План работы 244 1 Организация работы по проведению административной реформы. 246 1 Организация работы экспертных групп. 249

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 23

Часть 2. Рекомендации по основным подходам и структуре методологии построения единой архитектуры в рамках реформ в Российской Федерации

Раздел 5. Описание реформы государственного управления в Российской Федерации

Административная реформа проводится в контексте преобразований, направленных на демократизацию и либерализацию всех сфер общественной жизни и установление в России рыночных форм хозяйствования. Более 10 лет в стране проводятся рыночные реформы самой различной направленности. При этом многие из них позволили достигнуть существенных результатов, которые коренным образом изменили общественные отношения в целом и хозяйственную сферу в частности. Очевидно, что принципиально новая модель общества и экономики требует изменения самой сути государственного управления. Однако эта система не претерпела серьезных изменений и все менее и менее отвечает потребностям новой структуры российской рыночной экономики. Дальнейшее проведение всего комплекса либеральных преобразований во многом тормозится именно отсутствием административной реформы и реформы государственной службы. На фоне довольно заметных подвижек, наблюдаемых по многим реформируемым направлениям, несостоятельность существующей системы исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственных решений становятся все более и более очевидными. Со временем указанные проблемы превратятся в главные ограничители дальнейшего поступательного развития отечественной экономики.

Основным недостатком существующей в настоящее время системы государственного управления является неэффективность, проистекающая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы – излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), – так и о внутренних – чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия, согласованиями. Соответственно, реформирование государственного деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую обязательную качественную и полную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям:

устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными ведомствами;
четкое разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации;
принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программно-целевому бюджетированию (по результатам);
создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов.

В процессе реализации административной реформы и реформы государственной службы выработалось относительно четкое структурное понимание их сути, несколько отличающееся от первоначальной постановки вопроса. Широко понимаемая административная реформа включает три основных направления.

Во-первых, это законодательное наполнение и разграничение конституционных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Во-вторых, – модернизация института государственной службы. В-третьих, – трансформация на основе уточнения функций собственно федеральных органов исполнительной власти.

5.1. Административная реформа в Российской Федерации

5.1.1. Основные цели административной реформы

Задача пересмотра функций исполнительной власти и способов их реализации является основной для административной реформы в узком ее понимании. Основными ее целями заявлены:

Обеспечение требования Конституции по свободе экономической деятельности; внедрение адекватного (в рамках либерализации экономической деятельности) механизма управления рыночным сектором экономики с целью повысить его эффективность; переход от преимущественно прямых методов регулирования рынка к косвенным; упразднение избыточных функций государственного регулирования.
Упразднение функций органов исполнительной власти, не связанных непосредственно с правоустановлением, непосредственно исполнением (регулированием хозяйственной деятельности) и контролем (надзором). Функции, связанные с оказанием различного рода конкурентных услуг, в том числе и платных, должны передаваться на аутсорсинг, т.е. выполняться рынком (презумпция нецелесообразности предоставления конкурентных услуг органами исполнительной власти).
Повышение эффективности работы государственного аппарата, устранение дублирования функций различными ведомствами, снижение издержек, связанных с межведомственными взаимодействиями, разрешение проблемы коллизии функций, которая во многом затрудняет работу органов исполнительной власти и превращает их деятельность очень часто в лоббирование узковедомственных, отраслевых интересов.
Конкретная реализация принципа разграничения полномочий, делегировать согласно принципу субсидиарности части властных функций в регионы и на места с целью устранения излишнего централизма власти.
Проведение в жизнь принципов разделения властей, сдержек и противовесов, раскрытия информации, недопущения конфликтов интересов (в первую очередь, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций).

5.1.2. Нормативно-правовая база

Первыми нормативными документами, в которых была отмечена необходимость проведения административной реформы, были послания Президента РФ Б.Н. Ельцина Федеральному собранию 1996, 1997 и 1998 годов. В послании Президента РФ В.В. Путина было вновь указано на необходимость форсирования подготовки указанной реформы. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации 18 июля 2001 г. № 910-р (п. 3.14), предусматривала принятие конкретных мер по реализации административной реформы. В этой связи в послании Президента РФ Федеральному собранию в 2002 г. был выделен целый блок, касающийся проведения административной реформы, в котором декларировались такие перспективные направления преобразования системы государственного управления, как осуществление модернизации системы исполнительной власти в целом, внедрение эффективной и четкой технологии разработки, принятия и исполнения решений и т.п.

В послании Федеральному собранию РФ 2003 г. Президент осветил проводящуюся в рамках административной реформы работу, отметив, что Правительство РФ провело инвентаризацию функций министерств и ведомств и насчитало их порядка пяти тысяч. В то же время, Президент Российской Федерации подчеркнул следующее: принимая во внимания все проявившиеся трудности, следует констатировать, что административная реформа слишком затянулась и что Правительству РФ нужен дополнительный политический импульс. Были выделены приоритетные направления и превоочередные политические меры по реформированию государственного управления, направленные на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. В этих целях Президентом Российской Федерации был подписан указ от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.», в котором четко формулировались и определялись приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 годах и поручалось Правительству Российской Федерации образовать комиссию по проведению реформы, предусмотрев участие в ней, в том числе, представителей Администрации Президента Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти, представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Одновременно Председателю Правительства Российской Федерации было поручено ежеквартально докладывать Президенту Российской Федерации о ходе исполнения данного Указа.

Во исполнение данного указа Правительство Российской Федерации:

образовало в своей структуре отдельное Управление по вопросам административной реформы (распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 1029-р);

сформировало Правительственную комиссию по проведению административной реформы, утвердило положение о Комиссии (постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451, распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 1031-р). В ее состав вошли представители Администрации Президента Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители бизнеса и научных кругов;

создало при Правительственной комиссии по проведению административной реформы рабочие группы по сферам государственного регулирования и утвердило их руководителей (Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1141-р).

Соответствующие нормативно-правовые акты приведены в приложении.

5.1.3. План работы

Масштабность и комплексность административной реформы (значительная часть осуществляемой в рамках реформы деятельности и используемого инструментария не имеет аналогов не только в России, но и в мире) обуславливает длительность и многоэтапность ее проведения. На первоначальном этапе была проведена паспортизация функций органов исполнительной власти (выделено более 5600 функций государственного управления). Выявленные функции, представленные в системном виде, фиксируют структуру и важнейшие свойства государства, которые характеризуют современное состояние системы государственного управления. Полученный перечень стал базовым в смысле дальнейшей инвентаризации и ревизии функций государственного регулирования. Последующая работа по административной реформе разбивается на следующие два этапа:

Ревизия существующих функций государственного регулирования, выявление избыточных и недостающих функций.

На данном этапе проводятся следующие операции:

уточняется состав функций, реализуемых в настоящее время органами исполнительной власти (фактическая «перепаспортизация» функций);

уточняются формулировки функций, осуществляется их классификация содержательному признаку;

уточняется форма реализации функции, проводится анализ на предмет соответствия целям и задачам государственного регулирования, применяются критерии избыточности функций;

упраздняются избыточные функции, устраняется дублирование, некоторые неизбыточные функции государственного управления, которые могут выполняться субъектами рынка на конкурентной основе, передаются на аутсорсинг, проводится необходимое агрегирование или детализация, при необходимости корректируются формулировки.

После упразднения избыточных функций проводится анализ на предмет наполнения общего перечня функций отсутствующими в настоящее время государственными функциями, реализация которых будет признана необходимой. Это произойдет в тех сферах общественной жизни, где существует конституционная ответственность исполнительной власти, а логика современного развития страны не предполагает возможности возникновения механизмов саморегулирования и реализации функции на конкурентных началах субъектами рынка.

Внедрение новой модели государственного управления.

На этом этапе будет осуществлено:

проектирование новой структуры органов государственного управления, предполагающее разбиение функций, которые будут сформулированы на первом этапе, по уполномоченным их осуществлять ведомствам с сохранением принципов разделения властей, сдержек и противовесов, разделения властной и хозяйственной деятельности, сокращении межведомственной координации и согласований до минимально необходимого уровня;

разработка и принятие комплекса соответствующих законодательных актов, внедряющих новую функциональную модель государственного управления, реализованную в новой структуре ведомств;

формирование обновленной структуры органов власти в соответствии с концепцией административной реформы и принятыми законодательными актами;

проектирование и внедрение в обновленных государственных структурах реальных управленческих процессов и поддерживающих их информационных технологий, в частности, системы раскрытия информации, дающей реальный контроль общества за деятельностью органов исполнительной власти (связь с ФЦП «Электронная Россия»).

Данный этап завершает административную реформу, однако очевидно, что после формального ее окончания реальная работа, направленная на выявление и устранение недостатков будет продолжаться.

5.1.4. Организация работы по проведению административной реформы.

Общая организация работ по проведению административной реформы осуществляется Правительственной комиссией, возглавляемой вице-премьером Борисом Алешиным. Комиссия сформировала в своем составе семь рабочих групп по различным направлениям.

Рабочую группу по промышленности и науке возглавил заместитель руководителя администрации Президента РФ Антон Данилов-Данильян; рабочую группу по природопользованию, сельском хозяйству и потребительскому рынку – глава Администрации Новосибирской области Виктор Толоконский; по энергетике, связи, телекоммуникациям, транспорту и строительству – первый заместитель министра экономического развития и торговли РФ Андрей Шаронов; по обороне, безопасности правоохранительной деятельности – заместитель главы Минэкономразвития Владислав Путилин; по внешнеэкономической деятельности – президент Торгово-промышленной палаты РФ Евгений Примаков; рабочую группу в сфере регулирования финансовых рынков – заместитель руководителя Аппарата Правительства РФ Антон Дроздов; группу по государственному регулированию в сфере трудовых отношений, культуры, образования и спорта – министр труда и социального развития РФ Александр Починок. В состав рабочих групп вошли чиновники на уровне заместителей министров, а также представители крупных общественных организаций. Решения правительственной комиссии и рабочих групп носят рекомендательный характер. На основе этих решений Правительство представляет Президенту РФ свои предложения по структуре государственных органов исполнительной власти и их функциям.

При рабочих группах образованы экспертные группы (состоящие из представителей ведомств и общественных организаций), занимающиеся разработкой конкретных направлений в рамках реализации общей задачи реформирования системы государственного управления. Необходимо отметить, что особое внимание в экспертной работе уделяется мнению предпринимательского сообщества и представителей общественных организаций, причем преимущественно тех, которые не финансируются из федерального бюджета. Экспертные группы выполняют основной объем работ по классификации функций органов исполнительной власти, уточнению форм их реализации, выявлению соответствия целям и задачам государственного управления (с использованием критериев избыточности), вырабатывают консолидированную позицию и представляют свои рекомендации в рабочую группу. Рабочая группа принимает с учетом указанных рекомендаций решения по представленным к рассмотрению функциям и направляет эти решения в Комиссию, которая также рассматривает их как рекомендации для своего утверждения. Комиссия, в свою очередь, будет представлять итоги своей работы как рекомендации Правительству, а уже решения Правительства по административной реформе в форме вносимых законодательных актов будут представляться для внедрения по обычной схеме законодательного процесса.

Важной составной частью работы, которая предшествует непосредственно ревизии функций, реализуемых органами исполнительной власти, является их учет и закрепление за группами. Для того чтобы гарантировать рассмотрение всех осуществляемых в настоящее время функций Комиссия предписала рабочим группам вести строгий учет подаваемых ведомствами функций к рассмотрению. С этой целью все ведомства закрепляются за Рабочими группами и подают им исходные таблицы по всем своим функциям, независимо от тематики рабочей группы. Каждая рабочая группа ведет тем самым учет всех функций государственного управления, реализуемых закрепленными за ними ведомствами и в обязательном порядке обеспечивает их рассмотрение. При этом в случае, если функция ведомства, закрепленного за определенной рабочей группой, не относится к направлению ее деятельности, предусмотрен механизм передачи такой функции на рассмотрение в другую рабочую группу, имеющую соответствующий профиль. Формально подобная операция закрепляется специальным протоколом. Итогом деятельности каждой рабочей группы является конечный свод функций с вынесенными по ним решениями, в котором учитываются как профильные функции, рассмотренные соответствующими экспертными группами, так и функции, другим рабочим группам. Подобная процедура позволяет гарантировать, что будут рассмотрены все представленные функции, и исключает возможность «потери» части из них по причине того, что ни одна из рабочих групп не сочтет их профильными (в таком случае они будут рассматриваться рабочей группой, за которой они закреплены).

Первоначальный методологический подход к процессу выявления избыточных функций заключался в следующем: предполагалось создать перечень задач государственного управления, после чего сверять с ним все выявленные в процессе инвентаризации функции, реализуемые в настоящее время. Те из них, которые соответствуют задачам из утвержденного перечня, должны были быть признаны необходимыми, остальные – избыточными (своеобразное «просеивание» функций через задачи). По распоряжению Комиссии каждая рабочая группа сформировала свой перечень из 10 приоритетных задач, стоящих перед государством в соответствующей сфере, обязав экспертные группы на них ориентироваться. Однако первые же попытки использовать составленные перечни в работе обнаружили концептуальные недостатки подобного подхода и указали на практическую невозможность выявлять таким образом избыточные функции (не говоря уже о дублирующих, внутренних и т.п.). Основная проблема заключалась в отсутствии четко обозначенного подхода к определению первоочередных задач, их масштаба, степени детальности. Различные рабочие группы, работая автономно и весьма смутно понимая, каким должен быть перечень и какого формата задачи туда должны войти, в результате получили разнородные документы (если сравнивать их между собой) по большей части со слабой внутренней логикой. Проводя сравнительный анализ, нетрудно заметить, что часть из них состоит из общих целей, часть из функций, часть из конкретных инструментов, используемых для решения тех или иных задач, и только немногие – непосредственно из задач. Кроме того, вызывает недоумение четкое определение числа задач, стоящих перед государством по каждому направлению, и жесткость требования сформулировать их не больше и не меньше (возникает вопрос: «а что, если первоочередных задач, например, 15 или всего 5?»). Даже если бы перечни задач были составлены качественно, отследить с их помощью, например, дублирующие и внутренние функции не представляется возможности (в силу того, что подобного рода функции могут реализовываться в рамках утвержденных задач государственной политики). Изложенные соображения позволяют усомниться в возможности на основе подобных перечней, предлагаемых в качестве основных критериев избыточности, последовательно и грамотно строить аналитическую работу, что и подтвердилось на практике. В процессе реализации поставленных в рамках административной реформы задач экспертные группы столкнулись с необходимость выработки более эффективной системы критериев, о чем пойдет речь в следующей главе.

5.1.5. Организация работы экспертных групп.

Выше было указано, что основной объем базовой аналитической работы осуществляется на уровне экспертных групп. При этом, поскольку общий подход и методологическая база по организации их деятельности отсутствуют, функциональные модели значительно различаются от одной экспертной группы к другой. Это касается и внешних, и внутренних их характеристик, связанных с организацией работы. Так, число экспертных групп, образованных при различных рабочих группах, четко не регламентировано. В большинстве рабочих групп создано несколько независимых экспертных групп, однако, например, при рабочей группе по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности действует только одна экспертная группа. Естественно, в зависимости от этого различается круг возложенных на экспертные группы обязанностей и механизмы вертикального и горизонтального взаимодействия. Схемы функционирования самих экспертных групп также отличаются друг от друга. Их формат, структура и принципы организации деятельности устанавливаются каждой рабочей группой в соответствии с выработанным подходом к методам реализации поставленных задач и особенностями видения роли экспертных групп. Подобное положение вещей привело к тому, что фактически существуют серьезные (а иногда и принципиальные) различия в организации работы экспертных групп, и на данном этапе появилось осознание необходимости выработки некоторых общих подходов на основе имеющихся ориентиров и соображений относительно возможной интенсификации экспертной деятельности. В последнее время наметилась тенденция к усилению взаимодействия между представителями различных экспертных групп, что должно компенсировать недостатки, связанные с изначальным отсутствием комплексного подхода. К тому же появляются дополнительные возможности, связанные с использованием накопленного в рамках уже выполненной работы опыта.

Заметим, что детальное изучение и проработка материалов по всем экспертным группам не имеет особого смысла. Представляется целесообразным подробнее остановиться на организации работы в одной из них и описать конкретные механизмы и схемы ее функционирования. Вопрос заключается в выборе такой экспертной группы, которая, с одной стороны, в некоторой степени обладает типическими характеристиками организации процесса работы (т.е. позволяет судить о деятельности других экспертных групп и распространять на них сделанные выводы) и с другой, – характеризуется достаточной прогрессивностью и комплексностью подхода. Приведенным требованиям удовлетворяет, например, экспертная группа, созданная при рабочей группе по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности. Системность в проработке методологической основы, которая изначально в общем виде практически отсутствовала (т.е. фактически не существовало моделей организации деятельности экспертных групп, построенных на основе принципа эффективности), нацеленность на устранение концептуальных недостатков в методах организации работы с целью максимально полной и качественной реализации возложенных на экспертную группу задач привели к более четкому пониманию существующих проблем и реальным попыткам их решить.

Основным документом, обобщившим и систематизировавшим уже полученный в рамках осуществляемой экспертной группой деятельности опыт, стали регламенты экспертной группы по промышленной политике государства, которые были подготовлены в процессе работы и периодически в рабочем порядке обновляются.^¹ Данные регламенты не утверждены рабочей группой и потому носят информативно-справочный характер. Они включают в себя методические, организационные и справочные материалы, позволяющие получить представление о порядке реализации возложенных на экспертную группу функций и помогающие независимым экспертам принимать решения. Подобная инициатива «снизу» позволяет частично компенсировать нехватку общего комплексного подхода (в первую очередь, методологического) к организации конкретной аналитической работы в рамках проведения административной реформы. О востребованности проводящейся работы по систематизации подходов к реализации административной реформы свидетельствует заинтересованность в ее результатах независимых экспертов, привлеченных другими рабочими группами (как в частном, так и официальном порядке), и представителей органов исполнительной власти. Имеется опыт по представлению указанных регламентов для ознакомления членам различных экспертных групп, существует информация об их использовании внутри ведомств в качестве информационного ресурса.

Регламенты содержат информацию о характере организации административной реформы, организации работы экспертной группы, принципам отнесения к функциональным блокам, критериям избыточности функций. Трактовка последних заслуживает особого внимания (остальные аспекты отражены в данном отчете на основе объективной информации). Следует понимать, что подход к формированию подобных критериев субъективен, однако он выработан на основе определенного общего (теоретического) видения оптимальных объема и структуры государственного присутствия в экономике и ее регуляции с учетом соображений, появившихся в процессе реализации реформы.

Прежде чем описать непосредственно критерии, приведем ключевые моменты, связанные с их применением на практике, на которых заострил внимание автор. В первую очередь, обращается внимание на то, что применять критерии избыточности функций и давать соответствующие рекомендации могут только независимые эксперты. Представители ведомств, чьи функции рассматриваются на конкретной экспертной или рабочей сессии, дают только разъяснения по существу функции, не обосновывая необходимости ее сохранения ввиду явного конфликта интересов. Далее указывается, что закрепленность функции за ведомством каким-либо действующим законодательным актом не является достаточным условием для признания ее неизбыточной (необходимой функцией государственного управления), поскольку в качестве одной из основных задач административной реформы заявлено именно изменение законодательной и нормативно-правовой базы в соответствии с концепцией сокращения избыточного государственного регулирования. Особое внимание уделено «условно избыточным функциям». Сюда отнесены фактически избыточные функции государства, которые, однако, не могут быть немедленно переданы на рынок, несмотря на очевидную целесообразность подобного решения, в силу несформированности соответствующих рыночных институтов. Для данной ситуации характерно стремление ведомств сохранить статус-кво (на неопределенное время), что тормозит реформаторскую инициативу. Ярким примером могут стать функции органов исполнительной власти в сфере технического регулирования, специфика которой объясняется тем, что рамочный закон принят и вступил в силу, но реальных механизмов реализации закрепленных в нем норм еще не существует^².

Непосредственно критерии сформулированы следующим образом:

осуществляется ли данная функция реально на сегодняшний день;
закреплена ли функция в Конституции РФ;
обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти (в соответствии с принципом субсидиарности);
существует ли конфликт совмещения властных функций (правоустанавливающих и правоприменительных) с функциями хозяйствования;
существует ли конфликт совмещения правоустанавливающих и правоприменительных функций;
не является ли функция судебной;
не является ли реализация функции избыточным вмешательством в хозяйственную деятельность рыночных субъектов (противоречащей духу Конституции РФ);
может ли функция быть выполнена рынком;
может ли функция быть возложена на рыночное саморегулирование;
не превышает ли общее регуляторное бремя (совокупные издержки ведомства по осуществлению функции и регулируемых субъектов по удовлетворению соответствующих требований) реальную выгоду от реализации функции;
не является ли функция вспомогательной или внутренней для ведомства;
не является ли функция обеспечивающей внутреннюю деятельность ведомства (а не функцией государственного управления).

Регламенты экспертной группы по промышленной политике государства также содержат раздел, посвященный подходам к выбору методов государственного регулирования предпринимательской деятельности³.

Приведем общее описание основ организации работы экспертной группы. На первоначальном этапе функции, реализуемые федеральными органами исполнительной власти, были сгруппированы по блокам, структура которых представлена ниже.

Функции развития/сдерживания.

Мониторинг состояния дел на «вверенном участке».

Выработка предложений по развитию «вверенного участка».

Административно-исполнительские функции.

Контроль, надзор, правоохранение, налогообложение.

Лицензирование, согласование и выдача лицензий.

Стандартизация и сертификация.

Правоустанавливающие функции.

Установление тарифов и цен.

Функции управления государственными ресурсами.

Управление собственностью.

Закупки, реализация ФАИП различных ФЦП.

Хозяйственные, кадровые функции и оказание публичных услуг.

Рабочий процесс строится по принципу последовательного рассмотрения всех функций каждого блока (порядок рассмотрения блоков может не соответствовать приведенной структуре). На экспертные сессии, посвященные определенному блоку, по очереди приглашаются представители ведомств, закрепленных как за данной рабочей группой, так и за другими рабочими группами в соответствии с принципом профильности. Представители ведомств обеспечивают экспертную группу единообразно оформленной исходной информацией. Требования заключаются в обязательном представлении в печатном и электронном виде формулировок функций, ссылок на закрепляющие законодательные и нормативно-правовые акты, указании соответствия определенной задаче государственного регулирования (из числа утвержденных рабочей группой) и конкретных форм реализации. Непосредственно на экспертных сессиях представители ведомств с необходимой степенью детальности освещают свою деятельность в рамках той или иной функции. На основе предоставленной ими информации и приведенных комментариев и пояснений независимые эксперты вырабатывают консолидированную позицию экспертной группы, рекомендации в отношении каждой рассмотренной функции и, оформив их соответствующим образом (в первую очередь, приведя обоснование принятого решения), передают в рабочую группу.

5.1.6. Оценка эффективности деятельности по проведению административной реформы

Недостатки проводимой работы

Основной концептуальный недостаток проводящейся административной реформы заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. При этом создается ситуация, когда одной политической воли недостаточно для проведения масштабных преобразований и достижения заявленного результата в силу очевидным образом возникающего конфликта. Не углубляясь далее в проблему, считаем необходимым в качестве примера указать на существование опыта взаимодействия независимых экспертов с представителями ведомств, свидетельствующего об отсутствии в отдельных случаях нацеленности на конструктивную работу по упразднению избыточных функций, устранению дублирования, оптимизации внутренней и внешней структуры органов исполнительной власти^⁴. Таким образом, разнонаправленность поступающих политических импульсов может стать главным препятствием на пути успешной реализации административной реформы и создания эффективной функциональной модели государственного управления.

Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, является отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации. Качество полученных на подготовительном этапе результатов заслуживает высокой оценки (достаточно отметить, что привлекались крупные специалисты в сфере государственного управления, государственные служащие, представители экспертного сообщества, научных и образовательных организаций), однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике. Приведем в качестве примера две методические наработки, использование которых (если оно вообще возможно) связано с дополнительными издержками (потерей эффективности):

Общий сводный перечень функций государства в сфере промышленности и научно-технической деятельности по всем ведомствам. Изначально был предложен для работы как базовый, однако в последствии от него пришлось отказаться ввиду существования явных недостатков. Данный перечень формировался из разных источников и содержит множество неточностей и ошибок (разнородность перечисленных функций, присутствие нигде не прописанных функций и, наоборот, отсутствие реально существующих, неточность формулировок).

Алгоритм выявления избыточных функций федеральных органов исполнительной власти. Данный алгоритм строился на основе критериев избыточности функций и представляет собой детально проработанный качественный инструмент, основанный на четкой структуризации существующих теоретических подходов с учетом эмпирических соображений. Однако алгоритм оказался практически непригодным к применению именно в силу своей детальности. По оценкам экспертов, за рабочий день реально рассмотреть порядка 5-7 функций с использованием указанного алгоритма, фактически же рассматривается несколько десятков (и даже такие темпы признаются недостаточно быстрыми).

Как было указано выше, основной объем аналитической работы по подготовке качественного материала для принятия конкретных решений в рамках проведения административной реформы ложится на экспертные группы (что и являлось целью их формирования). Поэтому от эффективности их работы в значительной мере зависит реализация конкретных сценариев реформирования и общая результативность реформы (при этом ни в коей мере не умаляется значимость роли рабочих групп и Правительственной комиссии и важность наличия политической воли к проведению преобразований). На качество выполнения экспертными группами возложенных на них функций, в свою очередь, оказывают влияние как количество и профессионализм привлекаемых экспертов, так и организация их работы. Определенные проблемы возникают с факторами и первого и второго рода.

Так, профессиональные характеристики задействованных в работе экспертов не вызывают сомнений и заслуживают высокой оценки. Однако их количество явно недостаточно. Несмотря на то, что формально число привлеченных экспертов, озвученное Борисом Алешиным, превышает 1000 человек, реально активное участие в деятельности экспертных групп принимает значительно меньшее количество специалистов. Подобное расхождение объясняется тем, что, во-первых, официальная оценка, вероятно, учитывает в числе экспертов представителей федеральных органов исполнительной власти, привлекаемых экспертными группами и призванных комментировать представляемые функции, пояснять специфику форм их реализации и предоставлять независимым экспертам всю необходимую информацию (причем их временные затраты не превышают 1 – 2 часов в неделю), и во-вторых, далеко не все заявленные независимые эксперты принимают активное участие в работе экспертных групп. Показательна специфика организации деятельности уже приводившейся в качестве примера экспертной группы, в которой наблюдается значительная нехватка специалистов. Из заявленных примерно 60 экспертов активно выполняют свои функции не более 10. Нередки ситуации, когда представителей ведомств заслушивают 1-2 независимых эксперта. Очевидно, что даже при их высоком профессионализме, консолидированное экспертное мнение, т.е. зачастую мнение 2-3 человек, может в определенных случаях быть в некоторой мере ошибочным или некорректным и приводить к выработке не очень качественных рекомендаций (были случаи, когда принимаемые в условиях ограниченности времени и отсутствия плюрализма мнений рекомендации впоследствии признавались ошибочными). На этих же экспертов ложится и обязанность оформления результатов проведенной экспертной работы в порядке, требуемом рабочей группой. Недостаточность числа экспертов и, как следствие, жесткость временных ограничений снижают эффективность работы экспертной группы также и в том смысле, что большинство экспертов не обладают достаточной глубиной специальных, часто технологических и технических, знаний, необходимых для более адекватного взаимодействия с представителями ведомств (например, Минатома, Госатомнадзора, различных агентств, Госстроя, Госгортехнадзора). В своей работе независимые эксперты сталкивались с ситуациями, когда заслушиваемые эксперты от ведомств предоставляли неполную, частично или полностью неверную информацию, пользуясь недостаточной информированностью первых в узких специальных областях. Кроме того, как было указано выше, существуют примеры, когда ведомства представляли функции, не закрепленные в законодательных и нормативно-правовых актах. Проверять же их ссылки на соответствующие нормативные документы каждый раз не представляется возможным в силу существования рассматриваемой проблемы.

Среди других принципиальных недостатков организации работы экспертных групп необходимо выделить их автономность (различные аспекты проблемы излишней обособленности экспертных групп и недостаточной комплексности подхода к механизмам реализации реформы рассматривались выше) и недостаточную обеспеченность ресурсами (как человеческими, так и материальными). Слабость обеспечения последними выражается в практическом отсутствии материального стимулирования экспертной деятельности, что значительно осложняет задачу привлечения к работе независимых экспертов и является основной причиной недостаточности их количества для полноценного выполнения экспертными группами возложенных на них функций. Некоторые экспертные группы сталкиваются также с проблемой нехватки помещений для проведения заседаний и недостаточности имеющейся материально-технической базы.

Еще один существенный негативный фактор, снижающий эффективность деятельности экспертных групп, – отсутствие поддерживающих рабочий процесс специализированных электронных программ и информационных технологий. Это в значительной мере усложняет работу независимых экспертов, обуславливая необходимость выполнения механических операций, которые могут и должны осуществляться соответствующими поддерживающими программными продуктами. К числу операций, являющихся трудоемкими и в настоящее время выполняемых «вручную», относится ввод части предоставляемой ведомствами информации, представление рекомендаций экспертной группы с обоснованием принятого решения в электронном виде, классификация и группировка функций, подготовка сводных таблиц функций, осуществление статистических расчетов. По крайней мере половина времени, затрачиваемого экспертами, уходит на реализацию указанных и им подобных технических (а не аналитических) функций, связанных с обработкой полученной информации и сделанных экспертных выводов и рекомендаций и представлением надлежащим образом оформленных результатов в рабочую группу. О важности данной проблемы свидетельствует тот факт, что экспертные группы по собственной инициативе осуществляют поиск соответствующих программных приложений, применение которых позволит значительно сократить издержки, связанные с технологическим обеспечением. Так, например, экспертная группа по промышленной политике государства провела анализ доступных программных продуктов на предмет соответствия открывающихся возможностей стоящим конкретным задачам и начала процесс внедрения наиболее эффективной системы. Наличие информационных технологий, поддерживающих административную реформу на всех уровнях, во-первых, оптимизировало бы организацию деятельности экспертных групп, высвободив значительные ресурсы для реализации непосредственно аналитической работы, и во-вторых, позволило бы синхронизировать работу различных экспертных и рабочих групп (в горизонтальном и вертикальном аспектах), обеспечить большую сопоставимость получаемых результатов, облегчить проведение единой политики в рамках проведения административной реформы. Следствием станет повышение эффективности осуществляемой деятельности и общей результативности проводимых преобразований.

Достижения проводимой работы

На данном этапе можно говорить о том, что несмотря на все описанные выше недостатки, которые носят как общий, так и частный характер, существуют положительные моменты, связанные с проведением административной реформы. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической воли, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых реальных сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления (об этом, в частности свидетельствуют результаты последнего заседания Правительства РФ, посвященного административной реформе).

Blog