План работы 244 1 Организация работы по проведению административной реформы. 246 1 Организация работы экспертных групп. 249

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 ... 23

Раздел 8. Рекомендации по использованию «единой архитектуры» органов власти для повышения их эффективности. Детализация нескольких выбранных компонентов методологии ЕФА

8.1. Рекомендации по формированию понятия и показателей эффективности деятельности органов власти и их отражению в «единой архитектуре» ЭП

8.1.1. Предпосылки

Рекомендации даются исходя из следующих описанных ниже предпосылок и положений:

фиксация того, какие органы власти рассматриваются в данном отчете;

общее определение термина "эффективность";

виды параметров эффективности и комплексный учет этих параметров;

системный подход к эффективности органов власти;

рассмотрение эффективности во времени.

а) В данном отчете под органами государственной власти (федеральные органы власти) практически во всех случаях понимаются организации (учреждения) исполнительной власти (министерства, госкомитеты) и их территориальные представительства.

Рекомендации аналогичным образом распространяются на органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

В рекомендации практически не включаются учреждения других ветвей власти, тем не менее, основные методические приемы могут быть применены и к ним.

б) Эффективность деятельности имеет различные проявления и поэтому рассматривается в самом общем смысле - как степень удовлетворения заинтересованных в этой деятельности лиц.

К лицам, заинтересованным в эффективности деятельности органов власти (определенных в соответствии со сказанным выше), в соответствии с Конституцией РФ относятся:

граждане РФ;

Президент РФ;

Федеральное Собрание;

Правительство РФ;

3) При установлении параметров эффективности, определяющим является установление приоритетов этих параметров.

В соответствии со сказанным выше, главным проявлением эффективности государственных органов должно считаться такое функционирование госорганов, которое приводит к получению полезных гражданам результатов и при условии минимизации отрицательных эффектов (например, затрат на поддержание деятельности госорганов).

Отсюда следует ориентация на достижение органами власти конкретных результатов, полезных в первую очередь не самим государственным органам и госслужащим, а внешним по отношению к государственным органам потребителям этих результатов - гражданам, их объединениям и предприятиям. (Безусловно, это не означает, что должны игнорироваться другие внешние пользователи, например, лица, живущие в РФ и не являющиеся ее гражданами, правительства регионов по отношению к центральному правительству, правительства других стран, зарубежные организации и т.д.).

В связи с этим выделяются как приоритетные следующие области эффективности:

предоставление полезных услуг (и продуктов) гражданам (и всему населению), а также от имени граждан (например, "защита границ", см. также рекомендуемую классификацию областей деятельности ЭП в справочной модели функций ЕФА, раздел 7 отчета);

подконтрольность гражданам деятельности органов власти;

сокращение удельных затрат на органы власти.

Услуги (продукты)понимаются в самом общем смысле, а именно, как предоставление пользователям ЭП тех результатов деятельности госорганов, которые овеществляют выполнение обязательств государства перед гражданами страны.

В услуги включается выполнение самых разных действий - от внесения законопроектов в Федеральное собрание (парламент региона) и выработки бюджета страны (региона, муниципалитета) до назначения и выдачи государственной пенсии конкретному гражданину.

Деятельность по выработке услуги (продукта) осуществляется госорганом непосредственно (бюджет или отчет статистического органа как документ оформленный и выданный паспорт) или путем размещения заказа на рынке, но в обоих случаях предоставление услуг (продуктов) гражданину осуществляется государством (жилье пострадавшим от катастроф, средства гражданской обороны, бланк документа для подачи заявок и др.).

В последующем для простоты изложения будет говориться только об услугах.

Примеры услуг:

защита неприкосновенности жилища;

защита от посягательств на частную собственность;

обеспечение права наследования собственности;

обеспечение государственной пенсии;

обеспечение свободы деятельности общественных объединений;

публикация информации (открытой) о планах деятельности ведомства и их выполнении;

защита границ страны;

заключение международного договора о безвизовом въезде-выезде;

прогнозирование времени и места возникновения катастроф и сообщение этой информации;

профилактика техногенных катастроф;

немедленное комплексное реагирование на произошедшее бедствие;

выдача правительственного гранта;

предотвращение антиконкурентного объединения компаний;

развитие законов, направленных на обеспечение прозрачности рыночной деятельности;

обеспечение права на образование;

прием налогов;

охрана памятников культуры;

осуществление мер по борьбе с эпидемией;

выдача заграничного паспорта;

консульская поддержка за рубежом;

поиск пропавших без вести;

раскрытие преступления;

выдача лицензии на лицензируемую государством деятельность (добыча сырья, вылов рыбы, медицинская практика и др.);

и т.д.

Определяющим является то, что

а) у каждой функции, выполняемой государственным органом при оказании услуги должен быть определен непосредственный выход (услуга, продукт);

б) этот выход должен иметь объективно оцениваемую пользу;

в) итоговая оценка пользы исходит от потребителей услуги, а не от исполнителей (органов власти);

г) деятельность по выполнению функции в целом должна приводить к планируемому итоговому результату, который должен быть измеряем и контролируем;

д) указанный результат деятельности по выполнению одной или нескольких связанных функций должен иметь очевидную связь с планируемым стратегическим влиянием (последствием), которое также подлежит объективной оценке.

Так как органы власти (исполнительной) находятся в подчинении, подконтрольны или подсудны Президенту и Правительству РФ, Совету Федерации и судам РФ, в направления эффективности включаются также:

предоставление услуг другим органам власти;

подконтрольность деятельности вышестоящим органам.

Как было показано в данном отчете, параметры повышения эффективности органов власти можно разделить на следующие виды:

параметры улучшения качеств получаемых услуг (быстрота, комплексность, простота получения, доступность, снижение ошибок и др.) или иных полезных результатов выполнения функций органов власти;

параметры снижения удельной стоимости выполняемых органами власти функций;

параметры полноты информированности граждан и госслужащих, открытости и легкой доступности незакрытой информации;

параметры прозрачности и подконтрольности деятельности госорганов (состоящей в доступности планов деятельности, фактической картины их выполнения, наличии достоверной информации о национальных ресурсах, и др. - лишь одна из разновидностей параметров информированности), включая информированность о ходе обработки обращений граждан;

параметры защищенности частной информации (о личной жизни граждан, информации, составляющей коммерческую тайну) и самих запросов граждан и других пользователей органов власти, защищенности информации, составляющей государственную тайну;

параметры оперативности реагирования органов власти на вновь возникающие потребности всех видов.

4) Опыт определения и планирования эффективности государственных организаций показывает, что выбор параметров эффективности, который характеризовать как "целевые", возможен только при комплексном, системном подходе к оценке и совершенствованию организации. При этом предполагается(п.1.5) использование сбалансированной системы показателей производительности.

Такой набор показателей должен характеризовать:

как результаты, так и процессы деятельности;

как внешние характеристики предприятия, так и внутренние;

как экономические (финансовые), так и нефинансовые показатели;

аспекты, связанные как с персоналом, так и с технологиями,

как текущие результаты деятельности, так и отдаленные последствия этой деятельности.

В связи с этим в ЕФА предусматриваются показатели, представляющие все группы, образующие сбалансированную систему, включая, например, показатели производительности базовых ИКТ.

8.1.2. Единая Федеральная Архитектура органов власти и ее связь с параметрами эффективности

Рассмотрим, какие факторы позволяют рассматривать ЕФА в качестве инструмента обеспечения эффективности органов власти.

Основные свойства ЕФА в рассматриваемом отношении таковы:

ЕФА включает в свои принципы те приоритеты, которые формулируются в государственной политике реформирования органов власти и в государственной политике в области ИКТ;
ЕФА интегрирует представления о правительственных органах в целом, включая их основные функции и используемые/планируемые к использованию ИКТ, необходимые для повышения их эффективности за счет следующих архитектурных видов деятельности:

комплексного анализа и планирования мероприятий по реформированию деловых процессов в органах власти для достижения кардинальных улучшений в параметрах их производительности и экономичности (реинжиниринг процессов);
построения максимально эффективных именно в рассматриваемых отношениях ИКТ-систем в условиях ограниченных ресурсов (финансовых, кадровых, времени).

В обоих видах архитектурной деятельности используется такое свойство ЕФА, как полнота и системная целостность совокупности моделей, составляющих ЕФА.

Используется системное объединение в ЕФА описания целей, конечных результатов и способов работы государственных органов с используемыми для этого средствами - компьютерными, информационными, кадровыми.

8.1.3. Возможности ЕФА, которые могут быть применены на этапах поддержки административной реформы

Приведем краткую сводку тех возможностей ЕФА, которые полезно использовать уже в ближайшие год-два для поддержки работ по реализации административной реформы. Эти возможности будут иметься в виду в п. 8.3 при описании сценария использования ЕФА, выполняемого параллельно ходу и для поддержки административной реформы.

Формируемая ЕФА позволяет:

а) упорядочивать функции ЭП по степени связи с услугами гражданам и их предприятиям (и от имени граждан), выводить в область более приоритетных именно такие услуги;

б) определять порядок приоритетов других функций ЭП (внутрихозяйственных, поддерживающих, оказания услуг самим органам власти) в зависимости от их вклада в конечные результаты для граждан или от их необходимости для выполнения приоритетных функций;

в) связывать области деятельности и функции ЭП, описываемые в Справочной модели функций ЕФА с выходами и результатами деятельности (в модели информационных объектов), с другими аспектами деятельности (организационными, размещения и др.);

г) связывать различные аспекты деятельности, выраженные в Архитектуре деятельности ЭП, с обобщенными государственными информационными ресурсами (модель ОГИР), с типовыми описаниями электронных административных регламентов (ЭАР), а также с межведомственными и другими важнейшими ЭАР-ами (модель ЭАР),с унифицированными типами ИКТ-приложений, с ИКТ-сервисами и стандартами в других моделях ЕФА;

д) связывать общеархитектурные модели (указанные выше, а также модель производительности) с конкретными проектами и системами, в том числе, с проектами для развития ИКТ-инфраструктуры;

е) вводить в Справочной модели производительности (эффективности) ЕФА группы показателей, которые сбалансированы, измеряемы (то есть в ЕФА есть нужные метрики), стандартизованы по применению, охватывают все важные компоненты каждого ИКТ-проекта и проекта совершенствования организации, и которые позволяют оценить (используя методы прослеживания, заложенные в ЕФА) степень соответствия:

параметров ИКТ-проекта – формальным требованиям поддержания конкретного делового процесса;
этого делового процесса – требованиям к производимому в процессе полезному выходу (услуге, продукту);
этого выхода планируемым – результатам деятельности организации;
этих результатов – главным целям и самому назначению (миссии) организации и правительства в целом.

ж) вводить в руководствах по использованию ЕФА и в процессах использования ЕФА процедуры оценки значений показателей производительности процессов, использовать их в процессе управления инвестициями (формирование бюджета на ИКТ-системы, например) и контролировать достижение значений показателей в проектах (контроль выполнения бюджета, аудит проектов);

з) анализировать функции разных организаций и сценарии их выполнения на предмет их взаимосвязей по услугам и результатам, производить поиск возможностей соединения процессов в один эффективный межведомственный сквозной процесс и потребностей выполнения реинжиниринга административных регламентов (и, затем, ЭАРов, см. также п.8.3), в том числе, для исключения лишних согласований, пересылок и т.п. на межведомственном уровне, а также для преодоления потерь информации и постоянных нарушений регламентов из-за явного несовершенства последних;

и) анализировать функции и процессы разных организаций на наличие возможных областей сотрудничества, общих для разных ведомств результатов деятельности, и объединения (не обязательно административного) таких функций (интеграция усилий), аналогично - для поиска общих информационных и иных ресурсов, для исключения дублирования разработок, дублирования сбора и хранения информации и т.п.;

к) накапливать в репозитории ЕФА передовой опыт в области процессов и их показателей, делать этот опыт всеобщим достоянием, аналогично - в областях деловых решений и ИКТ-сервисов, стандартов и примеров конкретных систем, использовать этот опыт для многократного сокращения затрат на маркетинговые и технические исследования рынка ИКТ, для формирования разделяемого объективного знания о ИКТ-средствах и системных решениях, для использования прагматичных и перспективных стандартов совместимости систем в рамках организации и между ними.

Важно отметить, что все компоненты ЕФА (ее модели, руководства и рекомендации, передовой опыт, описания прототипов и др.) могут использовать - для повышения качества своих действий и их результатов - самые разные заинтересованные лица (организации), включая органы реализации реформ и конкретные реформируемые организации.

Существенно, что даже в том случае, когда Справочная модель функций Архитектуры деятельности органов власти в ЕФА определена на укрупненном уровне и не содержит описаний выходов функций и, тем более, деловых процессов, становится возможным - за счет "сквозного" действия модели производительности по всем согласовываемым архитектурным слоям ЕФА: