Н. И. Матузова и доктора юридических наук,' профессора А. В. Малько москва юристъ 2002 удк 32 (075. 8) Ббк 66,0 П50 Федеральная программа

Вид материала

Программа

Содержание Демократизм и гласность законотворчества. Профессионализм законотворчества. Законность правотворчества. Научный характер законотворчества. Законотворческий процесс Тема 23 Законотворчество как форма Юридические характеристики Экономический аспект Социально-политические параметры

Подобный материал:

• М. А. Василика гардаpuku москва 2000 удк 32(082. 24) Ббк66. 0 П50 Федеральная программа, 35368.28kb.
• М. А. Василика гардаpuku москва 2000 удк 32(082. 24) Ббк66. 0 П50 Федеральная программа, 12426.42kb.
• Учебное пособие Под общей редакцией доктора технических наук, профессора Н. А. Селезневой, 1419.51kb.
• Учебно-методическое пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова, 154.54kb.
• Учебное пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова Л. В. Россия, 242.42kb.
• В. П. Малков доктор юридических наук, профессор, 9953.56kb.
• А. Ю. Ерофеев Лекция составлена по материалам лекций, учебник, 394.81kb.
• Н. И. Матузов, А. В. Малько, 7532.65kb.
• Удк 070(075. 8) Ббк 76. 01я73, 5789.66kb.
• Методические рекомендации Москва ● 2010 удк 347. 962: 342. 7 Ббк 67. 721-91: 67. 400., 952.68kb.

Тема 23. ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО КАК ФОРМА ВЫРАЖЕНИЯ ПОЛИТИКИ

(И. Н. Сенякин)

Одним из центральных направлений государственной дея­тельности является правотворчество. Оно выступает важней­шим средством управления обществом и непосредственно связа­но с формой государства, его механизмом и функциями. Законо­творчество — составная часть процесса правотворчества, уро­вень и культура которого — показатель цивилизованности и демократии общества. Посредством законотворчества претворя­ется в жизнь политический курс страны, юридически оформля­ются социально-экономические задачи государства, а также стратегия и тактика их выполнения. С помощью права россий­ское общество проводит социальную, национальную, культур­ную, международную, правовую и иную политику, под которой, как известно, понимается определенная область взаимодействия между классами, нациями, народами, партиями, государством, гражданами и их объединениями.

Б современных условиях правовая политика российского го-'сударства направлена на урегулирование рыночных отношений, демократизацию политической жизни, реализацию во взаимо­связях между людьми принципа социальной справедливости, регламентирование законными средствами национальных отно­шений, обеспечение твердого правопорядка. В действующем законодательстве закреплены основные политические права и свободы граждан, указаны гарантии их реализации. Но эффек­тивность механизма законотворчества во многом зависит от принципов его организации, в которых ярко проявляются сущ­ность, социальное назначение, приоритеты и политическая ори­ентация государства. Основными принципами российского зако­нотворчества являются: демократизм, профессионализм, закон­ность, научный характер правотворчества.

Демократизм и гласность законотворчества. Суть этого принципа заключается в процедуре разработки и принятия нор-

Тема 23. Законотворчество гак форма выражения полигики 435

мативного акта правотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности ее осуществления, что служит своеобразным заслоном келейности и бюрократизма в реализации этой важнейшей государственной функции. Получа­ет распространение практика всенародного обсуждения законо­проектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Поступившие при обсуждении проекта за­мечания и предложения анализируются правотворческим орга­ном, после чего в подготавливаемый акт вносятся соответствую­щие изменения. Но высшим проявлением демократизма право­творчества является референдум.

Профессионализм законотворчества. Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества, эффек­тивностью механизма принятия государственных решений. К та­кого рода деятельности должны привлекаться компетентные люди (юристы, социологи, политологи), которые обладают глу­бокими знаниями и опытом в моделировании законопроектов.

Законность правотворчества. В основу принципа положено правило, согласно которому вся законотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию норматив но-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и прежде всего Конституции РФ. При этом необходимо четкое соблюдение рег-ламентационных процедур обсуждения, порядка опубликования нормативно-правовых актов. Законность здесь также предпола­гает строгое соблюдение правил юридической техники и, в пер­вую очередь, субординацию правовых актов. Кроме того, содер­жание актов не должно быть «антиправовым», они призваны от­вечать идеалам правового государства, демократизма и гуманиз­ма, общепризнанным нормам международного права.

Научный характер законотворчества. Главные требования этого принципа законотворчества сводятся к тому, что законо­проект готовится не просто сам по себе, произвольно, а с учетом и тщательным анализом социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регу­лирования тех или иных сторон общественной жизни, целесооб­разности такого регламентирования и т.д. Для выявления этих параметров используют различного рода социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т.д., ибо «наука прежде всего призвана быть генератором новых

436 И Н.Сенякин

идей о развитии законодательства и о целесообразных путях его обновления, т.е. давать толчок законотворчеству еще на лредза-конодательном этапе»¹. Только с учетом указанных факторов принятые правовые предписания будут обоснованными и эф­фективными.

Существенное влияние на научный характер законотворчест­ва оказывает планирование законодательных работ.

Вместе с тем без связи с правоприменителем законодатель­ный орган не будет знать результата своего труда, не сможет судить об эффективности принятых правовых решений, коррек­тировать свою работу. Правоприменительная практика, как лак­мусовая бумага, выявляет все недостатки и просчеты законодате­ля, раскрывает правотворческие потребности.

Законотворческий процесс — это особая процедура юриди­ческого оформления воли народа и политики государства в кон­кретных исторических условиях. Он включает ряд стадий — зако­нодательную инициативу, обсуждение законопроекта, принятие закона» опубликование и вступление закона в силу. В каждой из них, как и в законотворчестве в целом, отражаются все грани поли­тического колорита современного общества с его крайне сложны­ми и противоречивыми процессами. Такое положение во многом объясняется экономическим и финансовым кризисом в стране, разгулом преступности, социальным напряжением. Реформы, про­водимые в Российской Федерации, требуют интенсивного законо­творчества, его всестороннего и эффективного воздействия на про­исходящие перемены, формирования новых правовых институ­тов, соответствующих критериям правового государства.

На этом фоне резко меняется политический курс государства в области законотворчества, что способствует принятию важ­нейших нормативных актов в областях, которые ранее не охва­тывались правовым воздействием. Повышается ценность закона в жизни общества, что подтверждает тенденцию его верховенст­ва. Политическая динамика государства уже находит свое отра­жение в новом законодательстве как непосредственном регуля­торе общественных отношений. Насколько продуманны, актив­ны и своевременны проводимые политические реформы, настолько и эффективно законодательство. Однако на сегод-

Поленика С В. ЗакоЕЮТворчесгво в Российской Федерации. М., 1996. С. 13f>.

Тема 23 Законотворчество как форма выражения политики 437

няшний день оно остается весьма несовершенным, страдает многими изъянами и пробелами в силу скачкообразности, ско­ропалительности принимаемых политических решений. Глав­ный недостаток — противоречивость нормативных актов, кото­рая отражается на состоянии всего государственного организма и опасна не только правовым неповиновением, но и политиче­скими амбициями, национальными потрясениями, нестабильно­стью.

Российское законодательство — сложное, многоотраслевое образование, в котором много разночтений, ошибок, несогласо-ванностей, конфликтующих норм и институтов. Здесь одновре­менно действуют разноуровневые акты, процессы унификации и специализации, переплетаются вертикальные и горизонталь­ные тенденции. Юридические коллизии проявляются на разных уровнях и в различных формах. Они имеют место между норма­тивными актами или отдельными юридическими нормами, в процессе правотворчества, в правоприменительной деятельно­сти, правовом положении государственных органов и т.д.¹

Благодатная почва для таких противоречий, к сожалению, есть: непростительная спешка в подготовке Некоторых законо­проектов; их низкое качество; бессистемность законотворческих работ; низкий уровень взаимопонимания законодательной и ис­полнительной властей; абстрактность принимаемых законода­тельных актов; нестабильность правотворчества; конституцион­ность идеи приоритетности решений субъектов Российской Фе­дерации, принимаемых в рамках их компетенции (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ), и т.д.

Устранение указанных недостатков должно осуществляться по нескольким направлениям.

Во-первых, необходимо перевести на качественно новый уро­вень конституционное законодательство, которое сегодня гре­шит изъянами и недочетами. Строить на его основе текущее за­конодательство весьма затруднительно.

Во-вторых, необходимо тщательно продуманное долгосроч­ное и краткосрочное планирование законодательных работ, ибо произвольность в этом вопросе пагубна.

¹ См.: Матузов Н. И Юридические коллизии и способы их устранения // Теория юсударства и права. Курс лекций. М„ 1997. С. 424—440.

438 И Н Сенякин

В-тпретьих, требуется независимая научная экспертиза.вно­симых на рассмотрение парламента законопроектов. Ее мог бы проводить Научно-консультационный совет по законодательст­ву при высшем органе законодательной власти.

В-четвертых, необходимо комплексное исследование про­блемы системы законодательства России.

В-пятых, следует безотлагательно начинать всестороннюю систематизацию российского законодательства и подготовку но­вого Свода Законов РФ.

В-шестых, провести юридический всеобуч народных депута­тов правилам законодательной работы.

В-седьмых,> изучить законодательство членов СНГ, что позво­лит правильно и согласованно строить взаимоотношения с субъ­ектами в составе Российской Федерации¹.

При всей самостоятельности обозначенных мероприятий общим условием их эффективной реализации является унифи­цированная юридическая регламентация разноуровневых право­творческих процедур путем принятия закона о правотворчестве в Российской Федерации. Этот нормативный акт должен закреп­лять единую технологию разработки и оформления проектов за­конов и подзаконных актов. Незначительные технико-юриди­ческие вопросы их составления могут решаться не законодатель­ным порядком, а подзаконным нормотворчеством типа Правил о порядке подготовки законов.

Составной частью общефедерального закона о правотворче­стве должен стать раздел об основных формах права, в котором будет выражено положительное отношение государства к преце­дентному, обычному и договорному праву, т.е. надо законода­тельно закрепить новые «социальные роли» всех действующих форм права².

Бесконтрольной, по-прежнему, со стороны государства оста­ется проблема соответствия подзаконных актов законам. Субор­динация между ними нарушается постоянно, в результате чего

¹ Подробнее об этом см.. Пшолкин А. С. Законодательство Российской федерации
теоретические вопросы, проблемы и перспективы. «Круглый стол» журнала «Государство
и право» // Государство и право. 1992. № 10. С. 5.

² См.: Баранов В. М. Законодательство Российской Федерации: теоретические вопро­
сы, проблемы и перспективы. «Круглый стол» журнала «Государство в право» // Государ­
ство и право 1992. №10. С 14—15.

Тема 23 Законотворчество как форма выражения политики 439

подзаконные акты часто искажают смысл законов, сводят на нет их действие. Примером могут служить серьезные расхождения между гражданско-правовым законодательством, регулирую­щим отношения купли-продажи, и правилами обмена товаром, устанавливаемыми ведомственными актами; между правом соб­ственности предприятия на выпускаемую продукцию и возмож­ностью получать валюту при реализации этой продукции на внешнем рынке и т.д. Отсутствуют и правовые меры реагирова­ния на такие «подправки» закона посредством подзаконного акта. Каждый из них должен выполнять сугубо им присущую роль без «искусственных» юридических приоритетов по отноше­нию друг к другу.

Особого внимания заслуживает соотношение законов и нормативных указов Президента РФ. В последнее время такие указы принимаются по всем отраслям действующего законо­дательства, являясь юридической основой практического раз­решения многих правовых казусов. Речь идет об указах, кото­рые расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами, носящими, как правило, временный характер с оговоркой «впредь до принятия федерального закона», а также об указах, затрагивающих сферу деятельности законодательного органа страны — парламента.

«Указное право» разрушает действующие каноны юриспру­денции, обезличивает приоритетную значимость законов, рас­ширяет границы правового беспредела. Сказанное в полной мере относится к известному Указу Президента России «О борь­бе с организованной преступностью» (14 июня 1994 г.). Пресле­дуя, казалось бы, благие цели, этот подзаконный нормативный акт явился антиконституционным документом, противореча­щим не только Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР, но и Основному Закону страны. Его содержание в свое время парали­зовало статьи УПК РСФСР, внесло сумятицу в деятельность пра­воприменительных органов, нарушило важнейший принцип верховенства закона. Однако данный документ — уже прошлое. Скоропалительное принятие Указа объясняется, скорее всего, политическими, популистскими целями без учета объективных процедур юридической технологии.

Вывод очевиден: правилам правотворческой техники должны быть подвластны все без исключения нормативно-правовые акты, а законодательство должно иметь строго целевой характер

440 И Н Сенякин

и адекватно охватывать своим воздействием важнейшие сферы общественной жизни, учитывать их нюансы и особенности, под­держивать структурную субординацию внутри нормативного массива. Весьма важно в этой связи четко определить правотвор­ческую компетенцию Президента, разграничить полномочия между'Федеральным Собранием и Президентом РФ, ибо полити­ческая конъюнктура здесь пагубна.

Периодически накаляют ситуацию политические противо­стояния исполнительной и законодательной ветвей власти. От­сутствие между ними должного взаимопонимания, игнорирова­ние политико-юридических требований этики общения на выс­шем уровне, забвение национально-государственных интересов ослабляют и дискредитируют властные структуры, дезорганизу­ют действие всего правового механизма.

Оборотная сторона этого явления — хроническое запаздыва­ние с законодательным обеспечением проводимых преобразова­ний. Российская система законов имеет глубокие пустоты. Мно­гие важные сферы жизни до сих пор регулируются безнадежно устаревшими союзными актами. Сколько можно было бы снять противоречий, избежать ошибок, если бы вовремя провели каче­ственную ревизию действующего законодательства. Чистка за­конодательства, его своевременное обновление — не второсте­пенное дело, а жизненно необходимое условие эффективного проведения намеченных реформ.

Произошли заметные изменения в сущностном содержании некоторых законодательных актов. Многие законы принимают­ся в угоду не интересам классов или общества в целом, а амбици­ям различных политических сил и группировок. Естественно, что такие нормативные акты не могут выражать запросы и чая­ния большинства людей, а удовлетворяют потребности неболь­шой группы власть имущих. Эти законы превращаются в сред­ство политических компромиссов между лоббистскими структу­рами, становятся «карманными» правовыми средствами защиты их «клановых» интересов. Мало того что они противоречивы в своей основе, они еще и не объективны по своей сути.

Не Снимается с повестки дня и проблема соотношения обще­федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации при ее положительном, казалось бы, решении Феде­ративным договором и Конституцией РФ. Сегодня добиваться безусловного подчинения республиканских законов федераль-

Тема 23. Законотворчество как форма выражений политики

441


442 И. Н. Сенякин

правовое регулирование, включая конкретизирующие кодексы, положения, уставы и иные правовые акты.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Рос­сийской Федерации принимаются ими в соответствии с феде­ральными законами, принятыми по предметам совместного ведения. Частью 5 ст. 76 Конституции РФ установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и норматив­ным правовым актом субъекта Федерации действует федераль­ный закон, принятый по предметам совместного ведения. Это законоположение призвано исключить разнобой в правотворче­стве, который может возникнуть в случае издания органами субъектов Федерации актов, выходящих за рамки их полномо­чий.

Однако достаточно четких пропорций совместного право­творчества закон не обозначил, следовательно, сохранились по­тенциальные возможности дальнейших споров, недоразумений и противоречий в этом важнейшем направлении государствен­но-правовых отношений. Необходимо однозначно разграничить полномочия субъектов Федерации без использования замысло­ватой формулировки «совместное ведение», которая усложняет проблему, требуя дополнительных разъяснений и правовых уточнений. Б противном случае принимаемые законы и подза­конные акты и в дальнейшем будут конфликтовать между собой не только на федеральном, но и на уровне субъектов. Каждый субъект сейчас считает возможным позволить себе такое право­творчество, которое представляется ему наиболее приемлемым И эффективным. Отсутствие четких критериев порождает некон­кретность, дублирование, противоречивость и мелкотемье изда­ваемых актов.

Зачастую предаются забвению объективно обусловленные юридические требования к правовым актам, что ставит в затруд­нительное положение правоприменителя. Цель конкретного нормативного акта далеко не всегда сочетается с целями других параллельно действующих актов, отсутствует комплексность правового регулирования определенных общественных отноше­ний. Принятие некоторых нормативных актов неправомерно за­тягивается в отдельных отраслях.

На уровне СНГ этот процесс идет более активно и плодотвор­но. С позиций углубленной интеграции между членами Содру­жества принимаются базовые политико-правовые документы,

Тема 23 Законотворчество как форма выражения политики

443


444

И И. Сенякин

Тема 23. Законотворчество как форма выражения политики 445

понимать упрощенно, в узком смысле, как правовую категорию, связанную исключительно с устранением физического воздейст­вия на личность, а более широко, в плане всесторонней защи­щенности и гарантированности гражданско-правового состоя­ния человека в обществе. Подобный подход более предпочтите­лен, ибо охватывает экономическую, политическую, экологичес­кую, гражданско-правовую, уголовно-правовую безопасность личности.

Для успешного решения этой задачи необходимы:

1. широкомасштабная долгосрочная общефедеральная про­
   грамма борьбы с преступностью;
   
2. кардинальная система государственных мер практического
   обеспечения защищенности россиян.
   

На этой основе должно базироваться все текущее законода­тельство, а сама проблема безопасности человека должна быть возведена в ранг не только повседневной, но и перспективной государственно-правовой политики. К сожалению, практика подтверждает обратное. Органы государственной власти обра­щаются к этому вопросу только в экстремальных случаях, когда ситуация грозит выйти из-под контроля. Тогда в спешном по­рядке начинают приниматься организационно-правовые меры по ликвидации конфликта и устранению причин, его породив­ших. Все эти «пожарные» мероприятия в конечном счете деста­билизируют законодательство, делают его противоречивым и неэффективным.

В решении проблемы укрепления безопасности граждан ве­дущая роль отводится грамотной, продуманной и юридически оформленной экономической политике государства. Приня­тые в последнее время новые законы о собственности, о прива­тизации, о предприятиях и предпринимательской деятельнос­ти, о банках и банковской деятельности и т.д., к сожалению, охватывают своим влиянием далеко не все сферы рыночного механизма, отношений гражданского общества и частной жизни людей, не содержат общих правил и положений, рас­пространяющихся на многие сделки, договоры и отношения гражданского оборота¹, создавая тем самым определенные труд­ности в реализации законных интересов россиян.

¹ См.: Концепции развития российского законодательства. М., 1994. С. 62.

446 И Н Сенякин

Политически бесперспективным и социально отторгнутым явился и Указ Президента РФ «Об упорядочении сбора подоход­ного налога» от 18 августа 1996 года. Его расплывчатость, проти­воречивость и неэффективность привели к тому, что сам Прези­дент вынужден был отменить данный Указ.

Слабо решаются законе да! ел ьством и вопросы охраны собст­венности граждан. Посягательство на собственность (любую ее форму) сегодня стало весьма выгодно, ибо на уровне законода­тельства идет снижение санкций за данный вид преступлений, а в действующем УК РФ этот институт толком не регламентиро­ван. Собственность должна быть священна и неприкосновенна. Ведь недаром в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ признается равноцен­ная охрана всех ее видов. В связи с этим необходимо унифици­ровать ответственность за посягательство против любых форм собственности, усилить санкции за ее хищение, уничтожение или повреждение, создать действенный механизм реализации таких норм.

Но активное правотворчество в тех или иных отраслях — полдела. Необходимо четкое и грамотное исполнение законода­тельства снизу доверху. В первую очередь это касается деятель­ности властных структур, их правовой культуры, так как нельзя в полной мере говорить о безопасности человека, его правах, если органы государственной власти и управления игнорируют закон. В этих случаях гражданам приходится уже защищаться от самого государства. Сегодня мы вынуждены констатировать, что именно такое отношение к праву зачастую становится нормой, а не исключением. Немало нареканий слышится в адрес право­применителей, с которыми чаще всего приходится сталкиваться россиянам.

Безопасность гражданина в обществе — это прежде всего обязанность государства надежно защитить человека от пре­ступных посягательств криминальных элементов, обеспечить его право на жизнь, неприкосновенность личности, жилища, имущества. Б данных вопросах законодатель в большом долгу перед гражданами России. Многие законодательные акты из этой серии до сих пор не приняты, а некоторые предложенные законопроекты или законы недостаточно полно и квалифициро­ванно отражают положение вещей. Так, проект Закона о борьбе с коррупцией является, скорее всего, не нормативным правовым актом, а документом уголовно-политических положений, в кого-