План работы 244 1 Организация работы по проведению административной реформы. 246 1 Организация работы экспертных групп. 249

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ... 23

Раздел 7. Предложения по адаптации передового опыта органов государственного управления других стран в области создания и применения единой функционально-информационной архитектуры органов власти, использования международных стандартов и методологий для задач построения и внедрения «Электронного правительства» в органах государственной власти РФ

Данный раздел содержит

предложения по адаптации в России зарубежного опыта в области создания и применения единой функционально-информационной архитектуры (ЕФА) органов власти, а также в методологии формирования и применения ЕФА,
рекомендации по основным положениям, составу и очередности разработки компонент методологии ЕФА для построения и внедрения «Электронного правительства» в органах государственной власти РФ,
рекомендации по учету особенностей среды ЭП в России для разработки оригинальных компонент методологии (с учетом тенденций и достижений мировой методологии и практики в данной области).

Излагаемые в данном разделе предложения и рекомендации относятся в первую очередь к федеральному уровню, что отражено на рисунке 7.1 (особенности архитектур органов власти на региональном и местном уровнях отражены в следующем разделе отчета).

7.1. Рекомендации по направлениям адаптации принципов, моделей и процессов ЕФА для применения на практике в Российской Федерации

7.1.1. Исходные положения для определения направлений адаптации международного опыта

Ниже изложены рекомендации по направлениям адаптации в Российской Федерации рассмотренных методов и подходов для целей поддержки реформирования органов государственного управления и реинжиниринга управленческих процессов.

Эти рекомендации показывают не только те зарубежные методики и модели, которые можно использовать для адаптации, но и те их области, где нужна значительная доработка.

Р

исунок 7.1. Единая федеральная архитектура (ЕФА) органов власти и архитектуры федеральных организаций на схеме взаимосвязи единых архитектур и архитектур государственных организаций разных уровней.

Примечание: в правой части рисунка показаны учреждения, действующие в пределах регионов и муниципалитетов, нонаходящиеся в федеральном подчинении.

7.1.2. Основные направления адаптации компонентов ЕФА и опорные источники для адаптации

1) В части создания обобщенной справочной схемы ЕФА. В качестве отправной точки для обобщенной справочной схемы ЕФА целесообразно выбрать: а) матрицу Захмана в качестве обобщенной схемы, обеспечивающей системную целостность архитектуры; б) схему FEAF США, включая появляющиеся ее развития, а также полезные особенности обобщенных схем Канады и ряда других стран.

Основные направления адаптации.

- Дополнение схемы FEAF с учетом особенностей структуры органов власти в России.

- Адаптация составляющих матрицы Захмана к специфике ЭП.

- Учет динамики жизненных циклов ЭП с опорой на международные стандарты ).

- Выделение следующих трех специализированных архитектур, связанных сверху вниз отношениями "потребности / решения / возможности":

Федеральная архитектура деятельности, в которой непосредственно отражаются цели трансформации правительства, цели, формы (функции, результаты) и условия его деятельности, потребности обеспечения деятельности государственных органов и мотивы ее совершенствования;
Федеральная системная архитектура, в которой в синтетической форме отражаются главные связи потребностей обеспечения деятельности с принципами, возможностями решений и прикладными архитектурными компонентами поддержки этих потребностей средствами ИКТ прикладного уровня;
Федеральная техническая архитектура, в которой непосредственно отражаются возможности базовых компьютерных и коммуникационных технологий в качестве средств организации взаимодействия прикладных компонент системной архитектуры между собой, с источниками данных и с пользователями информационных систем.

- Учет специализированных архитектурных срезов, связанных со всеми тремя "традиционно-послойными" архитектурами. К таким специализированным архитектурам относятся в первую очередь архитектура (модель) производительности / эффективности и архитектура непрерывности деятельности и безопасности:

Федеральная архитектура непрерывности деятельности и безопасности, которая является "сквозной" архитектурой, имеющей свои компоненты для каждой из предыдущих трех архитектур, и которая отражает все аспекты безопасности процессов и информации в ЭП;
Федеральная архитектура (справочная модель) производительности (эффективности) ЭП и его компонентов, которая имеет компоненты для каждой из предыдущих четырех архитектур.

хема сочетания специализированных архитектур в полной архитектуре ЭП показана на рисунке 7.2.

Рисунок 7.2. Условная схема сочетания специализированных архитектур в полной архитектуре ЭП. (Эта обобщенная схема компонентов единой архитектуры распространяется на федеральный, региональные и местные уровни органов власти.)

2) В части создания схемы архитектурных процессов ЕФА. В качестве обобщенной схемы процессов формирования и использования ЕФА целесообразно выбрать схему, используемую в концептуальных схемах архитектуры Канады и Дании.

Основные направления адаптации: учет особенностей состава основных компонентов ЕФА государственных органов России, разработка принципов выполнения основных групп процессов с их привязкой к методикам формирования и использования отдельных слоев архитектур и справочных моделей ЕФА, к стандартам процессов жизненных циклов систем и предприятий (начиная с ISO/IEC 15288:2002(E). "Systems engineering - System life cycle processes"), к стандартам управления качеством (серия стандартов ISO 9000:2000 [17]) и управления проектами (включая PMI PM BoK и другие стандарты).

3) В части создания системы принципов ЕФА. В качестве отправной точки системы руководящих архитектурных принципов ЕФА целесообразно выбрать объединение принципов, изложенных в концептуальных документах Канады, США и Дании.

Основные направления адаптации.

Отбор и формулировка этих принципов для инкорпорирования в состав и процессы ЕФА в России, учет приоритетов на тактическом и стратегическом горизонтах (например, ориентация на гибко перестраиваемые "по необходимости" системы на основе слабо связанных компонент).

Учет таких основных по их влиянию принципов, таких, как:

"многоскоростное" развитие архитектуры, соединяющее прагматику кратковременных планов со стратегией долговременных (Дания);
общая (федеральная) архитектура должна быть наименьшим "общим знаменателем", задавать минимальный уровень догматов (Дания);
деловая архитектура - основа для реформирования функций правительства (Канада);
архитектурный подход должен обеспечивать целостность деловых потребностей и ИКТ в их согласовании (Канада);
минимизация сложности интеграции систем и организаций за счет перехода к модульному, компонентному устройству систем и архитектуре слабо связанных компонентов для обеспечения гибкости и повторного использования (Канада) и др.

4) В части создания основных общесистемных документов ЕФА. В качестве основы ЕФА, всех других основных ее документов, моделей, руководств на каждый период ее развития рекомендуется разрабатывать три документа - "Видение перспектив и направление движения", "Концепция и принципы архитектуры" и "Общая схема архитектуры и основных справочных моделей", подлежащие периодической переработке. В качестве отправной точки принять соответствующие или аналогичные документы (разделы документов) Канады, Дании, США.

Основные направления адаптации: совпадают с направлениями для вышеизложенных направлений адаптации обобщенной схемы ЕФА, схемы архитектурных процессов и системы принципов ЕФА, дополняются учетом приоритетов государственной политики реформ и ИКТ-политики, возможностей и приоритетов в выделении бюджетных средств, учетом нормативно-правовой базы в части диапазона самостоятельности регионов и местных правительств, институализации централизованного руководства программой ЭП и программой архитектуры ЕФА в частности, и учетом специфики бюджетного процесса.

5) В части создания основных первоочередных справочных моделей ЕФА. В качестве основы для построения первоочередных справочных моделей ЕФА целесообразно выбрать справочную модель функций (деловую функциональную модель) и справочную модель производительности, в качестве отправных источников использовать в первую очередь обобщенные модели FEA BRM и FEA PRM соответственно.

Основные направления адаптации.

Совпадают с вышеизложенными направлениями, дополняются следующим:

В отношении FEA BRM требуется анализ применимости функциональных областей детальных уровней (lines of business, sub-functions) с сохранением принципа классификации основных областей деятельности (business areas) и их нацеленности на сервисную организацию государства и правительства, требуется поэтапная дальнейшая детализация справочной модели функций для выделения, как минимум, предоставляемых пользователям услуг и, затем, используемых деловых информационных объектов.

В отношении FEA PRM требуется анализ методов назначения настроенных на конкретные организации показателей (индикаторов) производительности/результативности.

В отношении обеих моделей - адаптация процессов их применения для согласования с процессами реформирования органов власти и требованиями бюджетного процесса в России. В отношении процессов формирования моделей - адаптация к условиям и нормам проведения реформ и имеющимся организационно-структурным условиям (как в государственных организациях, так и в централизованном руководстве программой ЕФА).

6) В части создания других основных справочных моделей ЕФА. Целесообразно в первую очередь формировать модели унифицированных приложений и прикладных сервисов, справочную техническую модель. Использовать справочные модели FEA SRM и FEA TRM для классификации прикладных сервисов, технических стандартов и базовых средств доставки, интероперабельности, безопасности и построения соответствующих справочных моделей ЕФА.

Основные направления адаптации.

Актуализация классификации, добавление полезных сведений из ранее выпускавшихся для FEA описаний моделей ARM (Application Reference Model) и CBA (Component Based Architecture), актуализация наборов рекомендуемых технических стандартов.

Инкорпорирование моделей и процессов обеспечения свойств интероперабельности, масштабируемости и переносимости на основе стандартизованных референсных моделей среды открытых систем (OSE) и взаимодействия открытых систем (OSI), методик формирования стандартизованных технических профилей (функциональная стандартизация) систем (включая опору на стандарты: ГОСТ Р ИСО/МЭК 7498-1-99. "Информационные технологии. Модель взаимосвязи открытых систем" [71], Р 50.1.041-2002 "Информационные технологии. Руководство по проектированию профилей среды открытой системы (СОС) организации-пользователя" [72], ISO/IEC TR 14252: 1996 (E). "Open System Environment Reference Model" [73]).

Инкорпорирование методов, архитектур, моделей и стандартов новых технических подходов, основанных на архитектурах, управляемых моделями, грид-технологиях, на других новых методах и технологиях. Инкорпорирование необходимых компонентов архитектуры MDA OMG.

7) В части создания основных руководств по формированию и применению ЕФА. Целесообразно использовать руководства FEA по применению указанных справочных моделей как отправную точку для создания аналогичных руководств ЕФА в России.

Основные направления адаптации.

Для справочной модели функций и справочной модели производительности это было указано выше.

Для каждой модели эти процессы требуют согласования с законодательными и инструктивными документами в России (например, с порядком подачи заявок на финансирование и др.):

в процессах создания моделей ЕФА необходимо отличать разные фазы: создание схемы модели и руководства по ее наполнению (направления адаптации описаны выше);
начальное наполнение модели, т.е. создание модели как наполнение ее схемы (здесь большой готовый объем информации дают, в основном, модели, которые инвариантны устройству и целям государства в России: технические модели и модели приложений, модели безопасности);
уточнение модели в итерациях обсуждений, экспертиз и опытного применения;
публикация модели.

8) В части создания руководств по отдельным специфическим компонентам архитектуры ЭП. Целесообразно использовать стандарты и рекомендации e-GIF UK для отправной точки создания системы требований и рекомендаций к правительственным сайтам и порталам.

Основные направления адаптации: актуализация, привязка к традициям интерфейсов пользователей, учет сделанных разработок в России, определение приоритетов.

9) В части справочной модели информации (деловой) предстоит строить эту модель в значительной мере самостоятельно. Можно адаптировать некоторые общие подходы:

опираться на сегментный подход, используемый в США, Австралии, других странах, для ограничения областей формирования стандартизуемых информационных объектов, словарей и др.;
использовать все перспективные идеи и архитектуры интеграции данных (не обязательно только виртуальной), включая использование схем и словарей XML уже на ранних фазах описания информационных объектов.

Реально использовать в значительном объеме можно только модели данных, но не информации, то есть функциональные и языковые стандарты и компоненты нижнего слоя ИТ-систем, обеспечивающие интероперабельность любых данных, лишь бы они были описаны по определенным правилам. Однако разработка и стандартизация словарей и схем высокого уровня (в том числе онтологических) для сегментов ЭП в России - самостоятельная работа, связанная со смысловым составом документов, особенностями используемых в учете и планировании описателей для представления людей, предприятий, объектов природы, недвижимости, и т.д. и т.п.

Это - наиболее сложная для объединения людей работа, тем не менее, правила ее выполнения известны, и планировать ее надо безотлагательно.

7.1.3. Руководства по формированию и применению архитектуры конкретных организаций

Методическое обеспечение ЕФА должно сопровождаться методическим обеспечением формирования и применения архитектур отдельных организаций в части как общих процессов (постановка процесса формирования архитектуры, создание и развитие архитектуры, управление инвестициями с учетом архитектуры, применение архитектуры в проектах конкретных систем), так и согласования архитектуры организации с ЕФА.

Для методического обеспечения архитектурного процесса в отдельных организациях целесообразно взять за отправную точку документы CIO Council и Института IT Governance США по направлениям:

процесс стратегического управления ИТ в организации (на основе документов института IT Governance, стандарта COBIT);
организация процессов формирования и развития архитектуры организации и процессов оценки зрелости архитектуры (на основе стандартов ISO 15704:1999 [13], ISO 14258:1998 [14], документов FAPMO и Federal CIO Council);
процессы управления инвестициями в ИТ, оценки зрелости этих процессов.

Для последнего направления, "процессы управления инвестициями в ИТ, оценки зрелости этих процессов", целесообразно адаптировать описание процесса управления инвестициями по стандарту ISO/IEC 15288:2002 [57] и разработать группу документов:

"Основные положения по определению эффективности систем и проектов в области применения ИКТ" (рекомендуется использовать задел, существующий в Фонде ФОСТАС по его программе работ "Эффективность ИТ в системах и проектах);
"Определение информационной ценности проектов электронного правительства" (рекомендуется использовать открытые документы Дании);
"Рекомендации по определению эффективности и выбору проектов с учетом архитектуры организации" (на основе документов Federal CIO Council США);
"Рекомендации по использованию модели зрелости процесса управления инвестициями в ИТ в организации" (на основе документов Federal CIO Council США).

Рекомендации по процессам согласования архитектуры организации с ЕФА целесообразно строить на основе руководств по применению соответствующих моделей ЕФА в России.

Необходимо продолжать анализировать другие источники для поиска полезного опыта с целью адаптации в других областях, которые окажутся актуальными (например, область управления знаниями).

Для дальнейшей разработки более детальных рекомендаций и руководящих материалов для конкретных организаций целесообразно продолжить работу по детальному изучению методических и практических материалов весьма большого объема, разработанных в DoD (МО) и DOT (Федеральное Казначейство) США, в министерствах других стран (например, Агентство статистики Австралии) - с прогнозом целесообразности выбора некоторых отдельных методик и фрагментов этих разработок.

7.1.4. Адаптация с учетом особенностей российской среды ЕФА. Рекомендации по разработке оригинальных компонент методологии.

Все указанные выше исходные документы, принципы, модели и стандарты рассматриваются только как основа для адаптации при построении методологии ЕФА и самих справочных моделей ЕФА в России.

При адаптации необходимо также учитывать особенности российской среды ЕФА, описанные ниже:

Для ЕФА в России относительно более существенен территориальный аспект архитектуры в силу наличия "вертикали" федеральных организаций, имеющих свои органы на всей территории страны. Это требует особых компонентов архитектуры как минимум для области "Размещение" ("Дислокация") в матрице Дж. Захмана.
Существенна необходимость выполнять создание ЭП одновременно с реформированием органов управления в большом объеме (требования к существенной поддержке процессов реинжиниринга деловых процессов). Это требует специальных доработок в функциональных моделях и моделях деловых объектов в ЕФА для России. В частности, как минимум описывать детальные функциональные области совместно с результатами деятельности в них.

Кроме того, необходимо рассмотреть вариант расширения справочной деловой функциональной модели (возможно на втором этапе ее использования) компонентами, определяющими деловые процессы на самом верхнем уровне их представления ("макросценарии" процессов или только наименования деловых процессов, но с определениями их сути и полезных выходов), что позволит включить по крайней мере важнейшие ЭАРы (электронные административные регламенты) не только в архитектуры организаций, но и в ЕФА (см. также предложения по структуре ЭАР в разделе 8 отчета). Это существенно для поиска, анализа и реинжиниринга межведомственных ЭАРов и процессов. Необходимы специальные руководства, определяющие методы анализа архитектур разных организаций в контексте ЕФА, позволяющие определять кандидатов на:

реинжиниринг функциональных областей (областей деятельности) и деловых процессов, в первую очередь - межведомственных или требующих изменения областей полномочий;
совместное использование или создание общих ИКТ-ресурсов (баз данных и виртуальных ГИРов - государственных информационных ресурсов, прикладных программных комплексов, универсальных унифицированных приложений, базовых ИТ-средств).

3) Потребности построения объединенных государственных информационных ресурсов (ОГИР) требуют специфической поддержки в информационных моделях и моделях данных ЕФА в России. В связи с этим:

должна использоваться потенциальная возможность получать устойчивые информационные модели общего (возможно - общенационального) значения для их разделяемого использования многими организациями;
разработка этих моделей должна сочетаться с их экономическим обоснованием (с получением ответа на вопрос: каковы конкретные показатели экономической эффективности интеграции с учетом всех аспектов: нормативно-правового, организационно-структурного, достоверности и актуальности, востребованности в задачах, дающих реальную ценность, и др.).

4) Принцип "многоскоростного" развития ЕФА в ее разных компонентах и аналогичного развития архитектур отдельных организаций (согласованное решение тактических и стратегических задач) требует существенных доработок общей схемы в части согласования разных состояний ЕФА, причем разных ее фрагментов на разных отрезках времени. Это требует доработок аппарата представления оси стратегического времени в жизненном цикле архитектуры. В частности, необходимо расширить матрицу Захмана за счет включения оси стратегического времени (времени развития архитектуры), использовать для этого положения известной схемы GERAM IFIP (см. в описании среды моделирования ЕФА в разделе 8 отчета) и подхода "3D-предприятие" [50].

Безусловно, при разработке собственно методологии ЕФА и, затем, наполнении моделей ЕФА потребуется провести достаточно глубокий анализ всех этих и, возможно, других особенностей.

Возможности восполнения недостающих элементов ЕФА указаны также в Разделах 2, 3 и 4 данного отчета.

Указанные выше особенности российской среды ЕФА и требования по их учету в моделях ЕФА вместе с требованиями к соответствующим справочным моделям ЕФА необходимо рассматривать как рекомендации по разработке оригинальных - в большей или меньшей, но рациональной степени - компонент методологии ЕФА в России.