370 А А. Воротников

события. Кроме того, субъективизм Вебера, как полагает автор статьи, проявился в присутствии нормативно-оценочного эле­мента при трактовке бюрократии как развитой, совершенной.

Английский социолог и политолог М. Элброу разбирает семь смысловых значений термина «бюрократия», используемых в за­падной политико-социологической литературе (должностные лица, аппарат, организация со штатом служащих и др.)¹.

Противоположное мнение относительно определения поня­тия высказывает С. Лефорт в книге «Что такое бюрократия?»: «...бюрократия вообще представляется явлением, о котором каж­дый говорит, которое каждый чувствует и знает по опыту, но которое не поддается концептуализации»².

Однако практически во всех рассматриваемых работах устой­чиво доминирует мысль о том, что существование бюрократии как профессиональной группы людей, занятой управленческой дея­тельностью и обслуживающей ее, — это нормальный, позитив­ный процесс. Бюрократизм же как явление негативное, аномаль­ное начинает существовать тогда, когда налицо явные, крайние проявления бюрократии.

Позиция, выраженная в намеренном непроведении разграни­чения между этими категориями, заключена в характеристиках бюрократизма, данных К. Марксом. Основное внимание им об­ращено на взаимопревращение формы и содержания, цели и ре­зультата. «Так как бюрократия, — писал он, — делает свои "фор­мальные" цели своим содержанием, то она всюду вступает в кон­фликт с "реальными" целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формаль­ное. Государственные задачи превращаются в канцелярские за­дачи или канцелярские задачи — в государственные. Бюрокра­тия есть круг, из которого никто не может выскочить»³. Именно акцент на форме управления и его возведение в абсолют, а за ним и выхолащивание главных результатов деятельности, в ко­торых заинтересовано общество, составляет конечную цель бю­рократизма.

В работе «К критике гегелевской философии права» К. Маркс говорит о том, что Гегель «совершенно не рассматривает содер-

¹ См.: AlbrowM. Bureaucracy. P. 85—105.

² Lefort С. What is bureaucracy? № 2. P. 31.

³ Маркс К., Энгельс Ф. К критике гегелевской философии права. Соч. Т. 1. С. 271.

Тема 19 Бюрократия и бюрократам 371

жание бюрократии, а дает только некоторые общие определения ее "формальной" организации»'.

Маркс считает, что социальные предпосылки бюрократичес­ких отношений коренятся во взаимосвязи частной собственнос­ти с выполнением государственных функций и реализацией частных интересов в качестве всеобщих.

Маркс оперирует здесь категорией «государственный форма­лизм». Она является тождественной гегелевскому «аппарату управ­ления государством».

По мнению Маркса, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различных предписаний и инструк­ций, становящихся единственным источником, по которому происходит ориентация на текущий день. «Поэтому, — пишет К. Маркс, — даже ясная как день действительность кажется чи­новнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засви­детельствованной в актах»². Уход от общения с людьми, от изу­чения реальной жизни в область бумаготворчества служит одной из важных характеристик бюрократа. Внутри бюрократии действует четкая система иерархии, в которой низы слепо верят в авторитет и непогрешимость высшей власти. Эта система, по­казывает Маркс, строится на взаимном обмане: «Верхи полага­ются на низшие круги во всем, что касается знания частностей: низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понима­ния всеобщего, и таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение»³.

Среди основных черт_у присущих бюрократизму, можно выде­лить: а) подмену общих, государственных интересов частны­ми, ведомственными, а чаще всего личными; б) полная апатия по поводу назначения своей деятельности и ее конечного ре­зультата; в) обожествление авторитета; г) консервативность, т.е. ориентация на неизменность, устойчивость своего положе­ния и положения всей иерархии; д) желание решать свои дела втайне, создавать культ секретности. Опираясь на концепцию «официального секрета», бюрократия фанатично стремится вывести из-под контроля общественности большую часть своей деятельности.

¹ Маркс К., Эмегльс Ф. Соч Т. 1. С. 270.

² Там же. С. 200.

³ Там же. С. 271—272.

372 А А Воротников

Видный исследователь проблем бюрократии М. Крозье на ос­нове анализа деятельности французской бюрократии подтверж­дает этот вывод. Он отмечает, что на всех уровнях обществен­ной жизни французы, как только завоюют право вступить во влиятельную группу, инстинктивно пытаются держать других вне этой группы, стараясь усилить государственный механизм, поддерживающий социальную дистанцию: секретность, закры­тие каналов коммуникации. Эти факторы обеспечивают им мо­нополию власти. Большая беда Франции, отмечает Крозье, кро­ется в ее всеохватывающей социальной организации, которая ос­новывается на фрагментации групп, статусов, процедур и под­держании социальных и профессиональных барьеров'.

Волокита, бумаготворчество, формализм являются уже по­бочными, симптоматическими признаками бюрократизма.

Рост государства вызвал к жизни мощный бюрократический аппарат, который, с одной стороны, выполнял функции управ­ления общественными делами, с другой — превратился в непод­контрольную корпоративно-коррумпированную силу. В свою очередь, увеличение бюрократического аппарата, укрепление его позиций сокращает возможности простого человека во всех сферах жизнедеятельности.

Образ, сложившийся в годы жесткой командно-администра­тивной системы в стереотип бюрократа (противоположность «идеального типа» бюрократии, по Веберу), как этакого толстого мужчины в роговых очках, в нарукавниках, обязательно с тол­стым портфелем и глуповатым выражением лица, очень устраи­вал истинного бюрократа, поскольку казался аморфным, не су­ществующим в действительности.

Сегодня говорить о бюрократизме вообще уже несколько арха­ично. Речь должна идти о взаимосвязи бюрократии и элиты в об­ществе, взаимоотношениях старой и новой номенклатуры, а также некоторых других проблемах, поставленных в этой области време­нем. Элита общества в основе своей пополняется за счет бюрокра­тии, и вместе с тем высшие слои бюрократии и есть элита.

Демократическое движение в России начала 90-х годов, биче­вавшее пороки старой системы управления, ее номенклатуры, создало аппарат, количественно во многом превосходящий

См,: Crozier M Strategies for change. The Future of French Society. Cambridge, 1982. P. 28

Тема 19 Бюрократия и бюрократизм 373

прежний. Современные политические процессы вызвали к жизни и новую элиту, также во многом контрастирующую с со­ветской. Процесс смены элит, номенклатур не нов для истории, неоднозначны его результаты. Согласно концепции «циркуля­ции элит» итальянского ученого В. Парето, старая элита дряхле­ет, в недрах оппозиции рождается новая элита, она свергает ста­рую при поддержке народа, утверждает свою власть и во второй генерации отчуждается от народа. Круг замыкается.

Рассматривая постсоветское чиновничество, один из видных исследователей данной проблемы А. В. Оболонский полагает, что оно, «как и его предшественники, «не дотягивают» до бюро­кратии в классическом веберовском значении этого слова»'. Поэ­тому он характеризует его как «квази-» (недо-) бюрократию. Автор полагает, что в целом наша административная система стала работать еще хуже:

1) снизился уровень профессионализма, в связи с тем что
наиболее квалифицированные и способные аппаратчики поки­
нули государственную службу;

2. служить обществу аппарат не приучен;
   
3. гигантски возрос размах аппаратной коррупции, ставшей
   почти нормой поведения;
   
4. перестал действовать прежний неформальный «кодекс ад­
   министративной морали», сдерживающий разгул бюрократичес­
   кой безнаказанности. Возник полный моральный вакуум или
   «беспредел».
   

Учитывая данные характеристики, вряд ли можно опреде­лить нынешнюю бюрократию с приставкой недо-, вероятнее всего, здесь должна быть преувеличительная форма, т.е. пере-, но не в плане «совершенной и развитой», а как всеобъемлющая, всепоглощающая.

При исчезновении прежнего партийного «хозяина» через приватизацию произошло перераспределение собственности во многом в пользу нового российского элитарно-бюрократическо­го класса. И в целом этот процесс можно определить как «при­своение» государства, т.е. полностью реализовалась оценка Марксом прусского государства как «частной собственности

¹ Оболонский А. В Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс // Общественные науки и современность. 1996. № 5. С. 5.

374 А А Воротников

бюрократии». И в этом смысле обречен на забвение еще один веберовский тезис — о нейтральности бюрократии к политике. Владение собственностью предопределяет вмешательство в по­литические процессы. Это даже является оправданным во избе­жание торможения аппаратом проводимых преобразований.

Стремление бюрократии к независимости от народа нашло свое юридическое оформление в Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». «Этот образец корпоративного устава» содержит беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях — категории, группы, разряды»', претендуя на роль некоего «параллельного мира». Согласно Закону, категорий три: «А», «Б» и «Б»; групп пять: «высшие...», «главные...», «ведущие...», «старшие...» и «младшие го­сударственные должности государственной службы»; разрядов пятнадцать. Несмотря на то, что Закон содержит ряд норм, дейст­вительно способствующих формированию необходимого статуса работника современной гражданской службы (введение экзаменов, аттестаций, конкурсов на замещение вакантных должностей и т.д.), он оказался не менее, а более громоздким даже по сравнению с аналогичной «Табелью о рангах» Петра I, защищавшей привиле­гии чиновничьей касты феодального общества.

Пресса середины 90-х годов, видимо, также не воспринявшая идеи Бебера, в рубриках типа «учимся жить», призывая в ряды бюрократов молодых людей, провозглашает несколько правил, которым они должны следовать. Среди них: 1) умение подавить в себе желание немедленно броситься выполнять только что "по­лученное задание; 2) инициатива наказуема; 3) умение медленно ходить по коридорам и т.п.²

Изучая бюрократизм как явление, А. Г. Худокормов считает, что феномен его «есть порождение частных групповых интере­сов в ущерб общественным, когда аппарат управления полно­стью или частично работает на себя вместо того, чтобы работать | на общество, когда управляющие используют свое место в обще-> ственном разделении труда в ущерб управляемым и с этой ' целью обособляются от них и охраняют свои привилегии»³.

¹ Оболонский А В. Указ. соч. С. 8.

² См.'МкхееЙЯ Школа молодого бюрократ а//Приложение к «АиФ»» «Я — молодой».
1996 № 36. С. 2.

³ Худокормов А. I. Экономические корни бюрократизма. М , ]988 С 41—42.

Тема 19. Бюрократия и бюрократизм 375

Не претендуя на нечто окончательное, В. М. Косяков и О. А. Митрошенков определяют бюрократизм как антиобщест­венный способ управления посредством формально-консерва­тивного отношения к служебным обязанностям, в результате чего ущемляются конституционные права граждан, наносится экономический и политический ущерб общественным интере­сам и ценностям'.

Эффективная борьба с бюрократизмом возможна дишь при де­тальном изучении этого явления, исследовании его объективных и субъективных корней. В противном случае даже самое яростное изобличение и бичевание конкретных фактов и проявлений бюро­кратизма мало что дает, поскольку не затрагивает его глубинных причин и тем самым не препятствует его воспроизводству, а лишь делает бюрократа более осторожным, изощренным и замаскиро­ванным, т.е. в социальном плане более опасным².

Наиболее радикальным средством устранения этого феноме­на наряду с изучением является его критика. Она служит одним из способов выражения общественного мнения, который позво­ляет избежать недостатков, ошибок и просчетов социально-эко­номического развития, совершенствовать деятельность аппарата и отдельных должностных лиц. Критика фактов бюрократичес­кого отношения к человеку всегда встречала активное противо­действие как со стороны отдельного критикуемого, так и со сто­роны аппарата. «Образно говоря, как только раздавался выстрел критикующего, по нему сразу же начинали бить бюрократы из орудий крупного калибра...»³

Данное обстоятельство создает иллюзию нормы представлен­ного вида поведения. В ответ на малейшее возможное порица­ние подобного отношения к служебным обязанностям возника­ют особые коллективные формы самозащиты: землячество, про­текционизм, круговая порука. Наиболее зримо это проявляется в так называемом бюрократическом футболе, когда проштрафив­шегося «деятеля» перемещают с одной руководящей должности на другую.

¹ См.: Косяков И. М., Митрошенков О. А. Бюрократические проявления и методы борь­
бы с ними // Советское государство и право. 1985. № 6. С. 21.

² Оболонский А. В. Бюрократическая деформация сознания и борьба с бюрократиз­
мом //Советское государство и право. 1987. Ne 1. С. 52.

³ Комаров Е. И. Бюрократизм — на суд гласности! М., 1989. С 112

376

А А Воротников