План работы 244 1 Организация работы по проведению административной реформы. 246 1 Организация работы экспертных групп. 249
| Вид материала | Отчет |
- 1. составление плана курсовой работы, 485.55kb.
- Личное и сверхличное, или коллективное бессознательное юнг К. Г. Психология бессознательного., 242.76kb.
- Организация Продолжительность Должность Предыдущее место работы: Организация Продолжительность, 150.78kb.
- Программа дисциплины по кафедре «Эксплуатация автомобильного транспорта» организация, 322.15kb.
- План работы Государственной налоговой администрации в Автономной Республике Крым, 366.17kb.
- Рекомендации по организации и проведению научно-исследовательской работы в рамках учебного, 225.1kb.
- План Актуальность выбора темы. Организация самостоятельной работы учащихся одна, 262.17kb.
- Жера, а именно организация труда менеджера, сравнение работы менеджеров в России, 74.66kb.
- План работы отдела молодёжных проектов аппарата Бюро цс ООО «Союз машиностроителей, 74.16kb.
- Областная программа «Проведение административной реформы в Новгородской области в 2006-2008, 499.04kb.
5.2.2. История и основные подходы проведения реформы государственной службы в Российской Федерации
Первыми шагами в направлении проведения реформы госслужбы в России можно считать подготовку Концепции административной реформы Администрацией Президента РФ, основные положения которой были озвучены в Послании Президента Ельцина Б.Н. Федеральному собранию весной 1998 г. Одним из разделов Концепции административной реформы был раздел по государственной службе. Именно здесь были впервые проанализированы системные недостатки существующей государственной службы, и (с целью исправления этих недостатков) представлен замысел превратить государственную службу РФ в профессиональную государственную службу гражданского общества.
В начале 2000 г. в Центре Стратегических Разработок была разработана Концепция реформы государственного управления РФ, которая вошла в качестве составной части в предвыборную программу В.В. Путина как кандидата в Президенты РФ. Частью этой Концепции стало Техническое Задание (т.е. технический текст, включающий в себя предлагаемый план мероприятий и очередность их выполнения) по разделу "Государственная служба". На этом этапе впервые был изучен вариант развития государственной службы с отсутствием преобразований ("стихийное развитие без реформ") и показаны негативные последствия такого развития событий, были рассмотрены различные варианты перехода к профессиональной государственной службе гражданского общества, и был выделен приоритетный вариант возможной реформы (кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих).
Современный этап проведения реформы и осуществления конкретных мероприятий в этой области начался в 2000 г. с разработки Концепции реформирования государственной службы РФ (в соответствии с Поручением Президента РФ В.В. Путина). Для разработки концепции были созданы рабочие группы по подготовке Концепции и Плана мероприятий в Правительстве РФ, Совете Безопасности РФ, военных структурах. Также была создана объединенная рабочая группа под эгидой Администрации Президента РФ. Новым являлся перенос акцентов на реформирование функциональных аспектов государственной службы и материального стимулирования и обеспечения, при одновременном сохранении комплекса образовательных мероприятий. Это означает расширение и углубление замысла реформы.
5.2.3. Нормативно-правовая база проведения реформы государственной службы в РФ
Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации
Как уже отмечалось, ключевым базисным документом реформирования государственной службы в Российской Федерации стала Концепция реформирования государственной службы РФ, утвержденная Президентом РФ (далее – Концепция).
В данной Концепции в качестве основных проблем современного состояния государственной службы Российской Федерации были отмечены следующие:
отсутствие целостной системы государственной службы. Государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти;
наличие противоречий в законодательстве о государственной службе;
недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов;
снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;
слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов;
непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;
низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества;
несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе;
отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества;
информационная закрытость деятельности органов государственной власти;
неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.
Целями реформирования государственной службы были заявлены: кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.
Реформирование государственной службы в соответствии с Концепцией предполагает решение следующих основных задач:
приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;
определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование;
создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы;
формирование системы управления государственной службой и ее координации;
обеспечение открытости и регламентация деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
повышение доверия граждан Российской Федерации к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг и рационального использования государственных ресурсов;
активное использование современных информационных технологий;
комплексное совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы.
Также в Концепции отмечалось, что формирование системы государственной службы осуществляется поэтапно, планомерно, на основе соответствующих программ, финансового и ресурсного обеспечения, с учетом отечественного, а также зарубежного опыта, применимого в российских условиях, в соответствии с утвержденным планом первоочередных мероприятий и во взаимосвязи с административной реформой, военной реформой и реформой судебной системы.
При этом были выделены 2 основных этапа реформирования государственной службы:
1. В краткосрочной перспективе (2001 - 2002 годы) должна быть упорядочена и рационализирована структура государственной службы, разработана и утверждена программа реформирования государственной службы, созданы правовые, организационные, финансовые и методические основы реализации этой программы.
2. До конца 2005 года разрабатываются, апробируются, нормативно оформляются и совершенствуются механизмы функционирования государственной службы, стабилизируется ее система, оптимизируется состав государственных служащих.
В Концепции дается определение системы государственной службы. В соответствии с ним государственная служба является комплексным - публичным, социальным, правовым, организационным - институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, учреждаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами, и конституционные (уставные) должности субъектов Российской Федерации, учреждаемые конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Единую систему государственной службы образуют различные виды федеральной государственной службы и государственная служба субъектов Российской Федерации.
Основными принципами функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих являются:
соблюдение законности при верховенстве Конституции Российской Федерации;
служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина;
независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан Российской Федерации;
ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан Российской Федерации;
гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу;
единство основных требований, предъявляемых на государственной службе;
равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе;
профессионализм и компетентность государственного служащего;
должностная субординация при принятии и исполнении решений;
стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства;
социальная и правовая защищенность государственного служащего;
сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий;
этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ.
Реформирование системы государственной службы осуществляется в условиях гласности и при участии гражданского общества. Государственная служба функционирует в интересах граждан Российской Федерации и гражданского общества.
Одним из основных средств повышения эффективности функционирования системы государственной службы, в соответствии с Концепцией, является кадровая политика, которая реализуется путем формирования кадрового состава профессиональных государственных служащих, обладающих необходимыми качествами государственного и общественного служения.
Приоритетными направлениями кадровой политики в системе государственной службы, в соответствии с Концепцией, являются:
формирование эффективного механизма подбора кадрового состава государственных служащих и работы с ним;
повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;
совершенствование программ подготовки и профессионального развития государственных служащих.
Реализация указанных приоритетных направлений предполагает решение ряда основных задач:
управление развитием профессиональных качеств государственных служащих;
обновление и ротация кадрового состава государственных служащих;
формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования;
объективная оценка результатов деятельности государственных служащих, в первую очередь при проведении аттестации или квалификационного экзамена.
Кадровая политика в системе государственной службы реализуется путем применения современных кадровых технологий и механизмов при возрастании роли и ответственности кадровых служб государственных органов.
В целях замещения должностей государственной службы в порядке должностного (служебного) роста государственными органами формируется кадровый резерв для замещения должностей руководителей на конкурсной основе.
Важнейшим направлением кадровой политики в системе государственной службы является подготовка государственных служащих и обеспечение получения ими дополнительного профессионального образования (профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка).
Дальнейшее развитие получит конкурсный отбор учебных заведений и научных центров, осуществляющих подготовку, профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих. Конкурсный отбор учебных заведений и научных центров будет носить вневедомственный характер. Это позволит повысить качество образовательных услуг, а также эффективность использования финансовых ресурсов.
В процессе профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, замещающих должности руководителей и их заместителей, предусматривается более эффективно использовать потенциал ведущих образовательных учреждений и научных центров, осуществляющих подготовку специалистов для государственной службы.
Изменяются квалификационные требования к уровню образования. В частности, к государственным служащим, замещающим должности государственной гражданской службы, не предъявляются требования о наличии у них дополнительного высшего профессионального образования.
Отдельным разделом в Концепции выделено нормативное правовое регулирование системы государственной службы. Основой обеспечения целостности системы государственной службы должны стать федеральные законы о системе государственной службы и о государственной гражданской службе Российской Федерации.
Также в Концепции в качестве основ организации государственной службы вводятся понятия «Квалификационные требования к государственным служащим», «Реестры должностей государственной службы», «Должностной (служебный) регламент государственного служащего».
Квалификационные требования к государственным служащим
Квалификационные требования устанавливаются в целях обеспечения высокого профессионального уровня государственных служащих и единства требований, предъявляемых по должностям государственной службы.
К основным квалификационным требованиям относятся: уровень образования, стаж государственной службы, опыт службы (работы) по специальности (в должности), знание Конституции Российской Федерации, а также федеральных законов применительно к исполнению должностных (служебных) обязанностей.
Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации могут устанавливаться другие квалификационные требования к государственным служащим.
По отдельным должностям государственной службы квалификационные требования, относящиеся к стажу государственной службы, опыту службы (работы) по специальности (в должности), могут не устанавливаться.
Реестры должностей государственной службы
На основе распределения должностей государственной службы по категориям и группам, а также унификации наименований должностей формируются перечни должностей государственной гражданской службы, отдельных должностей государственной военной службы, государственной службы в правоохранительных органах и в иных государственных органах. Названные перечни утверждаются указом Президента Российской Федерации и образуют Реестр должностей федеральной государственной службы.
Реестры должностей государственной службы субъектов Российской Федерации формируются и утверждаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
На основе Реестра должностей федеральной государственной службы и реестров должностей государственной службы субъектов Российской Федерации разрабатывается таблица соотнесения групп должностей государственной службы по видам государственной службы.
Реестр должностей федеральной государственной службы, реестры должностей государственной службы субъектов Российской Федерации и таблица соотнесения групп должностей государственной службы образуют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации.
Должностной (служебный) регламент государственного служащего
Основным нормативным актом, регламентирующим деятельность государственного служащего, становится должностной (служебный) регламент государственного служащего, в котором содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы, его должностные (служебные) права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности государственной службы и сферы ведения государственного органа.
Должностной (служебный) регламент государственного служащего призван повысить эффективность исполнения государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, обеспечить его права, определить ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных (служебных) обязанностей, а также способствовать дебюрократизации государственного аппарата, предотвращению злоупотреблений и коррупции.
Должностной (служебный) регламент государственного служащего, замещающего должность государственной гражданской службы, включает в себя также перечень самостоятельно принимаемых им решений, сроки рассмотрения и процедуры принятия решений в зависимости от функциональных особенностей данной должности и сферы ведения государственного органа.
Примерные должностные (служебные) регламенты государственного служащего утверждаются уполномоченными государственными органами или специально уполномоченным лицом по представлению соответствующего государственного органа.
На основе положений должностного (служебного) регламента государственного служащего проводятся конкурсы на замещение вакантных должностей государственной службы или на включение в кадровый резерв для замещения должностей государственной службы в порядке должностного (служебного) роста, производится оценка деятельности (аттестация) государственных служащих государственного органа.
Кроме того, Концепция предусматривает переход от поступления на государственную службу в порядке назначения к приему по конкурсу.
Условия и порядок проведения конкурса в зависимости от вида государственной службы устанавливаются федеральными законами. По результатам решения конкурсной комиссии соответствующий государственный орган либо специально уполномоченный руководитель издает акт о назначении лица, победившего в конкурсе, на должность государственной службы.
Поступление граждан Российской Федерации на государственную службу осуществляется на условиях состязательности и равенства требований, предъявляемых к участникам конкурса. Не допускается предпочтение при поступлении на государственную службу в зависимости от пола, возраста, расы, национальности, отношения к религии, имущественного положения и иных обстоятельств, не установленных федеральным законом.
Внеконкурсный порядок поступления граждан Российской Федерации на государственную гражданскую службу предусматривается при замещении должностей категорий “руководители”и “советники”по представлению лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности.
При поступлении граждан Российской Федерации на государственную службу с ними заключается служебный контракт.
Для замещения отдельных должностей государственной гражданской службы в целях выявления профессиональных способностей и объективной оценки деловых качеств граждан Российской Федерации, впервые или вновь поступающих на государственную гражданскую службу, заключается краткосрочный служебный контракт (от одного года до двух лет) с последующим заключением долгосрочного служебного контракта.
Служебным контрактом регулируются основные условия прохождения государственной службы. Особенности применения служебного контракта в зависимости от вида государственной службы устанавливаются федеральными законами.
Невыполнение сторонами обязательств, предусмотренных служебным контрактом, влечет за собой ответственность сторон в соответствии с федеральным законом.
При прохождении государственным служащим государственной службы осуществляется оценка его деятельности, в том числе в целях определения его соответствия замещаемой должности государственной службы, перспектив должностного (служебного) и профессионального роста. Оценка деятельности государственного служащего осуществляется в форме аттестации или квалификационного экзамена, поощрения или привлечения к дисциплинарной ответственности и в других формах.
Концепция содержит раздел, посвященный оплате служебной деятельности государственного служащего, государственных социальных гарантий на государственной службе.
Отмечается, что денежное содержание (вознаграждение, довольствие) государственных служащих должно соотноситься на рынке труда с заработной платой работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики, обеспечивая привлекательность государственной службы и конкурентоспособность государства как работодателя.
Важным в данном случае представляется тот факт, что в соответствии с Концепцией существенно возрастает значимость непосредственного стимулирования индивидуальной и коллективной деятельности в целях повышения ее эффективности, расширяются полномочия руководителей государственных органов по дифференциации оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих, апробируются механизмы, непосредственно связывающие уровень получаемого денежного содержания с результатами деятельности государственных гражданских служащих, подразделения и государственного органа в целом.
Осуществляется переход от медицинского обслуживания к специальному медицинскому страхованию государственных служащих, замещающих должности государственной гражданской службы, и членов их семей, в том числе и после выхода государственного служащего на пенсию в связи с государственной службой. По мере введения специального медицинского страхования государственных гражданских служащих и членов их семей, полностью обеспеченного источниками финансирования, пропорционально сокращается прямое финансирование ведомственных медицинских организаций из средств соответствующего бюджета.
По мере роста денежного содержания (вознаграждения, довольствия) государственных служащих отменяются существующие льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, проезда в общественном транспорте, по установке и оплате телефона и другие льготы, предоставляемые отдельным государственным служащим за счет хозяйствующих субъектов. В необходимых случаях названные социальные гарантии могут быть предоставлены государственным служащим в денежной форме.
Концепция содержит раздел, посвященный использованию современных информационных технологий. При этом широкое использование современных информационных технологий предполагается для повышения эффективности функционирования системы государственной службы и уровня информированности общества о деятельности государственных органов и государственных служащих.
Предполагается:
разработка новых стандартов делопроизводства, основанных преимущественно на электронном документообороте с применением электронной цифровой подписи,
обеспечение более широкого доступа государственных служащих к государственным и иным информационным ресурсам.
В Концепции отдельно отмечается, что реформа системы государственной службы осуществляется в рамках административной реформы и в тесной взаимосвязи с реформированием федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.
Эффективность государственной службы обеспечивается оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.
Устанавливается соответствие между характером функций, выполняемых государственным органом, его подразделением, и особенностями планирования и финансирования его деятельности. В частности, проводится четкая грань между функциями по выработке государственной политики и принципов регулирования в определенной сфере деятельности и функциями по реализации государственной политики и оказанию государственных услуг.
На федеральном уровне в целях определения сферы ответственности федеральных органов исполнительной власти, оптимизации их состава и совершенствования механизма функционирования устанавливается четыре вида федеральных органов исполнительной власти на основе специфики основных функций и задач: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные надзоры, российские агентства.
Дифференциация функций федеральных органов исполнительной власти сопровождается совершенствованием механизма контроля деятельности руководителей указанных органов, повышением их ответственности за результаты этой деятельности.
Предлагаемые меры обеспечиваются введением унифицированных положений о федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, а также о подразделениях центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти в целях регламентирования деятельности указанных органов, исключающего дублирование их деятельности, определения порядка и сроков осуществления управленческих решений. Содержание положений о федеральных органах исполнительной власти носит открытый характер и является основой для разрешения споров между гражданами и организациями, с одной стороны, и федеральными органами исполнительной власти - с другой.
Разрабатывается порядок образования подразделений федеральных органов исполнительной власти и апробируется переход к гибкому (модульному) принципу построения структуры центральных аппаратов федеральных министерств и их территориальных органов. Основными подразделениями федерального министерства становятся: в центральном аппарате - департамент, в регионе - территориальный орган, наделенные определенными полномочиями. Это даст возможность при изменении структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлять передачу отдельных задач и функций указанных органов путем переподчинения департаментов и территориальных органов одного федерального министерства другому с их штатами и финансированием.
Реформирование системы государственной службы предполагает оптимизацию структуры аппаратов государственных органов, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Разграничение обязанностей, полномочий и ответственности подразделений государственных органов и их руководителей в сочетании с новыми организационно-экономическими механизмами деятельности государственных органов способствует оптимизации уровней принятия решений, создавая возможность руководителям государственных органов сосредоточить усилия на решении стратегических задач.
Увеличение самостоятельности руководителей подразделений государственных органов и других государственных служащих должно сопровождаться внедрением действенных механизмов оценки результативности и качества их деятельности, мер ответственности, включая персональную, за принимаемые ими решения, а также повышением оплаты их служебной деятельности.
Разрабатывается система показателей планирования и критериев оценки деятельности государственных органов, ориентированных на повышение ее эффективности и выраженных по возможности в количественной форме.
Осуществляется частичное замещение сметного финансирования расходов на государственное управление программно-целевым финансированием. Оценка деятельности федеральных министерств и иных государственных органов осуществляется в зависимости от эффективности проводимой ими государственной политики. Прогнозирование, оценка и финансирование деятельности отдельных федеральных служб и надзоров, российских агентств осуществляются в тесной увязке с эффективностью государственного управления, количеством и качеством оказываемых ими государственных услуг.
Разрабатываются особые механизмы оценки деятельности руководителей, заместителей руководителей государственных органов, оказывающих государственные услуги, в зависимости от достигнутых результатов на основе краткосрочных служебных контрактов.
В государственных органах, включая финансируемые по сметам, внедряются балансовый метод учета ресурсов и современные формы оценки эффективности произведенных бюджетных расходов.
Расширяются права руководителей федеральных государственных органов по перераспределению финансовых средств между направлениями расходов на содержание этих органов, по формированию и использованию фонда оплаты служебной деятельности в государственном органе.
Обеспечивается развитие контрактных отношений между государственными органами и государственными учреждениями и организациями при делегировании этим учреждениям и организациям функций, не связанных с государственным управлением.
Дифференцируются и оптимизируются нормы размещения государственных служащих в служебных помещениях и оснащения их служебных мест в зависимости от замещаемой должности государственной службы в целях обеспечения надлежащих условий для эффективного функционирования государственных органов и оказания ими государственных услуг. Аналогичные условия в государственном органе обеспечиваются и для потребителей государственных услуг.
Концепция также содержала «План первоочередных мероприятий на 2001-2002 годы по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации». Данные первоочередные мероприятия предполагали собой целиком реализацию мер нормативно-правового характера.
Предполагалась разработка проектов:
1. Федеральных законов:
о системе государственной службы Российской Федерации.
о государственной гражданской службе Российской Федерации.
о муниципальной службе (новая редакция).
2. Указов Президента Российской Федерации:
о повышении денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих.
о Программе реформирования государственной службы Российской Федерации.
о представлении государственными служащими сведений о доходах и имуществе и соблюдении ими ограничений, связанных с государственной службой (новая редакция).
о совершенствовании системы оплаты государственной деятельности лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации, и оплаты служебной деятельности лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы.
о квалификационных требованиях к федеральным государственным гражданским служащим (новая редакция).
о конкурсе при поступлении на федеральную государственную гражданскую службу и ее прохождении (новая редакция).
о кадровом резерве на федеральной государственной службе.
об аттестации федеральных государственных гражданских служащих (новая редакция).
2. Постановлений Правительства Российской Федерации:
об утверждении примерных форм положений о подразделениях федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.
о проведении эксперимента по внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения деятельности в ряде федеральных органов исполнительной власти.
Кроме того, к июлю 2002 г. должен был быть подготовлен доклад Президенту Российской Федерации о расходах на государственное управление, обеспечение деятельности федеральных государственных органов и предоставление государственных гарантий федеральным государственным служащим из федерального бюджета.
Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)»
Основным инструментом проведения реформы госслужбы стала Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", утвержденная Указом Президента РФ N 1336 от 19 ноября 2002 года. Указом координатором программы была определена Администрация Президента Российской Федерации.
Указ Президента определил главные направления реформирования государственной службы Российской Федерации, к которым относятся:
создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации;
разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;
выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;
внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих;
формирование системы управления государственной службой Российской Федерации.
Также в Указе содержится рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих бюджетных средств:
принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных программой;
разработать и утвердить программы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации.
В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" (далее – Программа) были выделены основные проблемы государственной службы:
нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне;
неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;
несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
низкая эффективность деятельности государственных органов;
слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;
низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы.
В целом, несмотря на изменения формулировок, они повторяют проблемы, продекларированные в Концепции. Однако, в Программе в качестве проблемы не выделена информационная закрытость деятельности органов государственной власти.
Целью Программы является повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;
определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;
внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;
обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;
применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;
реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;
внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;
создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;
обеспечение развития системы управления государственной службой.
Реализация Программы предполагается в 2 этапа:
1 этап - 2002год - подготовительная работа по реализации Программы;
2 этап - 2003-2005годы - разработка нормативно-правовой базы системы государственной службы, проведение финансово-экономических мероприятий, экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы, проведение мониторинга реформирования государственной службы, а также использование в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления положительных результатов указанных экспериментов и пилотных проектов.
Сроки первого этапа во многом были декларативные (учитывая то, когда была утверждена Программа), и подготовительная работа по ее реализации реально велась в первой половине 2003 г.
Для решения поставленных в Программе задач предусмотрены мероприятия по следующим направлениям:
совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;
проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих;
совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;
формирование системы управления государственной службой.
1. Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы
Как уже отмечалось, необходимость совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы исходит из: отсутствия целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы в Российской Федерации; неполного законодательного регулирования государственно-служебных отношений; несоответствиями между различными законодательными актами Российской Федерации, регулирующими правовые основы видов федеральной государственной службы; противоречиями различных законодательных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы государственной службы законодательству Российской Федерации.
В Программе отмечена необходимость разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе.
Эти законодательные и нормативные правовые акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной службы, управлению государственной службой.
Кроме того, требуется проведение экспертизы существующей законодательной и нормативно-правовой базы государственной службы, приведение ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями.
2. Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих
В целях совершенствования организации федеральной государственной службы и обеспечения деятельности федеральных государственных служащих необходимо внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федеральных государственных органов, стимулирования федеральных государственных служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных государственных органов и их подразделений.
Для решения этих задач требуется проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы в отдельных федеральных государственных органах. На основании мониторинга результатов этих экспериментов и пилотных проектов будет осуществляться внедрение современных технологий управления в систему государственной службы в целом.
Программой предусматривается проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов:
по апробации новых методов планирования деятельности федеральных государственных органов, системы показателей и критериев оценки деятельности федеральных государственных служащих;
по применению методов программно-целевого финансирования отдельных федеральных государственных органов, ориентированного на повышение эффективности деятельности этих органов и федеральных государственных служащих;
по использованию балансового метода учета ресурсов и современных форм оценки эффективности произведенных федеральными государственными органами бюджетных расходов;
по применению служебных контрактов;
по созданию и использованию системы профессионального развития, подготовки и переподготовки федеральных государственных служащих;
по отработке механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих.
3. Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих
Основная цель совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих - рост их профессионального уровня.
Для достижения поставленной цели необходимо:
создать эффективный механизм подбора кадров для федеральной государственной службы, обеспечения должностного (служебного) роста федеральных государственных служащих на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств;
повысить престиж федеральной государственной службы и авторитет федеральных государственных служащих;
создать систему непрерывного профессионального образования федеральных государственных служащих, совершенствовать стандарты и программы подготовки и профессионального развития кадров федеральной государственной службы на основе открытого конкурсного отбора этих программ, а также образовательных учреждений;
осуществлять управление развитием профессиональных качеств федеральных государственных служащих;
обеспечить обновление и плановую ротацию кадрового состава федеральной государственной службы;
формировать на конкурсной основе кадровый резерв федеральной государственной службы и обеспечивать его эффективное использование;
соблюдать объективность в оценке результатов деятельности федеральных государственных служащих при проведении аттестации или квалификационного экзамена.
4. Создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы
Основной целью данного направления является рациональное использование материально-технических ресурсов на федеральной государственной службе, а также обеспечение надлежащих условий для качественного исполнения федеральными государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказания ими гражданам и организациям государственных услуг.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
анализ имеющейся материально-технической базы федеральной государственной службы;
разработка стандартов служебных мест федеральных государственных служащих и нормативов их размещения, а также нормативов материально-технического обеспечения федеральной государственной службы;
подготовка предложений по строительству, реконструкции и техническому оснащению зданий и помещений центрального аппарата федеральных государственных органов.
5. Формирование системы управления государственной службой
Система управления государственной службой необходима для обеспечения единства государственной службы Российской Федерации, взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих.
Достижение поставленной цели осуществляется на основе:
единства системы управления государственной службой Российской Федерации и ее разделения на федеральный уровень и уровень субъекта Российской Федерации;
координации деятельности подразделений государственных органов по вопросам государственной службы и кадров;
взаимодействия с органами местного самоуправления;
открытости системы управления государственной службой для граждан и гражданского общества.
Объем финансирования Программы в 2003-2005 годах составляет 539,1млн. рублей, в том числе:
в 2003году - 231,7млн. рублей;
в 2004 году - 164 млн. рублей;
в 2005 году -143,4 млн. рублей.
Ожидаемыми результатами реализации Программы являются:
приведение нормативно-правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;
создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих;
внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих;
достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг;
создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;
создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы;
повышение эффективности кадровой политики в системе государственной службы в целях улучшения кадрового состава федеральной государственной службы;
внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;
повышение профессионального уровня федеральных государственных служащих;
оптимизация численности федеральных государственных служащих;
создание материально-технических условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;
формирование системы управления государственной службой.
В очередной раз следует констатировать декларативность ожидаемых результатов Программы, не позволяющую оценить конкретные действия по проведению реформы.