План работы 244 1 Организация работы по проведению административной реформы. 246 1 Организация работы экспертных групп. 249
| Вид материала | Отчет |
- 1. составление плана курсовой работы, 485.55kb.
- Личное и сверхличное, или коллективное бессознательное юнг К. Г. Психология бессознательного., 242.76kb.
- Организация Продолжительность Должность Предыдущее место работы: Организация Продолжительность, 150.78kb.
- Программа дисциплины по кафедре «Эксплуатация автомобильного транспорта» организация, 322.15kb.
- План работы Государственной налоговой администрации в Автономной Республике Крым, 366.17kb.
- Рекомендации по организации и проведению научно-исследовательской работы в рамках учебного, 225.1kb.
- План Актуальность выбора темы. Организация самостоятельной работы учащихся одна, 262.17kb.
- Жера, а именно организация труда менеджера, сравнение работы менеджеров в России, 74.66kb.
- План работы отдела молодёжных проектов аппарата Бюро цс ООО «Союз машиностроителей, 74.16kb.
- Областная программа «Проведение административной реформы в Новгородской области в 2006-2008, 499.04kb.
5.2.4. Основные методы проведения реформы государственной службы в Российской Федерации
Организационные механизмы проведения реформы государственной службы в РФ
В качестве организационного механизма проведения реформы государственной службы Российской Федерации была создана Межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по реформированию государственной службы Российской Федерации (Распоряжением Руководителя администрация Президента Российской Федерации №1830 от 13 декабря 2000 года «О межведомственной рабочей группе по подготовке предложений по реформированию государственной службы Российской Федерации»).
Организационно-техническое и правовое обеспечение деятельности рабочей группы было возложено на 3 структуры Администрации Президента Российской Федерации: Управление кадров Президента Российской Федерации, Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации и Организационное управление Президента Российской Федерации.
В состав Рабочей группы вошли представители органов, представляющих все ветви власти Российской Федерации (Администрации Президента Российской Федерации (включая полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе), Аппарата Государственной Думы, Аппарата Совета Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, ФАПСИ, Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, ФСБ России, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства труда и социального развития Российской Федерации), а также представители высших учебных заведений (Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и Государственного университета - Высшей школы экономики).
На Рабочую группу была возложена подготовка предложений Президенту Российской Федерации по реформированию государственной службы Российской Федерации.
В июле 2003 г. данная Рабочая группа была переименована в межведомственную рабочую группу по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы Российской Федерации (Распоряжением Президента Российской Федерации N 351-рп от 11 июля 2003 года). Также немного был изменен ее состав.
В 2001 г. в целях обеспечения реализации положений, содержащихся в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации была образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации (под председательством Председателя Правительства Российской Федерации М.М. Касьянова), а также была создана межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе (Распоpяжением Пpезидента РФ от 15 августа 2001 г. N 436-pп).
Комиссии было поручено рассмотрение проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, подготовленных межведомственной рабочей группой, и представление их Президенту Российской Федерации.
Межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе (МРГ) заседает примерно каждые 2 месяца. Работу осуществляют три специализированные подгруппы МРГ и постоянно действующая группа экспертов, работающих по трем направлениям: по разработке нормативных правовых актов и совершенствованию законодательства о государственной службе Российской Федерации, по подготовке программы реформирования государственной службы Российской Федерации, по подготовке финансово-экономических расчетов средств федерального бюджета на содержание государственной службы и обеспечению мероприятий Программы реформирования государственной службы.
Кроме того, в 2003 г. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации начало проводить работу по формированию экспертной сети для решения задач, связанных с реформированием государственной службы. В состав экспертной сети сейчас вошли как специалисты по отдельным направлениям, так и научные, образовательные и консультационные коллективы и организации.
Деятельность экспертов заключается в участии в проводимых Министерством тематических семинарах, круглых столах, экспертный анализ подготовленных материалов, научно-методическая работа и др.
Экспертное обеспечение совершенствования законодательства о государственной службе проходит как отдельное мероприятие Федеральной Программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)». В сентябре прошел конкурс на выполнение работ по: подготовке планов координации деятельности экспертов, принимающих участие в реализации Программы реформирования государственной службы; проведению конференций, семинаров, круглых столов; подготовке показателей результативности деятельности экспертного сообщества.
Изменение нормативно-правовой базы как одно из ключевых направлений проведения реформы государственной службы в РФ
Одним из важнейших направлений реформы государственной службы является приведение нормативно-правовой базы в соответствии с существующими реалиями современной государственной службы Российской Федерации.
Исходя из этого, в соответствии с Концепцией реформирования государственной службы были разработаны и приняты следующие основные нормативно-правовые акты:
1. Принят Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации".
2. Разработан проект Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
3. Разработан проект Федерального закона "О муниципальной службе Российской Федерации".
4. Разработан Проект Федерального Закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".
5. Принято Постановление Правительства Российской Федерации "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти".
Подробнее остановимся на некоторых из этих нормативно-правовых актах (и их проектах).
Федеральный закон от 27.05.2003 N58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (вступил в силу 31 мая 2003 года)
Закон определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе определяет понятие государственной службы, устанавливает ее систему, принципы построения и функционирования, способы формирования кадрового состава.
В соответствии с Законом государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, ее субъектов, федеральных и региональных государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Закон разделяет государственную службу на три вида: гражданскую, военную и правоохранительную. При этом, военная и правоохранительная служба могут быть только федерального уровня, а гражданская - как федерального, так и регионального. Соответственно, правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации, а правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации - в совместном ведении Российской Федерации и соответствующего субъекта Федерации. Организация же государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в его самостоятельном ведении.
Должности государственной службы Закон распределяет по группам или категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.
Закон предусматривает соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы: такое соотношение будет определено указом Президента Российской Федерации. Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации должны определяться федеральным законом или указом Президента Российской Федерации.
В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется законодательством Российской Федерации о труде.
Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий являются, во-первых, их последовательное присвоение по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании после их присвоения впервые, во-вторых, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания в соответствии с замещаемой должностью, в-третьих, их досрочное либо внеочередное присвоение в качестве меры поощрения, и, наконец, сохранение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания при освобождении от замещаемой должности федеральной государственной службы или увольнении с федеральной государственной службы.
Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно только по решению суда.
Согласно Закону при переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитывается при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Проект Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
В законопроекте приоритетное значение приобретают вопросы обеспечения открытости гражданской службы ("прозрачности" ее функционирования с использованием ясных для гражданского общества и доступных для понимания каждого человека форм деятельности). В качестве одного из главных принципов гражданской службы выступает принцип доступности информации о ее функционировании.
Кроме того, законопроектом предусмотрены и иные меры, направленные на обеспечение фактической открытости гражданской службы, к которым, прежде всего, относится обязательное включение представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой (без указания их персональных данных) в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:
а) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов;
б) в состав конкурсной комиссии;
в) в состав аттестационной комиссии.
При этом во всех названных случаях количество независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии, что, кроме обеспечения задачи открытости гражданской службы, в целом позволяет также обеспечить объективное принятие решений по вопросам, рассматриваемым указанными комиссиями.
Закрепленный в законопроекте принцип открытости гражданской службы тесно взаимосвязан с идеей ее публично-правового характера, на что, в частности, направлена норма законопроекта, предусматривающая включение в должностной регламент гражданского служащего перечня государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа.
В законопроекте реализуются положения Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации и нормы Закона о системе государственной службы, направленные на обеспечение взаимосвязи государственной гражданской службы с другими видами государственной службы и с муниципальной службой. Кроме того, предусматриваются также соответствующие средства обеспечения взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы.
Законопроектом намечены пути повышения престижа гражданской службы и создания условий для повышения ее привлекательности для всех граждан Российской Федерации, но, прежде всего, для молодых специалистов. В этих целях, в частности, серьезным образом совершенствуется механизм поощрений и награждений (с расширением возможностей материального стимулирования), предусматривается система достаточно весомых гарантий для гражданских служащих, создаются условия для реализации принципа универсальности конкурса при поступлении на гражданскую службу и эффективной реализации каждым государственным служащим своих обязанностей, закрепленных в должностном регламенте.
Важное значение в этом смысле имеет очевидная направленность законопроекта на принципиальное совершенствованию системы оплаты труда государственных служащих. Впервые констатируется возможность введения особого порядка оплаты профессиональной служебной деятельности, при котором она во многом ставится в зависимость от конкретных показателей эффективности и результативности служебной деятельности.
Законопроектом предусмотрены необходимые правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, внедрение которых позволит обеспечить эффективность гражданской службы как одного из видов государственной службы.
Законопроектом предусматриваются и механизмы последующего совершенствования законодательства о гражданской службе. Именно на решение этой проблемы, например, прямо направлена закрепленная в ст. 66 норма, предусматривающая проведение соответствующих экспериментов в рамках соответствующих программ развития (реформирования) гражданской службы.
Законопроект, регламентируя вопросы прохождения гражданской службы, устанавливает особые правила поведения государственных служащих, обусловленные определенной спецификой решаемых ими задач. Принципиально важное значение имеет регулирование законопроектом вопросов, связанных с возможным возникновением конфликта интересов и процедурой его разрешения. Закрепленные в ст. 19 законопроекта соответствующие нормы предусматривают решение этой сложной проблемы в условиях, максимально обеспечивающих открытость процедуры разрешения конфликта интересов.
Проект Федерального Закона РФ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"
Данный законопроект устанавливает основные принципы реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которыми являются:
презумпция открытости и доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
достоверность и полнота информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
обеспечение безопасности личности, общества и государства при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
законность поиска, получения и передачи информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
соблюдение прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
ответственность за нарушение права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
защита права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
В законопроекте закрепляется понятие информации с ограниченным доступом. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном законодательством Российской Федерации порядке к государственной тайне или к конфиденциальной информации. Категории сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относимых к конфиденциальной информации, а также порядок отнесения сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к конфиденциальной информации устанавливаются законодательством Российской Федерации.
Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается путем:
обнародования (опубликования) государственными органами информации о своей деятельности в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
обнародования (опубликования) органами местного самоуправления информации о своей деятельности в случаях, установленных законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в информационных системах общего пользования;
размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в общественно доступных местах (на стендах и досках объявлений и т.п.);
ознакомления пользователей (потребителей) информации с документами государственных органов и органов местного самоуправления;
обеспечения доступа пользователей (потребителей) информации на заседания государственных органов в порядке, установленном федеральными законами;
обеспечения доступа пользователей (потребителей) информации на заседания органов местного самоуправления в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
Важнейшей нормой законопроекта является норма о том, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательная для размещения в информационных системах общего пользования.
Законопроектом устанавливается широкий перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования.
При этом данный перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не ограничивает право государственных органов и органов местного самоуправления устанавливать состав дополнительной информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования.
Вторая глава законопроекта закрепляет порядок реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Она содержит статьи, регламентирующие:
Права и обязанности пользователя (потребителя) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Права и обязанности государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц по обеспечению доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, находящейся в автоматизированных информационных системах общего пользования.
Порядок предоставления запроса на получение информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и порядок его рассмотрения и удовлетворения.
Основания для отказа в предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Законопроектом закреплено, что пользователю (потребителю) информации бесплатно предоставляется:
информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предоставляемая в устной форме;
информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательная для размещения в информационных системах общего пользования;
иная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, определенная законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Также указан порядок оплата услуг по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В оплату услуг по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления входят расходы на тиражирование и доставку информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также затраты на поиск и создание информации по запросу пользователя (потребителя).
Перечень услуг по предоставлению информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, оказываемых за плату пользователям (потребителям) информации, утверждается постановлением Правительства Российской Федерации. Перечень услуг по предоставлению информации о деятельности иных государственных органов, оказываемых за плату пользователям (потребителям) информации, утверждается нормативными правовыми актами государственных органов. Перечень услуг по предоставлению информации о деятельности органов местного самоуправления, оказываемых за плату пользователям (потребителям) информации, утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления.
Методика определения стоимости услуг по предоставлению информации о деятельности государственных органов, оказываемых за плату, утверждается Правительством Российской Федерации.
Методика определения стоимости услуг по предоставлению информации о деятельности органов местного самоуправления, оказываемых за плату, утверждается органами местного самоуправления с учетом Методики, утвержденной Правительством Российской Федерации.
Пользователь (потребитель) информации вправе обжаловать размер платы за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в судебном или ином порядке.
Законопроектом установлена ответственность за нарушение права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Должностные лица государственных органов или органов местного самоуправления, государственные или муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Постановление Правительства Российской Федерации от 12.02.2003 N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти"
Правительство РФ обязывает федеральные органы исполнительной власти обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов; своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет; систематически информировать граждан и организации о деятельности федеральных органов исполнительной власти иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.
Постановлением утвержден перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Перечень состоит из 53 пунктов таких сведений.
Выделим наиболее важные из них.
Теперь обязательному размещению в информационных системах общего пользования (в частности, на Интернет-сайтах) подлежат: федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные правовые акты, составляющие правовую основу деятельности Правительства; сведения о принятых Правительством РФ федеральных целевых программах; проекты федеральных законов, подготовленных Правительством РФ; акты федеральных органов исполнительной власти; сведения о государственной регистрации Минюстом России нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти; сведения о проектах федеральных законов, федеральных целевых программ и концепций, разрабатываемых федеральным органом исполнительной власти; сведения об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, экспертизах и других мероприятиях, проводимых федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами и подведомственными ему учреждениями; сведения об исполнении федерального бюджета федеральным органом исполнительной власти.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано также принять меры по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности.
Проведение экспериментов по внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования материально-технического обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов исполнительной власти
В рамках реализации положений Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации от 15 августа 2001 года № Пр-1496, были подписаны совместные решения по проведению экспериментов по внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования материально-технического обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов исполнительной власти в следующих пяти российских регионах - Самарской и Саратовской областях, Красноярском крае, Чувашской Республике и Таймырском АО.
Были созданы совместные рабочие группы, в которые вошли представители Минэкономразвития России и администраций регионов.
Осуществление экспериментов началось в сентябре 2003 г. с проведением в рамках Федеральной Программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» ряда конкурсов на выполнение работ. В частности, начались работы по:
совершенствованию нормативно-правовой базы по проведению экспериментов и пилотных проектов;
проведению экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих.
информационному сопровождению проведения экспериментов.
В рамках данных работ к концу года должно быть осуществлено следующее:
1. По совершенствованию нормативно-правовой базы по проведению экспериментов и пилотных проектов:
Подготовка предложений по изменению нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетный процесс;
Подготовка нормативно-правового акта о проведении оперативной оценки результативности деятельности государственных служащих – участников экспериментов.
2. По проведению экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих:
Проведение инвентаризации и упорядочения обязанностей, полномочий и ответственности государственных служащих на основе изучения характера фактически выполняемых ими функций;
Разработка новых методов планирования, системы показателей и критериев оценки деятельности государственных служащих;
Разработка критериев и методик оперативной оценки результативности деятельности государственных служащих;
Разработка типовых форм обзоров результативности деятельности государственных служащих.
3. По информационному сопровождению проведения экспериментов:
Проведение социологических исследований отношения государственных служащих и граждан к целям и результатам экспериментов;
Информационное освещение проводимых экспериментов.
Общий объем финансирования данных проектов 18,25 млн. руб.
5.2.5. Оценка современного этапа проведения реформы государственной службы в Российской Федерации. Существующие риски.
Проведенное исследование показало, что основными методами проведения реформы в настоящее время является совершенствование нормативно-правовой базы функционирования системы государственной службы в Российской Федерации, обеспечение информационной прозрачности государственной службы перед обществом, а также внедрение современных методик к организации госслужбы и обеспечению деятельности служащих.
Что касается совершенствования нормативно-правовой базы, то в настоящее время принят один рамочных закон, готовятся также другие законы. В то же время следует констатировать, что темпы принятия нормативно-правовых актов пока уступают заявленным, что несет за собой риск создания дисбаланса при проведении конкретных мероприятий по повышению эффективности госслужбы в России и законодательному обеспечению данных мер. Также до конца не реализован План мероприятий Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в основном, содержащий меры законодательного характера.
Заявляемые сроки проведения основных мероприятий по реформированию госслужбы, отраженные в сроках реализации Федеральной Программы (до 2005 года) кажутся сложнореализуемыми, учитывая необходимость оценки эффективности проводимых экспериментов в пилотных регионах и последующего распространения апробированных методик на остальные уровни власти Российской Федерации (федеральный уровень, других субъектов Российской Федерации, уровень местного самоуправления).
Еще один существенный риск при проведении реформы государственной службы заключается в необходимом ресурсном обеспечении проводимых мероприятий. Очевидно, что с распространением мер реформы на все уровни государственной и муниципальной службы потребуются очень существенные затраты, значительно превышающие заложенные в Федеральной программе.
Недостатком данного этапа также можно считать отсутствие четкой и прозрачной методики оценки эффективности проводимой реформы, которая должна включать систему критериев и индикаторов, позволяющих оценить результативность осуществляемых действий на разных этапах проведения реформы и исходя из этого корректировать планы и меры реформы. Ожидаемые результаты реализации Программы, как уже отмечалось выше, являются декларативными, что не позволит проводить адекватный мониторинг происходящих изменений.
Меры, касающиеся повышения прозрачности государственной службы, носят пока, в основном, нормативно-правовой характер. Однако, для их реализации необходимо осуществить целый ряд мероприятий по созданию порталов, объединяющих государственные информационные ресурсы, их объединению в целях обеспечения удобства и адекватности для пользователей и т.д.
В целом, очевидно, что активное и продуманное использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) на комплексной основе в настоящее время является важнейшим фактором результативности реформы госслужбы.
5.3. Основные направления обеспечения реформ государственного управления информационно-коммуникационными технологиями
Как уже отмечалось, необходимость широкого использования современных информационно-коммуникационных технологий для повышения эффективности функционирования системы государственной службы и уровня информированности общества о деятельности государственных органов и государственных служащих было заявлено в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. При этом основными направлениями использования ИКТ в рамках реформирования государственной службы в Российской Федерации являются:
разработка новых стандартов делопроизводства, основанных преимущественно на электронном документообороте с применением электронной цифровой подписи,
обеспечение более широкого доступа государственных служащих к государственным и иным информационным ресурсам.
При этом основными механизмами внедрения новых информационных технологий являются федеральная целевая программа создания и развития информационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти и другие федеральные целевые программы, предусматривающие:
координацию деятельности государственных органов по созданию и использованию современных информационных технологий;
формирование и ведение интегрированного информационного фонда государственных органов;
разработку и развитие современных унифицированных инструментальных средств и технологий аналитической обработки данных интегрированного информационного фонда и создание на их основе специализированных информационно-аналитических систем в интересах информационной поддержки процессов государственного управления;
информационно-аналитическую поддержку процессов принятия государственными органами управленческих решений;
дальнейшее расширение доступа пользователей государственных органов к информационным ресурсам международной ассоциации сети “Интернет”, в том числе через российский сегмент сети “Интернет”для государственных органов.
Интенсифицируется и интегрируется деятельность государственных органов по применению информационных технологий, предусматривается создание максимально полных информационных систем и банков данных, доступных для граждан Российской Федерации и понятных им, а также размещение информации, установленной федеральным законом, о структуре, задачах, функциях и текущей деятельности государственных органов в российском сегменте сети “Интернет”, что создаст дополнительные возможности для повышения открытости государственной службы.
В настоящее время направления внедрения ИКТ в интересах реформирования системы государственного управления следует рассматривать шире. В целом, в настоящее время можно выделить 3 основных элемента процесса внедрения ИКТ в интересах проведения реформ государственного управления:
1. Повышение эффективности деятельности за счет снижения временных издержек, повышения качества системы документооборота путем внедрения ИКТ. Данный компонент предполагает:
- оснащение органов государственной власти инфраструктурой современными средствами ИКТ;
- развитие систем электронного документооборота;
- внедрение информационных систем управления органами государственной власти и местного самоуправления по различным направлениям: управление бюджетным процессом, управление кадровым процессом и т.д.
- объединение информационных систем различных органов государственной власти в целях унификации существующих государственных информационных ресурсов, повышения уровня удобства их использования государственными служащими и др.
2. Повышение открытости и подконтрольности государственных органов и деятельности государственных служащих для общества. Данный компонент предполагает:
- Разработку и внедрение электронных административных регламентов.
В настоящее время существует проблема эффективного планирования ресурсов и контроля исполнения поручений в секторе государственных учреждений и органов власти. Это, в частности, находит отражение в срыве сроков выполнения служебных заданий, а также неурегулированности полномочий сотрудников. Руководство различных органов государственной власти не обладает реальными рычагами контроля за результатами деятельности своих подчиненных, так как не существует четких критериев, позволяющих оценить качество работы каждого из сотрудников. Отсутствие прозрачности деятельности чиновников перед гражданами и бизнесом не позволяет повысить доверие со стороны общества к аппарату государственной власти в целом.
В такой ситуации существенно затруднен процесс прохождения и исполнения поручений. Неоправданно продолжительны процедуры согласования отдельных документов; они могут затягиваться на периоды до года. Отсутствие оперативности в принятии решений ведет зачастую к их обесцениванию.
В данной ситуации встает вопрос о создании системы регламентации деятельности государственного аппарата. При этом формирование такой системы на основе бумажных регламентов существенно снижает ее ценность, так как не обеспечивает возможность оперативного внесения изменений (с учетом складывающихся условий и существующих взаимосвязей). Эти возможности появляются при переводе административных регламентов в электронную форму и формировании системы электронных административных регламентов.
Электронный административный регламент (далее – ЭАР) – порядок планирования, организации и учета работ по выполнению уставных задач организации, заданный в электронной форме. ЭАРы детально описывают процедуры внутри- и межведомственного взаимодействия и делают доступной информацию об этих процедурах внутри ведомства, для других ведомств, а также для граждан и бизнеса.
- Развитие системы официальных Интернет-ресурсов органов государственной власти, в частности, в целях повышения прозрачности госслужбы для общества. В настоящее время в рамках мероприятий Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 – 2010 годы)» разрабатывается Интернет-портал Правительства Российской Федерации, в рамках которого будут объединены основные Интернет-ресурсы.
3. Унификация государственных информационных ресурсов для повышения удобства их использования гражданами и бизнесом.
В данном случае речь идет об упрощении и унификации различных процедур взаимодействия государства и общества за счет объединения ГИР различных органов государственной власти и создания возможностей по прохождению процедур через сеть Интернет.
Отдельно следует выделить такой компонент использования ИКТ как поддержка проводимой реформы. Учитывая низкий уровень координации между различными уполномоченными структурами, ведомствами, экспертным сообществом необходима разработка информационных систем, позволяющих увязывать реализуемые меры, проводить общественное обсуждение проводимых мероприятий, анализировать возможные эффекты от внедрения тех или иных механизмов.
Приложение
Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах"
В целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год, касающихся проведения административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, постановляю:
1. Определить следующие приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 годах:
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
2. Правительству Российской Федерации:
образовать комиссию по проведению административной реформы, предусмотрев участие в ней, в том числе, представителей Администрации Президента Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти, представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
утвердить положение о комиссии по проведению административной реформы.
3. Председателю Правительства Российской Федерации ежеквартально докладывать Президенту Российской Федерации о ходе исполнения настоящего Указа.
4. Настоящий указ вступает в силу со дня его официального опубликования.
Президент Российской Федерации
В. ПУТИН
Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451
В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Образовать Правительственную комиссию по проведению административной реформы (далее именуется - Комиссия).
2. Утвердить Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Алешина Б.С. председателем Комиссии.
3. Комиссии внести в 2-недельный срок в Правительство Российской Федерации предложения по созданию при Комиссии рабочих групп по сферам государственного регулирования и по кандидатурам их руководителей.
4. Утвердить прилагаемое Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы.
Председатель Правительства Российской Федерации
М.КАСЬЯНОВ
Положение о Правительственной Комиссии по проведению Административной реформы
Утверждено Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451
1. Правительственная комиссия по проведению административной реформы (далее именуется – Комиссия) является координационным органом, образованным в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах" для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы.
2. Комиссия руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.
3. Основными задачами Комиссии являются:
обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;
предварительное (до внесения в Правительство Российской Федерации) рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам:
ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращения избыточного государственного регулирования;
исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
развития системы саморегулируемых организаций в области экономики;
организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
завершения процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
4. Комиссия для выполнения возложенных на нее задач:
а) организует подготовку и рассматривает проекты федеральных законов, других нормативных правовых актов, необходимых для устранения элементов государственного регулирования, препятствующих развитию рыночных механизмов регулирования экономических процессов, а также системы саморегулирования таких процессов;
б) обеспечивает проведение анализа функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, в том числе на предмет их избыточности и дублирования;
в) рассматривает предложения об упразднении избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и о ликвидации дублирования функций федеральными органами исполнительной власти, организует подготовку и рассматривает проекты соответствующих федеральных законов и других нормативных правовых актов.
5. Комиссия имеет право:
а) заслушивать представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы;
б) запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы;
в) организовывать и проводить в установленном порядке координационные совещания и рабочие встречи по вопросам проведения административной реформы;
г) привлекать в установленном порядке к работе Комиссии специалистов заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, научно-исследовательских и образовательных учреждений, организаций и общественных объединений.
6. Состав Комиссии утверждается Правительством Российской Федерации.
Председателем Комиссии является Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, который руководит деятельностью Комиссии и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на нее задач.
7. При Комиссии создаются рабочие группы по сферам государственного регулирования (далее именуются – рабочие группы).
Перечень рабочих групп и их руководители утверждаются Правительством Российской Федерации.
Состав рабочих групп утверждается Комиссией по представлению руководителей рабочих групп. В состав рабочих групп включаются заместители руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, работники Аппарата Правительства Российской Федерации, представители предпринимательских структур, общественных и научных организаций, саморегулируемых организаций и профсоюзов.
8. Рабочие группы:
а) проводят анализ функций, нормативно закрепленных и фактически исполняемых федеральными органами исполнительной власти, по соответствующим направлениям деятельности, оценку их необходимости или избыточности;
б) обеспечивают подготовку проектов нормативных правовых актов и разработку организационных мероприятий по упразднению избыточных функций;
в) подготавливают материалы по другим вопросам административной реформы с учетом развития форм саморегулирования, конкурентной среды и уровня участия хозяйствующих субъектов с государственным участием в соответствующих сферах деятельности и представляют их на рассмотрение Комиссии.
9. Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с планом работы, утверждаемым председателем Комиссии.
Порядок и планы работы рабочих групп утверждаются их руководителями в соответствии с планом работы Комиссии.
10. Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц.
Заседания Комиссии проводит председатель Комиссии, а в его отсутствие - заместитель председателя Комиссии.
Заседание Комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют более половины ее членов.
Члены Комиссии участвуют в ее заседаниях без права замены. В случае отсутствия члена Комиссии на заседании он имеет право представить свое мнение по рассматриваемым вопросам в письменной форме.
На заседания Комиссии могут приглашаться представители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций.
11. Решения Комиссии принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии.
В случае равенства голосов решающим является голос председателя Комиссии.
Решения, принимаемые на заседаниях Комиссии, оформляются протоколами, которые подписывает председательствующий на заседании. При необходимости решения оформляются в виде проектов нормативных правовых актов, которые вносятся в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.
12. Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Аппарат Правительства Российской Федерации.
Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1141-р
Создать при Правительственной комиссии по проведению административной реформы, образованной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы", рабочие группы по сферам государственного регулирования и утвердить:
начальника Экономического управления Президента Российской Федерации Данилова-Данильяна А.В. – руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности (по согласованию);
главу администрации Новосибирской области Толоконского В.А. – руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере природопользования, сельского хозяйства, рыболовства и потребительского рынка;
первого заместителя Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Шаронова А.В. – руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере энергетики, систем связи, телекоммуникаций, транспорта и строительного дела;
президента Торгово-промышленной палаты Российской Федерации Примакова Е.М. – руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере внешнеэкономической деятельности (по согласованию);
заместителя Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Путилина В.Н. – руководителем рабочей группы по вопросам государственного обеспечения обороны и безопасности;
Министра труда и социального развития Российской Федерации Починка А.П. – руководителем рабочей группы по вопросам обеспечения социальных обязательств и государственного регулирования в сфере трудовых отношений, образования, здравоохранения, культуры, информации и спорта;
заместителя Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации Дроздова А.В. – руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере финансовых рынков.
2.1. Принципы увязки целевых программ и проектов информатизации с административной реформой и реформой госслужбы (реформами государственной власти)
Основным постулатом в данном случае является то, что внедрение ИКТ является в настоящее время одним из ключевых механизмов повышения эффективности системы государственного управления в России. Программы и проекты в области информатизации, направленные на внедрение ИКТ в органах государственной власти и местного самоуправления должны отвечать целям и задачам проводимых в настоящее время реформ государственной власти.
1. Целевые программы и проекты информатизации, направленные на внедрение ИКТ в органах государственной власти и местного самоуправления (далее программы и проекты), должны отвечать общей стратегии государственной ИКТ-политики в области повышения эффективности государства. В связи с этим необходима разработка на высшем уровне такой стратегии, которая бы четко определяла цели, задачи ИКТ-политики, конкретные механизмы ее реализации. Данная стратегия должна иметь статус официального документа и закреплять необходимость согласования с ней любых программ и проектов, связанных с внедрением ИКТ в органах государственной власти и местного самоуправления.
2. Программы и проекты должны содержать мероприятия, эффективность (ожидаемые результаты) которых для повышения эффективности системы государственного управления можно было бы четко и прозрачно оценить количественными и качественными индикаторами. Это позволит в дальнейшем проводить корректировку таких программ и проектов.
3. Необходима разработка системы критериев и индикаторов, позволяющей оценить эффективность как мероприятий по проведению реформ государственного управления в целом, так и компонента, связанного с внедрением ИКТ.
4. Необходимо создание организационных механизмов увязки реализуемых и предполагаемых к реализации проектов и программ с проводимыми реформы государственной власти. Для этого должен быть создан специальный орган, в который бы вошли представители комиссий, рабочих групп, отдельных министерств и ведомств, отвечающих за проведение реформ государственной власти и ИКТ-политики в России. Данный орган может иметь статус межведомственной комиссии и должен отвечать за согласование и утверждение программ и проектов.
5. При разработке программ и проектов должен учитываться текущий характер проведения реформ государственной власти, что обуславливает необходимость разработки гибких систем, которые способны адаптироваться к проводимым изменениям. Проводимые мероприятия должны быть направлены не на автоматизацию существующих функций и проектов, а сразу учитывать необходимость дальнейших корректировок.
6. Необходимо создание единого «банка» реализуемых и готовящихся к реализации проектов, содержащих подробное описание методики и достигнутых результатов в целях последующего распространения существующего опыта.
7. Необходимо проведение постоянного мониторинга реализуемых программ и проектов в целях определения их эффективности и подготовки рекомендаций по их распространению в России. Данный мониторинг должен осуществляться на принципе периодических обследований существующей ситуации в органах государственной власти и местного самоуправления, в которых осуществляется внедрение ИКТ.