План работы 244 1 Организация работы по проведению административной реформы. 246 1 Организация работы экспертных групп. 249

Вид материала

Отчет

Содержание 8.3. Электронные административные регламенты - рекомендации по их формированию и включению в ЕФА 8.3.1.1. Общее определение регламента 8.3.1.2. Административные регламенты: структура 8.3.1.3. Пример струкутры нормативных регуляторов АР 8.3.1.4. Административные регламенты: включение иерархии регуляторов; о месте в архитектурах 8.3.2. Электронные административные регламенты 8.3.2.2. Причины необходимости конструктивного формирования понятия ЭАР 8.3.2.3. Основные свойства ЭАР 3) Требования к модельной форме ЭАР, необходимые для объективного контроля и оценки исполнения автоматизированных процессов и их 8.3.2.4. Сводка требований к структуре ЭАР Требования к нормативно-правовому комплексу ЭАР Требования к модельному описательному комплексу ЭАР Сценарий ЭАР Модельная форма ЭАР 8.3.2.5. Пример ЭАР, включая его сценарий Таблица 8.1. Фрагмент сценария «порядок регистрации граждан по месту жительства». 8.3.3 Итоговая сводка рекомендуемых свойств и требований к ЭАР В случае государственных организаций, ЭАР В простейшем варианте В более развитых вариантах ... Полное содержание

Подобный материал:

• 1. составление плана курсовой работы, 485.55kb.
• Личное и сверхличное, или коллективное бессознательное юнг К. Г. Психология бессознательного., 242.76kb.
• Организация Продолжительность Должность Предыдущее место работы: Организация Продолжительность, 150.78kb.
• Программа дисциплины по кафедре «Эксплуатация автомобильного транспорта» организация, 322.15kb.
• План работы Государственной налоговой администрации в Автономной Республике Крым, 366.17kb.
• Рекомендации по организации и проведению научно-исследовательской работы в рамках учебного, 225.1kb.
• План Актуальность выбора темы. Организация самостоятельной работы учащихся одна, 262.17kb.
• Жера, а именно организация труда менеджера, сравнение работы менеджеров в России, 74.66kb.
• План работы отдела молодёжных проектов аппарата Бюро цс ООО «Союз машиностроителей, 74.16kb.
• Областная программа «Проведение административной реформы в Новгородской области в 2006-2008, 499.04kb.

8.3. Электронные административные регламенты - рекомендации по их формированию и включению в ЕФА

8.3.1. Предпосылки и задачи определения ЭАР и их место ЕФА

Словосочетание «электронный административный регламент» (ЭАР) в Российской практике в последнее время стало одним из самых распространенных, но остается весьма размытым в отношении своего определения. В существенной мере определение зависит от того, с какой точки зрения рассматривается предмет определения. Во многих случаях ЭАР по сути становится неотличим от давно применяемых терминов (например, «модель делового процесса»), что делает сомнительным необходимость введения такого нового термина. В других понимание ЭАР расширяется вплоть до описания любой деятельности или функции государственного органа, что представляется совершенно неоправданным.

При этом в мировой практике аналогичные сочетания применяются чаще всего к электронному способу заполнения форм административных документов, причем не обязательно в практике государственных учреждений, и практически всегда имеют отношение к весьма локальному действию и к локальной инструкции предельной конкретизации.

Предлагаемый анализ и рекомендации исходят из того, что необходимо иметь такое определение термина ЭАР и достаточно развернутое описание требований к формированию ЭАР, которые:

• определяли бы его специфику по сравнению с традиционно применяемыми при разработке систем терминами;
  
• давали бы конструктивное описание, позволяющее регламентировать работы по созданию именно ЭАР (а не, например, описаний произвольных процедур документооборота);
  
• были бы основой для определения смысла и места помещения ЭАР в полную федеральную архитектуру органов власти;
  
• давали бы опору для согласованного формирования ЭАР и проведения реструктуризации (реинжиниринга) деловых процессов;
  
• указывали бы на способы создания межведомственных ЭАР и процессов;
  
• позволяли бы четко и эффективно использовать ЭАР при описании процессов и применении информационных технологий;
  
• указывали бы на требования к ЭАР, определяющие специфику обработки информации в автоматизированных системах (в отличие от ручной обработки).
  

8.3.1.1. Общее определение регламента

Рассматривая определение понятия регламента, целесообразно оттолкнуться от следующего общего определения.

«Регламент - [польск. Reglament < фр. relement < regle правило] – 1) правила, регулирующие порядок какой-либо деятельности, напр. р. собрания; 2) название нек-рых актов международных конгрессов, напр., Венский регламент 1815 г.».

Что вытекает из этого определения?

Во-первых, что это правила, то есть совокупность инструкций о том, что можно и/или нужно, а также чего нельзя делать.

Во-вторых, что эти инструкции предназначены для упорядочения какой-то деятельности, то есть управления совокупностью каких-то процессов.

Естественное понимание многими людьми слов "Электронный административный регламент" вполне опирается на эти аспекты слова регламент, а также на то, что рассматриваются административные регламенты, то есть управленческие (в отличие от, например, дипломатических), и такие, которые так или иначе поддержаны ИТ-средствами.

В среде людей, связанных с информационным обеспечением государственных органов, слову "административный" приписывается принадлежность именно к таким органам, что является абсолютно неоправданным сужением области использования термина. В частных коммерческих компаниях также существуют административные регламенты и их "электронные" формы.

Тем не менее, в данном подразделе будет рассматриваться специфика ЭАР именно для государственных организаций - органов власти.

Одно из определений ЭАР (не самое худшее из встречающихся) таково:

"Электронный административный регламент – порядок планирования, организации и учета работ по выполнению уставных задач организации, заданный в электронной форме. ЭАР обеспечивают регламентацию деятельности министерств и ведомств и описывают процедуры внутри- и межведомственного взаимодействия, равно как и взаимодействия с гражданами и бизнесом. Электронная форма представления регламентов делает доступной информацию об этих процедурах как внутри ведомства, так и для других ведомств, а также для граждан и бизнеса. ЭАР делают возможным анализ и оптимизацию структуры государственных органов, обеспечивая проведение административной реформы на основе учета реальных потребностей общества и государства".

Это определение также имеет недостатки и требует уточнений.

Во-первых, такое определение сужает область применения уставными задачами одной организации, а речь должна идти скорее об определенных законодательством задачах, причем наиболее трудны и наиболее важны для регламентации межведомственные задачи.

Во-вторых, из определения неясно, что именно имеется в виду под «электронной формой».

В-третьих, детальный анализ показывает необходимость и других компонент ЭАР по сравнению с упомянутыми.

Наконец, определение требует не только доработки, но и конструктивного структурного анализа ЭАР для того, чтобы иметь возможность выполнять дальнейшие работы, например, по стандартизации формы представления ЭАР.

Итак, для того, чтобы иметь отправную точку анализа, примем, что под ЭАР понимается некое описание, так или иначе помогающее ИТ-средствами в реализации некоторой официальной инструкции (административного регламента), которая определяет конкретные целенаправленные действия (деловой процесс или их совокупность) государственного органа. При этом целенаправленность задается путем задания правил выполнения действий субъектами и объектами, участвующими в этом процессе, для достижения установленной цели деятельности организации или совокупности организаций.

8.3.1.2. Административные регламенты: структура

В собственно административных регламентах (АР), описывающих правила выполнения тех или иных деловых процессов для реализации целевых функций, до сих пор нет ничего принципиально нового. К ним могут быть отнесены: законы прямого действия и постановления, приказы и распоряжения, положения и уставы различных организаций и предприятий, должностные инструкции и положения о подразделениях и т.д.

Особый интерес к АР при использовании ИТ возник, в частности, в области создания организационного обеспечения различных систем, связанных с реализацией сложных цепочек деловых процессов для выполнения целевых функций.

Можно выделить два класса документов, которые формируют конкретные административные регламенты:

• нормативно-правовые регуляторы, которые устанавливают область применения, объекты, субъекты и границы действия некоторого документа, порядок и границы действий самих субъектов, а также отношения и связи между всеми ними;
  
• собственно административные регламенты: инструкции, содержащие инструктивные материалы по организации и выполнению процессов и их сочетаний, которые реализуют целевые функции для достижения заданного результата, по временным ограничениям на протекание процессов, по видам и формам взаимодействия процессов, по тем операциям, которые должны осуществлять сотрудники в ходе выполнения процесса.
  

Можно выделить несколько важных составляющих АР.

1. Область применения.
   
2. Каждый административный регламент имеет строго определенную область легитимного применения, которая ограничивается набором соответствующих нормативных регуляторов.
   
3. Функциональные цели.
   

Каждый административный регламент создается для описания процедуры достижения какой-то функциональной цели (комплекса целей) управления и/или обслуживания.

1. Субъекты действия регламента.
   
2. Каждый административный регламент при реализации функциональной цели предполагает набор субъектов, в интересах которых и осуществляется регламент, и которые охватываются функциональной целью.
   
3. Объекты действия регламента.
   
4. Достижение функциональной цели осуществляется путем реализации действий над/с объектами регламента. Характеристики объектов действия регламентов существенно влияют на свойства процессов по их обработке, а также взаимодействия процессов.
   
5. Процессы и операции.
   

Существенный, а иногда и главный смысл создания административных регламентов заключается в интеграции в единое функциональное целое совокупности процессов и операций, реализуемых субъектами действия над соответствующими объектами в интересах, определенных в нормативных регуляторах и инструкциях, для достижения заданной цели.

Особое значение эта часть АР имеет в ситуациях, когда наличие типовой организационно-распорядительной документации не может связать все необходимые для целевой функции процессы и действия в единое целое. Это может быть связано с неполнотой существующих документов, с тем, что в единое целое необходимо связать процессы и участников из различных ведомств, организаций, уровней подчиненности и т.д.

8.3.1.3. Пример струкутры нормативных регуляторов АР

В качестве примера АР целесообразно рассмотреть регламент, опирающийся на несколько нормативно-правовых регуляторов разного уровня, соединяющий множество типов субъектов и объектов, множество ситуаций, в которых может находиться тот или иной субъект, жесткую необходимость для всех сторон выполнять действия в ограниченных временных рамках, и в котором задача выполнения АР не сводится к организация документооборота в пределах одной организации.

Типичным примером такого административного регламента являются документы, устанавливающие порядок постановки и снятия с регистрационного учета населения в РФ.

Основные положения регистрационного учета заложены в Законе № 5242-1 от 25.06.93 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Законом устанавливается понятие регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, а также определяются органы, на которые возлагаются функции этого учета. При этом Закон учитывает права граждан, определенные в Конституции РФ. Если рассматривать этот федеральный закон как основу АР, то в данном случае мы имеем дело с типичным нормативным регулятором. Закон определяет область применения, субъекты и объекты действия закона, их права и обязанности. При этом необходимо отметить тот факт, что закон не описывает конкретных процедур и конкретных организаций-исполнителей, а только накладывает некоторые ограничения на область действия и права объектов и субъектов.

Конкретизация основных понятий Закона вводится «Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства», которые были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации о 17.07.95 г. № 713. Указанные правила являются уже по сути своей достаточно полным административным регламентом, определяющим порядок регистрации и снятия с регистрации населения Российской Федерации. Этими правилами устанавливается кто, как и когда производит действия по регистрации. Таким образом, описываются процессы, объекты процесса регистрации, субъекты процесса регистрации, временные ограничения на процессы, взаимодействие всех компонентов регламента. Тем не менее, описание оказывается недостаточно детализированным для конкретного выполнения предусмотренных действий.

Детализация порядка оформления регистрации граждан в соответствии с вышеуказанными Правилами определяется «Инструкцией о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» утвержденной приказом МВД России от 23.10.95 г. № 393. Инструкция указывает конкретные организации, должностных лиц, степень их ответственности. Все субъекты классифицируются по их характеристикам. Описываются деловые процессы, участвующие в реализации АР, их взаимодействие с объектами и субъектами, формы документов, правила их заполнения и подачи. Инструкция является типовым для Российской Федерации административным регламентом. Но в связи с тем, что региональная власть в пределах своих полномочий имеет право вносить поправки и дополнения в законодательство этого уровня, в регионах регламент подвергается модификации с их учетом.

Особенности организации регистрационного учета в Москве и Московской области были отражены в «Правилах регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области», утвержденных постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 30.03.99 г. № 241-28.

8.3.1.4. Административные регламенты: включение иерархии регуляторов; о месте в архитектурах

Указанная иерархия документов показывает способ формирования конкретного АР и то, какое место занимают в нем регуляторы и инструкции разных уровней. При этом важно, что инструкции регионального (местного) уровня не являются автономными. Они прямо или косвенно должны наследовать указания определяющих документов старших уровней и не противоречить им. В различных ситуациях для уточнения границ и условий применения АР может требоваться обращение к основному нормативному регулятору и даже к Конституции РФ. О том, что эти связи не всегда тривиальны, говорит известная история "борьбы" правительства Москвы за свой вариант правил регистрации. Кроме того, в инструкциях могут встречаться пробелы, требующие обращения к регуляторам старших уровней. По этим причинам в АР полезно включать не только "финальную" инструкцию (набор инструкций), но всю иерархию регуляторов.

Постепенно становится возможным анализировать, каким образом АР и ЭАР могут входить или не входить в Единую архитектуру ЭП.

С учетом структуры АР по своей сути они могли бы входить в Архитектуру деятельности органов власти и отражаться в ее моделях функций, информации, организации и графиков. Но в Единой Федеральной Архитектуре (ЕФА) органов власти детализация соответствующих моделей чаще всего не доходит до уровня отдельных АР (разве что до их названия как функции), так как этого не требуют задачи, для решения которых формируется ЕФА.

Однако в случае тех АР, которые попадают в фокус особого внимания, они могут быть включены и в ЕФА. В частности, это может относиться к важнейшим межведомственным регламентам (например, разработка и согласование бюджета РФ).

При этом понятно, что АР очевидным образом попадают в архитектуру деятельности отдельных организаций.

Заключение относительно места ЭАР в ЕФА и в архитектуре отдельных организаций целесообразно сделать позже, после рассмотрения всех свойств ЭАР.

8.3.2. Электронные административные регламенты

8.3.2.1. Два типа электронных административных регламентов

Понятие электронного административного регламента (ЭАР) в первую очередь связано с понятием административного регламента постольку, поскольку является его отображением в плоскость информационных технологий. Как отмечалось, административные регламенты – это организационные документы, которые призваны не только легитимизировать, но и интегрировать процессы, объекты и субъекты для реализации определенного набора целевых функций. Электронные административные регламенты предназначены для указанной интеграции, но призваны решать указанные проблемы с использованием информационных технологий. (Кроме того, ЭАР призваны повышать эффективность выполнения АР.) Таким образом, ЭАР этого (первого) типа имеют своими компонентами административные регламенты, описанные выше, то есть впрямую определяемые законодательством, и дополнительные компоненты, связанные с применением ИТ, которые будут определены далее.

Именно для ЭАР данного типа особенно остро стоят вопросы согласования с законодательством тех деловых процессов, которые выполняются по этим ЭАРам, и именно для них особенно остро стоит вопрос о необходимости реинжиниринга для повышения эффективности деятельности государственных органов. И обратно, именно для реинжиниринга процессов, выполняемых по таким ЭАРам очень часто требуется или желательно проводить модернизацию нормативно-правовых регуляторов разных уровней.

Однако в государственных организациях существует и другой тип электронных административных регламентов. Как показала практика, использование современных ИТ в широких масштабах требует создания разнообразных электронных регламентов (не обязательно административных) и, уже для их административной поддержки, создания новых административных регламентов, основанных уже не на нормативных регуляторах и соответствующих детализирующих правилах, а на необходимости упорядочить внутри организации деятельность, связанную с использованием ИТ. К этому (второму) типу ЭАР-ов можно отнести инструкции и ИТ-средства выполнения множества внутренних функций в организациях (например, связанных с управлением внутренними ресурсами организации - финансовыми, материальными, кадровыми, ресурсами ИКТ и т.п.) и, что более важно, профильных профессиональных действий, выполняемых госслужащими по необходимости для качественного выполнения основной деятельности. К последним относятся действия по углубленному анализу разнообразных профессиональных ситуаций, специфических и для разных ведомств и для специалистов разных профессий в одном ведомстве, действия по дистанционному обучению и изучению передового опыта на рабочем месте, и т.д.

Этот второй тип ЭАРов может быть более многочисленным, но реинжиниринг связанных с ними процессов требует лишь изменения внутриведомственных инструкций или даже административных инструкций одной локальной организации или ее подразделения.

По причинам различий свойств указанных ЭАРов

их надо различать при выполнении действий по их определению, построению, модернизации и т.п.;

далее целесообразно рассматривать и будут подразумеваться в первую очередь только ЭАРы первого типа;

тем не менее, предложенная ниже в этом подразделе структура ЭАР поддерживает оба типа, и приведенная в конце подраздела сводка свойств ЭАР и рекомендаций по целесообразности включения ЭАР в ЕФА распространяется на оба типа ЭАР.

8.3.2.2. Причины необходимости конструктивного формирования понятия ЭАР

Анализируя особенности потребностей в специальном понятии для ЭАР можно отметить следующие:

• необходимость интеграции в виде единого функционального делового процесса целого множества автоматизированных и неавтоматизированных взаимодействующих между собой элементарных процессов порождения и обработки данных, а также множества людей, являющихся объектами и субъектами действия административного регламента;
  
• низкое качество описаний процессов, последовательностей действий, классификаций объектов и субъектов в существующих административных регламентах. Достаточно часто таковые вообще отсутствуют;
  
• непрозрачность (для внешнего по отношению к процессу наблюдателя) хода процессов и действий при реализации целевых функций, что на сегодняшний день может противоречить принципам применения ИТ для совершенствования деятельности государственных органов. При построении электронных систем управления типа «электронного правительства», «электронной государственной организации» требование прозрачности может оказаться решающим при проектировании;
  
• необходимость автоматизации контроля и учета выполнения чисто электронных регламентов, входящих в состав ЭАР, получения объективных и прозрачных оценок функционирования всех компонентов (в том числе - ИТ-компонентов), участвующих в реализации такого электронного регламента.
  

8.3.2.3. Основные свойства ЭАР

1) ЭАР: подход к свойствам понятия и структуре

Нужно отметить, что множество автоматизированных функций управления в различных сферах деятельности госучреждений и в условиях России достигло такого предела, когда стало и возможным и необходимым создание "сквозных" цепочек деловых процессов, объединяющих действия, производимые в различных ведомствах и системах для эффективной автоматизированной реализации выделенных функций.

Кроме того, широкое внедрение ИТ привело к существенному повышению подготовки управленческого аппарата, к восприятию ИТ как действенного инструментария для анализа и оптимизации функций управления.

Наибольший толчок развитию понятия ЭАР дало появление проектов, связанных с массовым внедрением ИТ в органы государственного управления, в частности, это проекты построения «электронных правительств». При выполнении этих проектов была выявлена реальная необходимость введения понятия, которое помогло решить ряд проблем организационного обеспечения внедряемых информационных систем. Практика показала, что требуется не только автоматизировать выполнение АР за счет ИТ, но и поддерживать при этом эффективное выполнение всех необходимых процессов, действий всеми участвующими лицами, что до сих пор часто оставалось вне рамок проекта.

Вместе с тем, появление принципов и технологии реинжиниринга деловых процессов привело к признанию того факта, что организационные структуры и процессы, лежащие вне информационной системы, но составляющие среду ее функционирования, существенно влияют не только на эффективность применения ИТ, но и на эффективность процесса в целом.

По этим причинам внедрение понятия ЭАР целесообразно рассматривать, как попытку на новом уровне развития идеи решить проблему и организационного и информационного обеспечения интеграции процессов и действий множества объектов и субъектов в целях достижения функциональной цели.

С учетом сказанного, целесообразно определить, что ЭАР:

• включает в себя административный регламент как документ (совокупность документов), который определяет легитимное поле процессов и действий, осуществляемых в его рамках;
  
• описывает в электронной форме некоторую совокупность правил реализации процессов и отдельных действий, а также объектов и субъектов действия регламента, объединяя их для достижения функциональной цели и предполагая использование в этом процессе ИТ-средств. Указанной функциональной целью может быть услуга или продукт, например, решение, зафиксированное в управленческом документе (например, лицензия на деятельность), отчет о состоянии объекта (например, сводка Госкомстата) и др.
  

2) Требования к свойствам ЭАР, связанным с широким применением информационных технологий

Важной причиной для появления понятия ЭАР, была необходимость получения полного и достаточно формализованного описания тех процессов, которые будут выполняться в ходе достижения целевого результата.

Практически все административные регламенты разрабатывались традиционным способом, без привлечения информационных технологий к их разработки. Вследствие этого упор делался на полное и правильное использование бюрократических инструментов. Правильность выбора таких инструментов и их эффективность зависела от опыта разработчиков. Критерии оптимальности и эффективности разработанного регламента не рассматривались. Это приводило, в частности, к тому что процессы и действия, а также объекты и субъекты действия регламента описывались не полностью или с недостаточной степенью полноты. Не ставилось цели и не предпринималось попыток создания формальной модели разрабатываемого регламента, хотя наличие такой формальной модели позволило бы провести анализ полноты и правильности регламента.

Существует еще один аспект рассмотрения необходимости формального описания регламента. Чаще всего, когда речь идет об ЭАР, подразумевается использование ИТ как базового элемента реализации процесса, определяемого в ЭАР. Но описание компонентов существующих административных регламентов, как уже говорилось, не ориентировано на использование ИТ или предусматривает их несистематическое, «кусочное» использование. В то же время, широкое использование ИТ часто требует вообще иного взгляда на передачу и хранение различных сведений, на порядок выполняемых действий и, как минимум, требует гораздо более полного и точного описания всего, что входит, и будет выполняться в рамках ЭАР.

Если рассмотреть приведенный выше административный регламент, устанавливающий порядок постановки и снятия физических лиц с регистрационного учета, можно увидеть, что с рассматриваемых позиций он имеет ряд недостатков, которые необходимо ликвидировать на пути превращения его в ЭАР. Например, необходимо проделать следующее:

Изменить взгляд на передачу и хранение сведений. Ориентировать на широкое использование информационных технологий.

На верхний уровень административной системы учета регистрации населения идут только листки прибытия/убытия с ограниченным набором реквизитов, в то время как в первичных организациях учета (ЖЭО) остаются более полные данные, например, поквартирные карточки, которые содержат данные о родственных отношениях людей и жилплощади. Это ограничение понятно, когда рассматривается вариант бумажного документооборота, так как резко уменьшает его объем, но для электронного документооборота оно приводит к существенному обеднению возможности использования информационных ресурсов. Казалось бы, поскольку данные все равно собираются и накапливаются, то их можно было бы в тех или иных рамках (сохраняя ограничения Конституции РФ на нераспространение сведений о личной жизни, например, в агрегированном виде) использовать при электронной обработке, но отсутствие прямого указания в приказе исключает любую такую возможность.

Распространить использование накопленных данных и электронных документов за рамки одного ведомства при условии соблюдения всех нормативно-правовых ограничений.

Первичные организации по учету населения, а именно: жилищно-эксплуатационные организации, общежития являются частью системы городской администрации, административно они не подчиняются МВД.. Эти организации по регламенту вводят и хранят исходные учетные данные о регистрирующихся и могут использовать эти данные в своей работе. Но эти же данные, переданные в органы МВД, в соответствии с тем же приказом № 393 не могут быть использованы органами той же городской администрации, поскольку с этого момента считаются собственностью МВД и без ограничений могут быть использованы только правоохранительными органами. Использование этих данных другими субъектами ограничивается и устанавливается органами МВД.

Ликвидировать "дыры" в процессах сбора и передачи сведений, существующие даже в границах одного ведомства. Необходимо создать полную инструкцию по заполнению и использованию всех документов.

Существующие инструкции по заполнению учетных документов административной системы регистрации населения ориентированы на ручную обработку, имеют невысокое качество и не формализуют всего множества регистрируемых событий. Например, в инструкциях МВД нет прямого указания о том, КАК и ГДЕ (поля) указывать причину регистрации для лиц, прибывших из мест заключения.

При этом в первичной организации по регистрации населения (в жилищно-эксплуатационной организации, в кооперативе и т.д.) заполняются и остаются специальные формы о таких лицах (карточка учета лиц, имеющих судимость), но - и это парадоксально - в соответствии с инструкцией этот документ в адресно-справочное бюро (АСБ), то есть в орган МВД, не передается. В то же время в листке прибытия/убытия, который передается в АСБ, нет соответствующей графы, и на этих листках такие дополнительные сведения сотрудники записывают в стиле «что могут», «как могут» и «куда могут».

Все эти и подобные доработки регламентов требуют доработки или переработки регуляторов и инструкций разного уровня. Однако даже только введение других вариантов инструкций, ориентированных на компьютерную обработку в рамках одного или смежных ведомств, может быть осуществлено только с таким большим количеством ведомственных согласований и утверждений, что делает эту модернизацию практически невозможной – без принятия соответствующих серьезных организационных мер.

Доработанные инструкции должны обеспечивать такое описание регламента, которое являлось бы полным и детальным сценарием (не обязательно описывающим автоматизированные действия, здесь не имеется в виду то, что позднее будет названо электронным сценарием) выполнения процесса, участия субъектов и объектов регламента, достижения его функциональной цели.

В соответствии со сказанным необходимо ставить задачу об образовании специальной надведомственной службы, которая способствовала бы кардинальному ускорению пересмотра административных регламентов и имела бы для этого соответствующие рычаги влияния.

Требования к свойствам ЭАР, необходимым для обеспечения прозрачности процессов. Четыре формы представления ЭАР

В большинстве случаев различного рода административные регламенты порождают довольно сложные модели деловых процессов, весьма непростые сценарии взаимодействия субъектов, множество бумажных и электронных документов, множество правил заполнения и подачи сведений. Каждый участник соответствующего ЭАР, будь то объект или субъект действия регламента, оказывается вовлеченным в достаточно сложный и запутанный процесс реализации регламента. Внедрение ЭАР, с учетом того, что предполагается широкое использование информационных технологий, целесообразно однозначно ориентировать на цель сделать этот процесс прозрачным и дружелюбным.

Создание ЭАР в виде детального, полного и достаточно формального описания действий позволяет учитывать в ЭАР те действия будущей автоматизированной системы поддержки процесса выполнения ЭАР, которые сделают процесс прозрачным и дружественным средствами самой этой системы. Основа этого свойства - возможность системы автоматизированным путем отслеживать состояние информационных (и даже материальных) потоков и предоставлять эту информацию объектам и субъектам действия регламента. Такая прозрачность процессов позволяет существенно уменьшить вероятность произвола принятия решения должностными лицами, вымогательства и шантажа.

Например, в случае если используется регламент регистрации населения, документы, поданные на регистрацию по месту жительства или пребывания, проходят некие инстанции, но человек, подавший заявку на регистрацию, до последнего дня не знает, где находятся его документы, что с ними происходит, какие и кому требуются разъяснения и уточнения. В случае разработки детального ЭАР по регистрации населения в нем можно было бы предусмотреть действия по предоставлению заявителю оперативной информации о том, в какой стадии рассмотрения находятся его документы, какие и кому требуются дополнительные сведения и т.д. Затем эти действия можно было бы предусмотреть в программируемой схеме автоматизированной поддержки процесса (work-flow) обработки заявки на регистрацию. При этом такие свойства ЭАР можно рассматривать как типовые, предусматривать их в унифицированных прикладных компонентах поддержки ЭАР, включать такие свойства в стандарты и компоненты, поддерживаемые в Единой архитектуре органов государственного и муниципального управления.

Отметим, что по мере приближения ЭАР к реализации описанного в нем процесса как автоматизированного потока работ в характеристиках ЭАР все более возникает необходимость формализации ЭАР. Она может иметь разные формы:

• словесная, но стандартизованная по лексике, форме записи, подаче мест, связанных с вариантами выполнения процесса, реализующего ЭАР, включающая отображение форм используемых документов (бумажных и экранных); предполагается, что такая форма должна иметь электронную форму в виде HTML-документа ("гипертекстовая форма");
  
• формализованное по формату, структуре и лексике описание на естественном языке ("сценарий ЭАР");
  
• запись на специальном формальном стандартизованном языке моделирования деловых процессов, но независимая от любой конкретной информационной технологии ("модельная форма");
  
• запись на языке конкретного ИТ-инструмента реализации средств поддержки деловых процессов, например, конкретных систем поддержки work-flow, doc-flow, form-flow конкретной фирмы-разработчика ("программная форма").
  

Предполагается, что гипертекстовая форма ЭАР должна существовать в любом случае. Требуется разработать стандарт на структуру такого представления, стандартизуемые элементы лексики, обозначений и других элементов. Далее будет уточнено рекомендуемое место каждой формы записи формализованного ЭАР.

3) Требования к модельной форме ЭАР, необходимые для объективного контроля и оценки исполнения автоматизированных процессов и их неавтоматизированных частей

Важным свойством модельной формы ЭАР, безусловно, должно быть описание не только основного процесса, но также функций и процедур контроля доступа к автоматизированному процессу и правильности его исполнения. Предполагается, что этот контроль обязательно должен быть предусмотрен для включения в автоматизированную систему при переносе модельной формы ЭАР в конкретную реализацию. Большинство таких процедур контроля автоматизируется достаточно традиционными способами. Существенно, что при реализации процесса выполнения административного регламента или даже ЭАР без применения ИТ для поддержки деловых процессов, вопросы выполнения процедур контроля указанного типа даже не встают. (При этом могут существовать аналогичные по назначению организационно-административные процедуры контроля прав доступа сотрудников: в помещение, к архивам и т.д.).

Однако не все действия в деловом процессе, который предусматривает ЭАР, являются (или даже могут быть) автоматизированными. Напомним кроме того, что общепринятым принципом "электронного правительства" является сохранение всех каналов обращения граждан, доставки им услуг правительственных органов: традиционные бумажные формы - лично и по почте, устные обращения - лично и по телефону, и т.д. Хотя бы по этим причинам сохраняются ручные работы в различных регламентах, необходимые для проверки входных бумажных документов, и т.п. Кроме того, в любых ответственных процессах, даже на 100% или почти на 100% автоматизированных, для обеспечения надежности их выполнения должна быть предусмотрена резервная, альтернативная неавтоматизированная (ручная) форма выполнения регламента - всего или его частей.

Таким образом, модельная форма ЭАР должна позволять описывать и контролировать взаимодействие автоматизированных и неавтоматизированных компонентов процесса, предусмотренного регламентом.

Что не менее важно, модельная форма ЭАР позволяет четко описывать и затем автоматизировать оценку качества исполнения регламента, выявляя слабые и сильные компоненты реализации регламента.

Предполагается, что модельная форма желательна для описания всех ЭАР. Требуется разработать стандарт на язык описания и структуру такого представления, на стандартизуемые элементы модели регламента и способ связи с гипертекстовой формой. (Примерами стандартизованных языков-кандидатов для представления модельной формы могут быть стандартизованные языки функционального моделирования или описания деловых процессов, в частности IDEF3 и BPML).

В случае отсутствия такой формы для некоторого ЭАР и использования программной формы в последней необходимо учитывать все содержательные требования к ЭАР, которые должны были бы описываться в модельной форме (в этом случае их надо включать в сценарий ЭАР, см. далее).

8.3.2.4. Сводка требований к структуре ЭАР

На основании описанных выше свойств и форм представления ЭАР можно обоснованно сформулировать требования к его структуре.

ЭАР является сложным объектом, включающим в свой состав нормативно-правовые и организационно-распорядительные документы, а также многоуровневую систему описаний, включающую в себя обязательный стандартизованный вид электронной формы описания регламента ("гипертекстовая форма"), и, возможно, более формализованные формы (стандартизованную "модельную" форму и "программную форму", зависящую от средства программирования автоматизированной поддержки выполнения ЭАР).

Кроме того, целесообразно и полезно рассматривать ЭАР как часть организационно-административной компоненты автоматизированной системы (АС), обеспечивающей автоматизированный процесс выполнения регламента.

Рассмотрение ЭАР вместе со средствами его автоматизации позволяет выделить следующие компоненты собственно ЭАР и автоматизированной системы ЭАР (АС ЭАР):

• нормативно-правовой комплекс АС ЭАР, который определяет легитимность функциональных целей, область действия, процессы, объекты и субъекты. Является частью собственно ЭАР;
  
• организационный комплекс АС ЭАР, который служит для управления развитием ЭАР и будет определять порядок ввода в действие, модификации и контроля ЭАР. Является частью системы ЭАР;
  
• модельный описательный комплекс АС ЭАР, который содержит полное формализованное описание всех деловых процессов, их схемы взаимодействия, описания ролей и участия в процессах объектов и субъектов, сценарии взаимодействия автоматизированных и неавтоматизированных компонентов, протоколов и форматов обмена данными, руководство пользователя. Является частью собственно ЭАР;
  
• информационно-технологический комплекс АС ЭАР для ведения и контроля выполнения электронного регламента, обеспечения прозрачности его исполнения, объективной и полной оценки качества исполнения.
  

1. Требования к нормативно-правовому комплексу ЭАР
   

Нормативно-правовой комплекс ЭАР включает:

• набор исходных текстов (в электронной форме) документов нормативно-правовых регуляторов, которые определяют и ограничивают общие цели, область легитимного действия, субъекты и объекты ЭАР;
  
• набор исходных текстов (в электронной форме) документов собственно административных регламентов уровня отраслевых или местных инструкций, которые определяют функциональную цель, полный и детальный сценарий ЭАР, определяющий взаимодействия субъектов и объектов действия регламента, необходимые деловые процессы и действия;
  
• гипертекстовую электронную версию указанных нормативно-правовых регуляторов и собственно административных регламентов для публичного доступа к ЭАР в Интернет и возможности коллективной работы над ЭАР в процессе развития.
  

Практически, нормативно-правовой комплекс ЭАР является юридическим обоснованием для разработки и реализации АС ЭАР. Набор нормативно-правовых регуляторов включает документы верхнего уровня, прямого или, как правило, непрямого действия (законы различного уровня, постановления и распоряжения органов исполнительной власти). Эти документы не указывают на последовательность действий, но определяют какие задачи являются функциональной целью, в чьих интересах они решаются и кем, права и обязанности объектов и субъектов.

Набор административных регламентов включает документы прямого действия, которые указывают, кто и что должен делать для достижения функциональной цели, определенной нормативно-правовыми регуляторами, шаги деловых процессов, набор и последовательность действий для неавтоматизированных компонентов ЭАР.

2. Требования к организационному комплексу ЭАР
   

Организационный комплекс ЭАР представляет собой некоторый уполномоченный орган, на который возложены функции:

• контроля исполнения ЭАР;
  
• оценки качества исполнения;
  
• развития и модификации ЭАР;
  
• координации работ по сопровождению ЭАР.
  

(Конечно, в соответствии со всеми стандартами на организацию работ в сфере ИТ-систем, должна быть предусмотрена и функция внешнего аудита состояния и выполнения ЭАР. Однако по тем же стандартам основной объем контроля и совершенствования должен лежать на самом работнике/учреждении.)

Этот организационный комплекс должен быть предусмотрен (и, обычно, предусматривается как контрольный орган) и в случае "ручного" выполнения АР и ЭАР. Но в случае создания и эксплуатации автоматизированной системы ЭАР такой комплекс приобретает дополнительные функции и значение. АС ЭАР является автоматизированной организационно-административной системой и, вследствие этого, включает такой уполномоченный орган в свой контур управления и контроля как организационную единицу.

3. Требования к модельному описательному комплексу ЭАР
   

Модельный описательный комплекс ЭАР включает в себя следующие описания обязательных и необязательных компонент и процессов, включая автоматизированные (например, на уровне управления документооборотом, на уровне подключения аналитических систем и др.), ручные (проверка текстов входных заявлений до их ввода, обращений или сигналов по телефону) и комплексные действия:

• удобное для восприятия руководство внешнего пользователя по обращению к регламенту: правилам заполнения форм документов (экранных и бумажных), получения форм документов через Интернет, по самой процедуре обращения;
  
• описания вовлекаемых в обработку документов, экранных форм и данных, выполненные в необходимых для эксплуатации модельного описательного комплекса формах (например, в синтаксисе XML и на основе определенной XML-схемы);
  
• формализованные в разной степени описания собственно порядка деятельности (делового процесса) в нескольких формах ("сценарий ЭАР", "модельная форма ЭАР", "программная форма ЭАР"), в том числе, позволяющих пользоваться этими описаниями исполнителям и аудиторам процессов. Описания в менее формальных формах должны быть пригодны для того, чтобы трансформировать их в формы, пригодные для непосредственного переноса в автоматизированные системы управления деловыми процессами (doc-flow, work-flow и т.д.).
  

Сценарий ЭАР

На верхнем уровне формализованного описания порядка деятельности необходимо рассматривать электронный сценарий ЭАР, описывающий порядок взаимодействия субъектов и объектов регламента, протекание деловых процессов, информационно-управляющие функции, выполняемые комплексом АС ЭАР и действия неавтоматизированных компонентов. Такое описание должно быть:

• с одной стороны, в достаточной мере формализованным;
  
• с другой стороны, описывать модель в терминах нормативно-правого комплекса, то есть административного регламента.
  

При таком подходе сценарий служит переходной моделью между текстом административного регламента и строго формализованными моделями деловых процессов. (Встречается также название "макросценарий", которое отличает этот уровень описания действий от "микросценариев" поведения пользователя за экраном АС.)

Сценарий ЭАР предназначен для использования в нескольких целях:

• для неавтоматизированного анализа полноты и непротиворечивости описания процесса, а также для оценки его корректности и эффективности с позиций реинжиниринга деловых процессов на верхних уровнях разработки ЭАР;
  
• для описания правил использования входных форм документов и иных форм задания входной информации гражданами и представителями различных организаций, правил прохождения документа и порядка рассмотрения, причем описания в форме, которая может быть использована также и обращающимся внешним пользователем (при его желании);
  
• для выполнения процедур согласования и утверждения с государственными законодательными и исполнительными органами (например, с юристами);
  
• в качестве исходного описания для разработки моделей более формализованных и детальных уровней в модельном описательном комплексе ЭАР;
  
• для проектирования информационно-технологического комплекса АС ЭАР как формулировка требований верхнего уровня на организацию взаимодействия объектов и субъектов действия регламента с АС ЭАР.
  

Особая важность и ценность сценария ЭАР может быть понятной, если учесть, что исходные тексты административных регламентов обычно представляют собой плохо связанное "нагромождение" пунктов с отдельными правилами, требованиями, ограничениями и т.п.

Для описания сценария ЭАР может быть использован какой-либо частично формализованный язык (например, таблицы решений), который сохраняет свойство понятности описания ЭАР для всех участников.

Наличие полного сценария ЭАР позволяет использовать - еще не прибегая к средствам формального моделирования, то есть в "ручном" режиме - общую методику реинжиниринга деловых процессов с дополнениями и уточнениями, связанными со спецификой характерной для процессов в конкретных организациях и ведомствах.

Базисные административные регламенты уже на этом уровне формализации описания могут быть и должны быть подвергнуты системному анализу с диагностикой их полноты, непротиворечивости, возможности получать результат более эффективно, заменять результат на более современный и т.д. Выводы анализа должны передаваться в организационный комплекс в качестве заявки на модернизацию административного регламента.

В ходе этого анализа при накоплении и интеграции совокупности ЭАР возможна дополнительная оптимизация их совместного выполнения за счет использования совокупной информации о применяемых нормативных регуляторах. Кроме того, анализ совокупности ЭАР, в свою очередь, позволит выдвигать проекты интегрированных нормативных регуляторов (сводных актов, правил, инструкций) с учетом особенностей всех рассматриваемых ЭАР. Именно последние соображения показывают, почему и в каких случаях может оказаться целесообразным включать ЭАР первого типа непосредственно в состав описаний ЕФА.

Модельная форма ЭАР

На следующем уровне формализации регламента находится модельная форма ЭАР. Она представляет собой описание (набор описаний) делового процесса в государственной организации (административного, управленческого, хозяйственного, другого профессионального), которое сделано на одном из выбранных стандартизованных формальных языков описания (например BPML, IDEF3 или UML) без привязки к конкретным средствам АС ЭАР.

Наличие более формальных описаний, в частности - модельной формы ЭАР позволяет использовать в полном объеме существующие методики реинжиниринга деловых процессов.

На основе модельной формы ЭАР исходные административные регламенты могут быть подвергнуты формализованному, строгому системному анализу с диагностикой их полноты, непротиворечивости, возможности получать результат более эффективно и т.д. Выводы анализа также должны передаваться в организационный комплекс ЭАР в качестве заявки на модернизацию административного регламента.

Важно, что при таком подходе применимы все методы технологии реинжиниринга, включая, например, проведение формальной оценки эффективности и динамического моделирования процессов, реализующих ЭАР. Увеличиваются возможности дополнительной оптимизации совместной реализации ЭАР за счет использования совокупной информации о процессах, которые могут быть взаимосвязанными, содержать дублирующие элементы, излишние согласования, неэффективные пересылки документов и т.д. Кроме того, формализованный анализ совокупности ЭАР позволит более обосновано выдвигать проекты разработки интегрированных нормативных регуляторов с учетом особенностей всех рассматриваемых ЭАР.

Целесообразны группировки описательных комплексов ЭАР по различным предметным (объекты ЭАР), функциональным или иным признакам, а также аккумуляция ЭАР для общего использования в специализированном хранилище организационно-административных решений. Таким хранилищем целесообразно принять репозиторий ЕФА. Это создает предпосылки для:

• использования различными организациями отдельных моделей как прототипов в разработке "своих" ЭАР;
  
• детального анализа кандидатов на сквозные или взаимодействующие деловые процессы и, на этой основе;
  
• реализации интегрированной специализированной информационно-коммуникационной среды выполнения процессов (административных, профессиональных - по специальному профилю организации, хозяйственных) правительственных органов и учреждений.
  

Наконец, такое хранилище моделей ЭАР-ов позволило бы определить и регламент работы с ним (в том числе, соответствующий ЭАР), что позволило бы перейти к полноценной и эффективной автоматизации работы разработчиков нормативных регуляторов и проектов ЭАР, в том числе - к совместной работе.

4. Требования к информационно-технологическому комплексу ЭАР
   

АС ЭАР включает в себя инструментальный и исполнительный информационно-технологический комплекс и специализированную информационно-коммуникационную среду формального описания, управления и контроля исполнения административного регламента.

На этот комплекс возлагаются следующие функции:

• обеспечение персонифицированного прозрачного диалогового доступа к информационным компонентам ЭАР (нормативно-правовому комплексу, модельному описательному комплексу);
  
• обеспечение инструментов формального описания ЭАР в модельной форме и в виде сценария;
  
• обеспечение программирования процесса компьютерной поддержки ЭАР, то есть разработка программной формы ЭАР;
  
• обеспечение выполнения автоматизированной части ЭАР в форме выполнения делового процесса, строящегося как реализация выполнения автоматизированной части модельной формы или реализация выполнения программной формы ЭАР;
  
• обеспечение публикации содержимого текстов административного регламента (всего нормативно-правового комплекса), публикации руководства внешнего пользователя и получение форм входных документов ЭАР через Интернет;
  
• обеспечение хранения описаний ЭАРов, например, в репозитории архитектуры организации; обмен описаниями ЭАРов и их заготовками с репозиторием ЕФА;
  
• администрирование и контроль процессов реализации ЭАР, включая ведение журналов состояния выполняемых по ЭАР деловых процессов, контроль отклонений от требований режимов и графиков выполнения процессов по ЭАР (и т.н. "включение красной лампочки"), выдачу справок о текущем состоянии процесса, сбор и предварительный формальный анализ сигналов обратной связи от получателей результатов выполнения ЭАР.
  

Можно видеть, что частично, в своей инструментальной части этот комплекс пересекается со средой моделирования архитектуры отдельной организации и, в некоторых случаях важнейших ЭАР, единой архитектуры ЭП. Он также пересекается со средствами ведения сайтов государственных организаций. Это показывает, в частности, относительность любой классификации средств, в том числе, использованной в какой-либо справочной модели ЕФА.

8.3.2.5. Пример ЭАР, включая его сценарий

Если вернуться к примеру с административным регламентом, устанавливающим порядок регистрации населения, то исходя из описанных выше требований, можно рассмотреть пример создания ЭАР регистрации населения в варианте "как есть", то есть без совершенствования. Нормативно-правовой комплекс был уже описан. В него входят:

• Закон № 5242-1 от 25.06.93 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;
  
• «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства»;
  
• «Инструкция о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» (далее в тексте примера – Инструкция);
  
• «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области».
  

Вышеперечисленные документы определяют область применения, объекты и субъекты, процессы и действия, которые участвуют в достижении функциональной цели – регистрация населения по месту жительства или пребывания.

Документы должны быть представлены в гипертекстовом виде для публикации через электронные каналы доступа (сайт, рассылка по электронной почте по заявке, и др.).

1. Организационный комплекс, в случае создания ЭАР, должен быть создан в рамках вычислительного центра паспортно-визовой службы или адресно-справочного бюро органов МВД. На него должны быть возложены функции контроля и исполнения ЭАР, а также развития и модификации по мере накопления опыта эксплуатации. В возможности этого комплекса важно включить право на инициативное обращение с проектами изменения нормативно-правовой основы ЭАР.
   
2. Модельный комплекс в первую очередь должен включать сценарий ЭАР. В качестве примера рассмотрим небольшой упрощенный фрагмент сценария, в котором описывается порядок регистрации граждан по месту жительства (см. таблицу 8.1).
   

Исходная ситуация: Регистрация граждан по месту жительства» «Инструкция 4.

Роли субъектов:

Регистрируемое лицо – «Инструкция 4.1. Гражданин, изменивший место жительство»

Должностное лицо – «Инструкция 4.3. Должностные лица, ответственные за регистрацию, а также граждане и юридические лица, предоставляющие для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения. Конкретный список должностных лиц перечислен в Инструкции 1.4.»

Работники паспортно-визовой службы – «Инструкция 1.6.1. Органы внутренних дел осуществляют оформление регистрации и снятие граждан с регистрационного учета»

Объекты:

Документы, удостоверяющие личность – «Инструкция 1.5. Документами, удостоверяющими личность являются: паспорт, свидетельство о рождении – для лиц, не достигших 14-летнего возраста, заграничный паспорт – для постоянно проживающих за границей граждан, которые временно находятся на территории Российской Федерации, удостоверение личности – для военнослужащих, военный билет – для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или по контракту, справка об освобождении из мест лишения свободы – для лиц, освободившихся из мест лишения свободы, иные выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина».

Действия. (Выбран фрагмент, в котором существенны неавтоматизируемые действия).

3. Таблица 8.1. Фрагмент сценария «порядок регистрации граждан по месту жительства».
   

№ шага	Событие	Субъекты	Объекты	Процесс, действие	Следующий шаг
1	Прибытие на новое место жительства	Регистрируемое лицо			2
2	Обращение к должностным лицам (не позднее 7 дней со дня прибытия)	Регистрируемое лицо, должностное лицо	Документы, удостоверяющие личность, военный билет, заявление о регистрации, основание для заселения	Предоставление документов	3
3	Заполнение форм	Должностные лица	Карточка регистрации, поквартирная карточка, адресный листок прибытия, листок статистического учета	Оформление постановки на воинский учет, передача документов в паспортно-визовую службу (в 3- дневный срок)	4
4	Поступление документов в паспортно-визовую службу	Работники паспортно-визовой службы	Документы и формы	Проверка документов, правильности и полноты форм, наличия обстоятельств препятствующих вселению граждан в жилое помещение (срок рассмотрения 3 дня со дня получения документов и форм) .	5 (про-верка успешна), 6 (про-верка неус-пешна)
5	Регистрация граждан по месту жительства (при положительном результате проверки)	Работники паспортно-визовой службы	Документы и формы	Проставление оттиска штампа о регистрации по месту жительства или выдача свидетельства о регистрации по месту жительства.	7
6	Возврат документов (при отрицательном результате проверки)	Работники паспортно-визовой службы	Документы и формы, разъяснение о том какие документы необходимо представить.	Разъяснение должностному лицу, а также регистрируемому лицу.	2
7	Конец фрагмента

Даже такой небольшой, неполный и предельно упрощенный фрагмент сценария делает понятным, что:

• полный сценарий необходим как первый и большой шаг к однозначным формализованным описаниям (вплоть до программной формы) от достаточно хаотической совокупности отдельных правил, ограничений и требований исходного АР;
  
• он еще понятен юристам, но уже делает возможной работу аналитиков по анализу процесса на непротиворечивость, полноту, эффективность;
  
• показывает как возможности автоматизации, так и неизбежно ручные действия, позволяет оценить вклад того и другого;
  
• позволяет выявить все стыки между разными службами и ведомствами, передачи документов или запросов-ответов и т.п., то есть мест, в которых в наибольшей степени страдает эффективность процессов;
  
• дает основу для того, чтобы обосновано предлагать сквозные межведомственные/междепартаментские ЭАР или переразмещать/сокращать часть действий.
  

4. Требования к информационно-технологическому комплексу могут быть выражены следующим образом:

• комплекс должен обеспечить диалоговый доступ регистрируемого лица к ЭАР (к нормативно-правовому комплексу) для ознакомления с самим административным регламентом, а также с более удобным для восприятия руководством по обращению к регламенту: процедуре регистрации и правилам заполнения форм, а также их получения через Интернет;
  
• комплекс должен обеспечить полный прозрачный и публичный контроль прохождения документов в соответствии со сценарием ЭАР;
  
• для обеспечения полного контроля процессов регистрации населения информационно-технологический комплекс должен охватывать все действия должностных лиц, а также работников паспортно-визовых служб;
  
• комплекс должен включать модельную форму ЭАР для проведения формального анализа деловых процессов ЭАР на полноту и эффективность;
  
• комплекс должен поддерживать формальные спецификации всех документов и данных с точностью, конкретностью и детальностью, необходимыми для компьютерной обработки.
  

8.3.3 Итоговая сводка рекомендуемых свойств и требований к ЭАР

Дадим краткое и развернутое определение ЭАР, основанное на выполненном анализе.

Электронный административный регламент (ЭАР) - это такая система формализованных описаний и руководств по планированию, организации, выполнению и учету работ, реализующих соответствующий административный регламент, которая использует ИТ-средства для большей эффективности выполнения регламента.

В случае государственных организаций, ЭАР обеспечивают регламентацию деятельности министерств и ведомств, других учреждений, описывают процедуры внутри- и межведомственного взаимодействия, равно как и взаимодействия государственных организаций с гражданами, другими лицами и их предприятиями.

Степень формализации ЭАР и автоматизации его выполнения может быть разной.

В простейшем варианте ЭАР ограничивается опубликованной в Интернет гипертекстовой электронной формой представления нормативно-правовых регуляторов и административных регламентов, определяющих содержание ЭАР. Эта форма представления регламента делает доступной информацию о нем и его процедурах для внешних пользователей, обращающихся к регламенту, а также для внешних - как внутри ведомства, так и для других ведомств.

В более развитых вариантах ЭАР является сложной комплексной системой, включающей нормативно-правовой, организационный, модельно-описательный и информационно-технологический комплексы. Состав компонент ЭАР отображает его двойственную природу, а именно: как действующей административно-организационной системы для реализации базового административного регламента и как формализованной функционально-информационной модели для анализа, реинжиниринга регламента и процесса его реализации, а также для проектирования АС и ИТ-комплексов для поддержки выполнения регламента.

Развитые варианты ЭАР делают возможными работы по анализу и оптимизации деловых процессов, выполняемых государственными органами, и самой структуры этих органов, поддерживая тем самым проведение административной реформы.

Среди рассмотренных свойств и требований к развитым вариантам ЭАР можно отметить следующие:

• нормативно-правовой комплекс ЭАР в сочетании с его организационным комплексом позволяет обеспечить легитимность функциональных целей и действий по их достижению, а также правовую и организационную поддержку процессам внедрения, реализации и развития ЭАР. Публикация гипертекстовой формы ЭАР повышает его доступность пользователям и делает возможной совместную работу над его совершенствованием и автоматизацией;
  
• модельный описательный комплекс предоставляет многоуровневое формализованное представление процессов, субъектов и объектов действия ЭАР, которое создает базис для проведения анализа качества самого исходного регламента, для совместной работы юристов и системных аналитиков, для анализа и реинжиниринга деловых процессов, в ходе которых реализуется ЭАР, для придания ЭАР свойств прозрачности, а также для получения программной формы ЭАР, непосредственно реализуемой в автоматизированном режиме выполнения регламента. Публикация руководства пользователя по обращению ЭАР в среде Интернет многократно повышает эффективность процесса в целом;
  
• аккумуляция описаний (гипертекстовых форм, сценариев, модельных форм) ЭАР в едином хранилище позволяет проводить их обобщение, объективный анализ, оптимизацию, обоснованную стыковку разрозненных, разделенных ведомствами деловых процессов в единые, рациональные межведомственные "сквозные" процессы, создает предпосылки для существенно более эффективной автоматизации регламентов, для совершенствования исходных регламентов. Таким хранилищем может быть репозиторий архитектуры - сначала в рамках отдельных организаций, затем - по мере развития архитектурного подхода и средств - в рамках ЕФА. Обобщенные, типизированные сценарии и модельные формы ЭАР могут поддерживаться в репозитории ЕФА с тем, чтобы организации использовали их как часть полезного опыта, в качестве шаблонов и заготовок для своей работы;
  
• эффективное использование аккумулируемых описаний ЭАР возможно только при разработке и введении стандартизованных форм описаний - сценария и модельной формы;
  
• эффективная реализация ЭАР возможна только при наличии информационно-коммуникационной среды функционирования, реализуемой взаимодействующими между собой информационно-технологическими комплексами. Эффективная реализация обеспечивает прозрачность процессов в рамках ЭАР и объективность оценки качества исполнения ЭАР;
  
• вследствие своей детальной природы большая часть ЭАР входит в архитектуры конкретных организаций, но не в обобщенные справочные моделей ЕФА. Тем не менее, в ряде случаев, например, для важных межведомственных ЭАР возможно их включение в ЕФА для целей особого централизованного управления реализацией модельно-описательного и информационно-технологического комплекса такого ЭАР.
  
• в случае накопления в репозитории ЕФА значительного числа ЭАР разных ведомств появляется возможность говорить об ЭАР как о регулярной части ЕФА и о получении полезных эффектов от работы с ними в составе ЕФА. При этом нормативно-правовой комплекс и сценарий ЭАР могут быть приписаны к архитектуре деятельности, а модельная форма ЭАР - к системной архитектуре и стыковаться с типовыми прикладными компонентами этой архитектуры, а также с моделями ОГИР, организационной структуры, графиков деятельности и с информационной моделью Архитектуры деятельности ЕФА.