Думы «О состоянии законодательства Самарской области» Самара, 2006
| Вид материала | Закон |
- «О состоянии и перспективах развития отрасли животноводства в Самарской области», 254.24kb.
- Самарской Губернской Думы Редакционный совет Самарской Губернской Думы 443100, г. Самара,, 3912.57kb.
- Доклад "Итоги социально-экономического развития городского округа Самара Самарской, 414.49kb.
- Правительство самарской области постановление от 9 октября 2006 г. N 129 о стратегии, 4240.15kb.
- Правительство самарской области постановление от 9 октября 2006 г. N 129 о стратегии, 5324.27kb.
- План основных направлений работы областной межведомственной комиссии по противодействию, 106.21kb.
- Вопросы, запланированные к рассмотрению, 12.41kb.
- Одокладе Московской городской Думы «О состоянии законодательства города Москвы в 2010, 5784.36kb.
- Самарской Губернской Думы о состоянии закон, 5824.79kb.
- Н. П. Фадеева «20», 183.09kb.
Доклад
Самарской Губернской Думы
«О состоянии законодательства
Самарской области»
Самара, 2006
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие 5 с.
Часть 1. Основные направления деятельности
Самарской Губернской Думы
1.1. Основы деятельности Самарской Губернской Думы 8 с.
1.2. Организационные основы деятельности
Самарской Губернской Думы 11 с.
I. Взаимодействие Самарской Губернской Думы
и органов местного самоуправления 11 с.
II. Участие общественных организаций в законотворческой работе 14 с.
III. Дни Самарской Губернской Думы в муниципальных
образованиях Самарской области 15 с.
IV. Разъяснение законодательства 15 с.
V. Анализ практики применения федерального
и областного законодательства 17 с.
VI. Реализация права законодательной инициативы
по внесению проектов федеральных законов 18 с.
Часть 2. Законодательство Самарской области
1. Законодательство о государственном устройстве
Самарской области 20 с.
1.1. Устав 20 с.
1.2. Государственные символы 21 с.
1.3. Законодательный (представительный)
орган государственной власти 22 с.
1.4. Правотворческая деятельность 23 с.
1.5. Права и свободы человека и гражданина 24 с.
1.6. Референдум. Выборы. Избирательная система 26 с.
1.7. Награды. Почетные звания 28 с.
2. Законодательство об основах государственного управления 29 с.
2.1. Органы исполнительной власти 29 с.
2.2. Государственная служба 30 с.
2.3. Законодательство об административных правонарушениях
и административной ответственности 32 с.
3. Местное самоуправление. Установление границ
муниципальных образований 33 с.
4. Общие вопросы государственного управления в
сфере экономики 39 с.
5. Законодательство о бюджетном устройстве и бюджетном
процессе, налогах, экономической и инвестиционной политике 43 с.
5.1. Бюджетное устройство и бюджетный процесс 44 с.
5.2. Налоги и сборы 46 с.
5.3. Инвестиции 47 с.
6. Законодательство о хозяйственной деятельности 50 с.
6.1. Промышленность 50 с.
6.2. Строительство 55 с.
6.3. Сельское хозяйство 56 с.
6.4. Транспорт 61 с.
6.5. Торговля 65 с.
7. Жилищное законодательство 66 с.
8. Законодательство о труде и занятости населения 71 с.
9. Законодательство о социальном обеспечении
и социальном страховании 73 с.
10. Защита семьи, материнства, отцовства и детства 86 с.
11. Законодательство о здравоохранении, физической культуре,
спорте и туризме 90 с.
12. Законодательство об охране окружающей природной среды 95 с.
12.1. Общие вопросы охраны окружающей природной среды 95 с.
12.2. Использование и охрана земли 96 с.
12.3. Использование, охрана, защита и воспроизводство лесов 103 с.
12.4. Охрана и использование животного мира 106 с.
13. Законодательство об образовании, науке и культуре 107 с.
14. Молодежная политика 112 с.
15. Законодательство о безопасности и охране правопорядка 115 с.
16. Судебная система 116 с.
17. Адвокатура 117 с.
Часть 3. Предложения по совершенствованию нормативных
правовых актов
I. Предложения по совершенствованию федерального
законодательного регулирования 118 с.
II. Перспективы законотворческой деятельности
Самарской Губернской Думы 126 с.
III. Модельное нормотворчество 130 с.
ПРЕДИСЛОВИЕ
1994-й год вошел в летопись современной политической истории Самарской области как начало деятельности Самарской Губернской Думы, исторической правопреемницы представительных органов власти нашего края – Земских губернских собраний и Советов народных депутатов. Вот уже двенадцатый год законодательный орган государственной власти Самарской области напряженно работает в условиях масштабных демократических и социально-экономических преобразований в стране.
В этой связи хочу отметить, что все эти годы законодательное обеспечение реформирования жизнедеятельности области и многих сторон жизни граждан осуществлялось при сохранении социальной стабильности в регионе. И в этом, несомненно, заслуга Самарской Губернской Думы.
* * *
Законодательная деятельность областного парламента в его новейшей истории включает три основных этапа, совпадающих по времени с тремя созывами Думы.
Важнейшим результатом работы депутатского корпуса 1-го созыва (1994-1997 годы) стало принятие Устава (Основного Закона) Самарской области, установившего ее государственно-правовой статус и заложившего основы организации государственной власти в нашем регионе. Уставом определены приоритеты социальной политики и гарантии прав и свобод человека и гражданина.
В этот период были также приняты законы, определившие полномочия органов власти и местного самоуправления, ряд законов о выборах, а также в сфере финансов и бюджетного устройства. Принятие этих нормативных правовых актов позволило заложить основу правового регулирования жизнедеятельности Самарской области.
В работе Губернской Думы 2-го созыва (1997-2001 годы) дальнейшее развитие получили сферы государственного устройства и местного самоуправления, финансово-бюджетного и налогового, жилищного и земельного законодательства. Законотворческая деятельность Думы все больше приобретала социально ориентированный характер, что выразилось в принятии целого комплекса законов и целевых программ в области здравоохранения, образования и социальной защиты населения области.
Сбалансированность в разработке разных направлений областного законодательства обеспечивала в этот период успешное социально-экономическое развитие Самарской области.
Областной парламент 3-го созыва, избранный в декабре 2001 года, приступил к созданию единого правового пространства на территории Самарской области. Именно в годы работы депутатского корпуса настоящего созыва созданы и успешно работают Областное собрание депутатов Губернской Думы и представительных органов муниципальных образований, Совет представительных органов местного самоуправления, Общественный совет – совещательный орган из представителей общественных организаций, общественные комиссии при комитетах Думы, Молодежный парламент.
* * *
Основываясь на опыте своих предшественников, губернские депутаты главным приоритетом в своей работе считают повышение качества и эффективности законотворческого процесса. В этих целях углубляется конструктивное взаимодействие с исполнительной властью и представительными органами местного самоуправления, расширяется плодотворное сотрудничество с общественными организациями, специалистами различных федеральных и областных социально-экономических учреждений, учеными и специалистами-практиками.
Открытость и гласность в работе Губернской Думы, высокая степень контактности способствуют принятию необходимых, отвечающих реалиям жизни законов, повышению доверия населения к власти. К началу 2006 года Дума 3-го созыва приняла уже более 700 законов Самарской области во всех сферах законодательства. Наметилась также четкая тенденция к своевременному принятию нормативно-правовых актов всех видов. Областное законодательство полностью приведено в соответствие с федеральным.
Значительное место в работе отводится совершенствованию областного законодательства в связи с динамичными изменениями федерального законодательства, а также с учетом анализа практики правоприменения. Депутатский корпус участвует и в федеральном законотворческом процессе, направляя в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательные инициативы по вопросам, подлежащим нормативно-правовому регулированию на федеральном уровне.
В целом содержание нормативных правовых актов, принятых Губернской Думой в последнее время, позволяет констатировать переход законодательного регулирования жизнедеятельности нашего региона на новый, более качественный уровень.
По предложению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Самарская Губернская Дума подготовила и внесла свой отдельный раздел в общероссийский доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации в части развития местного самоуправления в Самарской области.
И, думаю, главным показателем эффективности работы областного парламента является то, что Совет Федерации, проанализировав деятельность Самарской Губернской Думы, одобрил наш опыт работы и рекомендовал его к использованию и внедрению в других субъектах Федерации.
* * *
Настоящий доклад, информирующий о законодательной деятельности Губернской Думы за все время ее существования, – это наш первый подобный опыт.
Доклад содержит не только отчет о проделанной работе, но и раздел о перспективах законотворческой деятельности и совершенствовании нормативных правовых актов Самарской Губернской Думы в 2006 году.
В этой связи подчеркну, что стержневой задачей депутатов каждого созыва становится принятие социально значимых законодательных актов, важнейшим из которых является ежегодно принимаемый закон об областном бюджете.
Приоритеты в деятельности Самарской Губернской Думы ежегодно определяются на основе Послания Президента России Федеральному Собранию, бюджетного послания губернатора Самарской области, а также прогноза социально-экономического развития Самарской области. Большую роль в определении и уточнении магистральных направлений работы играют также решения Областного собрания депутатов всех уровней, предложения органов местного самоуправления и общественных организаций. Эти приоритеты получают выражение в планах законотворческой деятельности Думы, которые корректируются в зависимости от складывающейся социально-экономической ситуации.
Президентом Российской Федерации обозначены приоритетные национальные проекты в сферах здравоохранения, образования, жилищного строительства и сельского хозяйства. Законодательное обеспечение их реализации в Самарской области является важнейшей задачей Самарской Губернской Думы.
В.Ф. САЗОНОВ,
председатель Самарской Губернской Думы
ЧАСТЬ 1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ САМАРСКОЙ ГУБЕРНСКОЙ ДУМЫ
1.1. ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ САМАРСКОЙ ГУБЕРНСКОЙ ДУМЫ
Самарская Губернская Дума – законодательный (представительный) орган государственной власти Самарской области, первое заседание которого прошло 28 июня 1994 года.
Правовой статус Самарской Губернской Думы определяется Уставом (Основным Законом) Самарской области и Законом Самарской области от 5 февраля 1996 года № 3-ГД «О Самарской Губернской Думе». Самарская Губернская Дума состоит из 25 депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам. В июле 2003 года в указанные нормативные правовые акты были внесены изменения, в соответствии с которыми Самарская Губернская Дума четвертого созыва, которую предстоит избрать в марте 2007 года, будет сформирована по пропорционально-мажоритарной избирательной системе. Самарская Губернская Дума будет состоять из 50 депутатов, половина из которых будет избираться по единому общеобластному избирательному округу по партийным спискам, вторая половина – по одномандатным округам.
В Самарской Губернской Думе образовано 6 профильных комитетов, которые в соответствии с Положением о постоянных комитетах и комиссиях Самарской Губернской Думы занимаются предварительным рассмотрением, подготовкой законопроектов и другими вопросами, относящимися к компетенции Думы:
- комитет по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политике;
- комитет по законодательству, законности и правопорядку;
- комитет по местному самоуправлению;
- комитет по здравоохранению, образованию и социальной политике;
- комитет по сельскому хозяйству и продовольствию;
- комитет по промышленности, строительству, топливно-энергетическому комплексу, транспорту, связи и торговле.
Также в Самарской Губернской Думе сформирована мандатная и по вопросам депутатской этики комиссия (в статусе комитета).
При необходимости дополнительной проработки наиболее значимых вопросов с участием специалистов-правоприменителей Губернская Дума может образовывать рабочие группы при профильных комитетах.
Для осуществления контроля за исполнением бюджета области Думой образована Счетная палата Самарской Губернской Думы, порядок деятельности которой определяется Законом Самарской области от 31 июля 1995 года № 5-ГД «О Счетной палате Самарской Губернской Думы».
Самарская Губернская Дума как законодательный (представительный) орган власти принимает Устав (Основной закон) Самарской области, законы, постановления как по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так и по предметам ведения Самарской области как субъекта Российской Федерации.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определены статьей 72 Конституции Российской Федерации. В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Компетенция субъектов Российской Федерации в данной сфере общественных отношений раскрывается через полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, определенные в статье 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ).
Действующее законодательство в сфере разграничения предметов совместного ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации подвергается значительным изменениям в связи с реформированием системы межбюджетного регулирования.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий») органы государственной власти Самарской области как субъекта Российской Федерации обладают 62 полномочиями по предметам совместного ведения.
Предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации и Уставом (Основным Законом) Самарской области. В Конституции Российской Федерации данные сферы общественных отношений субъектов Российской Федерации определены по остаточному принципу, которые не относятся к исключительному ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) и предметам совместного ведения (статья 72 Конституции Российской Федерации).
Законодательную деятельность Самарской Губернской Думы в течение 11 лет можно разделить на три основных этапа, совпадающие по времени с тремя созывами Думы.
Важнейшим результатом работы Думы первого созыва (1994-1997 гг.) стало принятие Устава (Основного Закона) Самарской области, установившего государственно-правовой статус Самарской области, основы организации государственной власти в Самарской области, гарантии прав и свобод человека и гражданина, предметы ведения Самарской области как субъекта Российской Федерации и полномочия органов государственной власти Самарской области Самарской области, приоритет социальной политики, административное устройство Самарской области, экономическую основу и финансовую систему Самарской области, организацию законодательной, исполнительной и судебной власти Самарской области, организацию местного самоуправления.
В этот период было принято 46 законов Самарской области и несколько десятков иных нормативных правовых актов в сферах государственного устройства и местного самоуправления, бюджетного процесса Самарской области и других сферах. Принятие этих актов позволило создать основу правового регулирования жизнедеятельности Самарской области.
Во втором созыве (1997-2001 гг.) было принято 260 нормативных правовых актов и утверждено 46 целевых программ. Дальнейшее развитие получили сферы государственного устройства и местного самоуправления, финансово-бюджетного, налогового, земельного, жилищного законодательства, основ государственной поддержки областного предпринимательства, охраны окружающей среды. Законодательная деятельность Самарской Губернской Думы носила социально-ориентированный характер, что выразилось в принятии многих нормативных правовых актов и областных целевых программ в области здравоохранения, образования и социальной защиты населения.
Принятые областные законы и другие нормативные правовые акты обеспечивали сбалансированное социально-экономическое развитие Самарской области.
Самарская Губернская Дума третьего созыва (2001-настоящее время) вплотную приступила к решению задачи создания единого правового пространства на территории Самарской области. Это потребовало участия в законотворческом процессе правоприменителей - представителей органов местного самоуправления, специалистов различных отраслей хозяйства и социальной сферы, представителей науки, предпринимательских и финансовых структур, общественности. В связи с динамично изменяющимся федеральным регулированием по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Самарская Губернская Дума проводит постоянную работу по приведению областного законодательства в соответствие с федеральным законодательством.
За время ее работы по состоянию на 1 января 2006 года уже принят 761 закон Самарской области во всех сферах областного законодательства. Значительный акцент в деятельности Самарской Губернской Думы третьего созыва сделан на совершенствование областных законов в соответствие с постоянными изменениями федерального законодательства, а также с учетом практики правоприменения.
Приоритеты законотворческой деятельности Самарской Губернской Думы определяются в зависимости от конкретного исторического периода развития Российской Федерации в целом и Самарской области в частности.
В первые годы деятельности Самарской Губернской Думы была создана необходимая нормативная правовая основа для деятельности всех органов государственной власти Самарской области и органов местного самоуправления на территории области. В дальнейшем пристальное внимание уделялось разработке и принятию базовых законов в различных сферах правового регулирования. В настоящее время основной задачей является развитие и совершенствование принятого законодательства, контроль за его реализацией. В то же время стержневой задачей всех созывов являлось принятие в первую очередь социально-значимых нормативных правовых актов. Необходимо отметить, что ежегодно принимаемые бюджеты Самарской области всегда носят социально ориентированный характер.
Ежегодные приоритеты в деятельности Самарской Губернской Думы, как и всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, определяются на основании ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. В Самарской области приоритеты также формулируются на основе бюджетного послания Губернатора Самарской области, прогноза социально-экономического развития Самарской области на трехлетний период, разрабатываемого Правительством Самарской области и утверждаемого Думой, решений Областного собрания депутатов всех уровней в Самарской области, предложений органов местного самоуправления, общественных организаций и иных субъектов права законодательной инициативы. Эти приоритеты получают выражение в планах законотворческой деятельности Думы, которые корректируются в зависимости от складывающейся социально-экономической ситуации.
В 2005 году Президентом Российской Федерации были обозначены национальные проекты в сферах жилья, здравоохранения, образования, сельского хозяйства, социальной политики. Данные приоритеты реализуются в Самарской области и деятельности Самарской Губернской Думы третьего созыва. 2006 и последующие годы будут проходить под знаком реализации обозначенных национальных проектов.
Детальный анализ результатов деятельности Самарской Губернской Думы трех созывов (1994-2005 г.г.) по разработке и принятию областного законодательства в рамках реализации имеющихся приоритетов приводится во второй части Доклада.
1.2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ САМАРСКОЙ ГУБЕРНСКОЙ ДУМЫ
За одиннадцать лет деятельности Самарской Губернской Думой выработаны и постоянно совершенствуются различные формы работы.
Опыт Самарской Губернской Думы в 2005 году был одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и в целом рекомендован к использованию и внедрению в других субъектах Российской Федерации.
I. Взаимодействие Самарской Губернской Думы и органов местного самоуправления
Со всеми представительными органами местного самоуправления Самарской области Губернская Дума заключила соглашения о взаимодействии: организационном, правовом, информационном, аналитическом, методологическом взаимодействии.
В рамках их реализации в органы местного самоуправления своевременно направляется план законотворческой деятельности Думы на очередное полугодие для сбора замечаний и предложений. Все поступающие замечания и предложения учитываются при планировании законотворческой деятельности Думы. Как следствие, значительную часть планов законотворческой деятельности Думы составляют законопроекты, предложенные главами муниципальных образований и представительными органами местного самоуправления.
Разрабатываемые Думой законопроекты направляются органам местного самоуправления для обсуждения и внесения предложений, которые они, как субъекты права законодательной инициативы, вносят в Думу.
В Самарской Губернской Думе образована Согласительная комиссия по работе над проектами законов об областном бюджете на очередной финансовый год, о внесении изменений в него в течение года. С учетом важности подготовки и рассмотрения этого закона с 2002 года комиссии по разработке бюджетного законопроекта придан статус постоянно действующей.
В ее деятельности с правом совещательного голоса участвуют главы муниципальных образований.
Органы местного самоуправления принимают участие в работе постоянно действующей законотворческой группы Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области. Она призвана рассматривать наиболее проблемные вопросы, требующие законодательного урегулирования, и проекты законов для выработки по ним согласованной позиции.
Самарской Губернской Думой значительно расширена практика изучения мнения правоприменителей законов. В этих целях практикуется предварительное рассмотрение наиболее проблемных вопросов, социально-экономических проблем Самарской области на заседаниях думских слушаний и «круглых столов» с приглашением представителей муниципалитетов, привлечением широкого круга общественности и специалистов.
Думой организуются выездные заседания комитетов Самарской Губернской Думы, рабочих групп в органах местного самоуправления для детального изучения на месте стоящих перед муниципалитетами проблем.
Активно развивается информационно-аналитическое взаимодействие с представительными органами местного самоуправления, а также издательская деятельность Думы по вопросам взаимодействия с органами местного самоуправления. В муниципальные образования регулярно направляются официальные издания Губернской Думы, все тематические информационно-аналитические сборники, выпускаемые для обеспечения законотворческой деятельности Губернской Думы. В свою очередь в Думу поступает информация о проведенных представительными органами местного самоуправления заседаниях, рассмотренных на них вопросах и принятых нормативных правовых актах.
Одной из форм взаимодействия Губернской Думы с представительными органами местного самоуправления также является официальный сайт Самарской Губернской Думы в сети Интернет, на котором размещается необходимая информация о деятельности Думы, информационно-справочные материалы, доступные для всех пользователей. Создана мультимедиа-презентация Самарской Губернской Думы, содержащая основные сведения о деятельности и структуре Думы, депутатах Думы, анализ областного законодательства за 11 лет, классификацию действующих областных законов, тексты законов, регулирующих законодательный процесс в Самарской области и др. В настоящее время завершается работа по созданию Интернет-портала Самарской Губернской Думы и представительных органов муниципальных образований Самарской области, благодаря которому будет сформирована постоянно обновляемая база нормативных правовых актов, принимаемых Думой и представительными органами муниципальных образований, а также база информационно-аналитических материалов. Открытие Интернет-портала позволит поднять участие органов местного самоуправления и общественных организаций в законотворческой деятельности на новый качественный уровень, обеспечит возможность их участия в этой деятельности в режиме реального времени.
Завершается создание системы видео-конференций с участием представительных органов муниципальных образований и общественности. Благодаря прямой видеосвязи - еще одной новой формы работы Думы в режиме реального времени - они смогут принимать непосредственное участие в работе заседаний Губернской Думы, думских слушаниях, «круглых столах».
В течение двух лет действует Собрание депутатов Самарской области - коллегиальный орган, призванный обеспечивать взаимодействие депутатов Самарской Губернской Думы и представительных органов муниципальных образований Самарской области. В его состав входят все депутаты Губернской Думы и депутаты представительных органов муниципальных образований.
Собрание собирается ежегодно. Несмотря на то, что его решения носят рекомендательный характер, они учитываются в законотворческой деятельности Самарской Губернской Думы и нормотворческой деятельности представительных органов местного самоуправления.
Рабочим органом Собрания был определен Совет представительных органов муниципальных образований, созданный в январе 2002 года, который и обеспечивает взаимодействие Думы и представительных органов.
В его состав входят представители каждого муниципального образования в Самарской области. Заседания Совета проводятся 1 раз в квартал.
В целях создания условий для скорейшего вовлечения вновь избранных председателей собраний, депутатов представительных органов муниципальных образований в законотворческий процесс с 2004 года проводятся обучающие зональные семинары. С 2006 года подобные семинары проводятся для депутатов представительных органов поселений, избранных в октябре 2005 года.
Со второй половины 2005 года в Самарской Губернской Думе проводятся Дни депутата представительного органа муниципального образования. Его целью является знакомство депутатского корпуса представительного органа муниципального образования с работой Думы. В рамках этой формы специалисты Думы подготавливают сообщения по наиболее важным темам и на заседаниях круглого стола отвечают на вопросы
Начиная с 2000 года, Дума разрабатывает и направляет в муниципальные образования модельные правовые акты, методические рекомендации, которые не имеют обязательной юридической силы, но являются методической основой при разработке и принятии органами местного самоуправления во исполнение федерального и областного законодательства собственных правовых актов. Важной особенностью модельных нормативных актов является то, что в них прописаны не только общие нормы, но и закреплены реальные механизмы реализации финансовых полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований, отражены экономическая и финансовая основы местного самоуправления. Всего за период 2000-2005 годы было разработано 39 модельных правовых актов. В частности, были подготовлены модельные уставы поселения, муниципального района и городского округа, модельные регламенты представительных органов муниципальных образований, модельные положения о комитетах и комиссиях представительного органа муниципального образования, модельный порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования и т. д.
II. Участие общественных организаций в законотворческой работе
Основной формой сотрудничества Думы и общественных организаций стал Коллективный договор (соглашение) о взаимодействии Самарской Губернской Думы и негосударственных некоммерческих организаций в нормотворческой деятельности.
Цель Коллективного договора - способствовать широкому привлечению негосударственных некоммерческих организаций к экспертизе, анализу и мониторингу действующего законодательства, разработке законодательных инициатив и законопроектов, созданию условий для постоянного диалога законодательной власти и негосударственных некоммерческих организаций.
По состоянию на 1 января 2006 года коллективный договор подписали 207 негосударственных некоммерческих организации, среди которых ветеранские организации, организации инвалидов, женские общественные организации, организации, занимающиеся вопросами социальной защиты семьи, материнства и детства, экологические организации, национально-культурные объединения и другие.
Определен механизм взаимодействия Думы и общественных организаций. При Самарской Губернской Думе в марте 2005 года создан Общественный совет, в состав которого входят все общественные объединения, подписавшие Коллективное соглашение.
Председателем Общественного совета является председатель Самарской Губернской Думы.
Рабочим органом Общественного совета является президиум, в состав которого входят председатель, заместители председателя Общественного совета и председатели секций.
В Общественном совете сформировано шесть секций по направлениям деятельности комитетов Самарской Губернской Думы:
секция по социальной политике;
секция по правам человека;
секция по экономической и инвестиционной политике;
секция по промышленной политике;
секция по аграрной политике;
секция по экологии.
Итогом этой работы стало внесение изменений в ряд областных законов.
С целью предварительного изучения социально-экономических вопросов, требующих законодательного решения, при комитетах Думы созданы 15 общественных комиссий - это общественные комиссии по здравоохранению, по образованию при комитете по здравоохранению, образованию и социальной политике; общественная комиссия по проблемам ветхого и аварийного жилья при комитете по промышленности, строительству, топливно-энергетическому комплексу; общественная комиссия по вопросам территориального устройства в Самарской области при комитете по местному самоуправлению; общественная комиссия по вопросам сельскохозяйственного производства при комитете по сельскому хозяйству и продовольствию и другие. Ряд общественных комиссий образованы при Губернской Думе. В частности, при Председателе Самарской Губернской Думы сформирована общественная комиссия по работе с ветеранскими организациями.
Итогом реализации этого направления деятельности стало внесение необходимых изменений в социально-значимые областные законы, а также более активное использование права законодательной инициативы общественными организациями.
В 2004 году при Самарской Губернской Думе создан Общественный молодежный парламент. Образованы руководящий состав Молодежного парламента, шесть профильных комиссий. Молодые парламентарии соответствующих комиссий Молодежного парламента активно привлекаются к работе профильных комитетов Думы в составе рабочих групп, при подготовке и проведению думских слушаний, «круглых столов» и иных мероприятий. Итогом этой работы стала разработка законодательных предложений по реализации молодежной политики Самарской области.
III. Дни Самарской Губернской Думы в муниципальных образованиях Самарской области
В целях изучения и анализа эффективности применения федерального и областного законодательства, учета мнения правоприменителей с сентября 2004 года ежемесячно проводятся Дни Самарской Губернской Думы в городах и районах области. В ходе данных мероприятий председатель и депутаты Думы посещают социально-значимые объекты, финансируемые за счет средств областного бюджета, изучается положение дел в коллективах, проводятся семинары, встречи с активом и депутатами представительных органов, организуется прием населения юристами Губернской Думы и сотрудниками федеральных и областных органов исполнительной власти.
Проведение Дней Самарской Губернской Думы в муниципальных образованиях области позволяет получить объективную информацию об эффективности применения федеральных и областных законов в социально-экономической сфере, промышленности, сельском хозяйстве, сфере социальной защиты населения, организации местного самоуправления. В ходе проведения приемов населения юристами Губернской Думы и сотрудниками федеральных и областных органов исполнительной власти за период с сентября 2004 года по 1 января 2006 года было принято 698 человек.
Данные мероприятия вскрывают многие «болевые точки» муниципальных образований и во многом позволяют определить состояние решения тех или иных вопросов органами власти. В дальнейшем полученная информация во многом определяет перспективы законотворческой деятельности Самарской Губернской Думы.
IV. Разъяснение законодательства
В целях повышения правовой культуры и правового информирования населения, анализа практики применения законодательства со второго полугодия 2004 года Думой организована работа по разъяснению федерального и областного законодательства, которая в настоящее время является одним из приоритетных направлений деятельности Думы, представляющая собой совокупность различных мероприятий.
С сентября 2004 года проводятся приемы граждан сотрудниками Думы, а также студентами Самарского государственного университета в рамках реализации Соглашения Самарской Губернской Думы и СамГУ. Эти приемы проводятся несколько раз в месяц в муниципальных образованиях Самарской области.
Указанные мероприятия по своей сути являются «каналом обратной связи», позволяющим изучать правоприменительную практику, вскрывать проблемы, требующие законодательного регулирования. Данная работа способствует повышению уровня правовых знаний населения Самарской области, а, следовательно, развитию правовой культуры.
За период с сентября 2004 года по 1 января 2006 года было принято 1913 человек. Главным результатом данной деятельности является оказание высококвалифицированной юридической помощи населению, а главное, ее оказание на бесплатной основе наиболее социально незащищенным слоям населения.
Специальной формой работы по разъяснению законодательства явилась организация «горячей линии» Самарской Губернской Думы по вопросу замены натуральных льгот ежемесячными денежными выплатами, связанной с реализацией Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ и Закона Самарской области от 31 декабря 2004 года № 169-ГД. В этой работе участвовали специалисты правового управления и студенты юридического факультета СамГУ. За время работы «горячей линии» с 27 января по 30 апреля 2005 года за консультациями обратилось более 2500 человек. Наиболее типичные вопросы, поступавшие на «горячую линию» Самарской Губернской Думы, с ответами специалистов правового управления Губернской Думы регулярно публиковались в электронных и печатных СМИ.
Это помогло снять социальную напряженность в вопросах «монетизации» и направить диалог с населением в конструктивное русло.
В настоящее время в Самарской Губернской Думе организована «горячая линия» по вопросам разъяснения законодательства в сфере местного самоуправления.
В целях правовой пропаганды федерального и областного законодательства Самарской Губернской Думой изданы специализированные тематические сборники, которые наряду с разъяснением законодательства – комментариями юристов содержат тексты нормативных правовых актов по соответствующим сферам правового регулирования. Данные издания направляются в органы местного самоуправления, муниципальные библиотеки. В течение 2005 года издано 17 тематических сборников, посвященных мерам социальной поддержки отдельных категорий граждан, правам и льготам ветеранов Великой Отечественной войны, реформе жилищно-коммунального хозяйства, реализации реформы местного самоуправления в Самарской области и др.
Важным элементом работы по разъяснению законодательства является создание разъяснений через СМИ, официальный сайт Самарской Губернской Думы в сети Интернет. Ежемесячно осуществляется подготовка статей по разъяснению законодательства, выборочных обзоров федерального и областного законодательства в электронных и печатных СМИ. Подготавливаются ответы на вопросы граждан, поступающие в местные газеты, с последующим их опубликованием.
Регулярно организуются выступления специалистов правового управления Думы по разъяснению законодательства в телевизионных и электронных СМИ.
Новой формой повышения открытости и гласности Думы, чему способствует разъяснение законодательства, становится взаимодействие с библиотеками Самарской области, которое реализуется на основе заключаемых Коллективных договоров. Губернской Думой проводится областной конкурс «Библиотека – центр правовой информации».
Коллективные договоры (соглашения) о взаимодействии подписаны с директорами 34 центральных библиотечных систем Самарской области и 17 библиотеками вузов.
Это позволяет использовать библиотечные учреждения области в качестве публично открытых каналов правовой информации и создавать условия для свободного доступа населения к нормативным правовым и информационно-аналитическим ресурсам Губернской Думы.
Самарская Губернская Дума ежеквартально рассылает в подписавшие коллективный договор библиотеки официальные и тематические сборники, информационно-аналитические материалы Думы, нормативно-правовую литературу.
В рамках Коллективного договора (соглашения) с библиотеками Самарской области во втором полугодии 2005 года проводились приемы граждан по правовым вопросам, в ходе которых было принято 98 человек.
В Самарской Губернской Думе со второго созыва образован информационно-справочный кабинет (библиотека). Имеющиеся в нем информационно-справочные ресурсы (как печатные, так и электронные) доступны не только для внутренних пользователей Губернской Думы, но и для депутатов, специалистов органов местного самоуправления, представителей общественных организаций, студентов государственных высших учебных заведений, участвующих в реализации соглашений с Губернской Думой.
Изданы информационные плакаты «Самарская Губернская Дума», которые размещены в библиотеках области, в приемных депутатов Думы, в представительных органах муниципальных образований, кабинетах граждановедения школ и вузах области.
V. Анализ практики применения федерального и областного законодательства
Со второго полугодия 2004 года Самарской Губернской Думой реализуются специальные мероприятия по анализу правоприменительной практики.
Мониторинг правоприменительной практики позволяет оценивать степень соответствия правовой системы ожидаемому социальному результату.
Мониторинг позволяет улучшить практику применения законодательства в организации деятельности органов исполнительной власти, практику подготовки и принятия подзаконных нормативных правовых актов по вопросам их компетенции, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления.
В результате было подробно проанализировано более 30 областных законов, что составляет 1/5 часть всех 150 базовых законов Самарской области. На основе данной работы были сформулированы предложения о внесении изменений в данные нормативные правовые акты, многие из которых были приняты законодательно. Это в целом способствует совершенствованию системы законодательства Самарской области.
Самарская Губернская Дума, участвуя в реализации концепции мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, осознанно вкладывает в построение системы работы по мониторингу законодательства не только непосредственный анализ правоприменительной практики, но и проведение работы по систематизации законодательства, и по его разъяснению. Указанные элементы являются направлениями деятельности единого процесса, нацеленными, в конечном счете, на улучшение качества принимаемого законодательства, повышению правовой культуры.
В тесной связи с этим находится работа по систематизации законодательства.
Она необходима для решения проблемы устранения несоответствия или противоречия нормативных правовых актов (полностью или их отдельных норм) друг другу, дублирования их положений, содержания неточных формулировок, понятий, неупорядоченности нормотворческого процесса в целом, так как указанные обстоятельства существенно осложняют правовое регулирование общественных отношений на уровне субъекта Российской Федерации.
В этих целях в Губернской Думе подготовлена классификация областного законодательства, начата работа по созданию системы контрольных редакций областных законов, подготавливаются ежемесячные обзоры федерального, областного, регионального законодательства, на основе которых готовятся предложения по совершенствованию нормативных правовых актов Самарской области.
Проводимая работа по основным направлениям мониторинга способствует определению состояния системы действующего законодательства, степени его адекватности фактическим общественным отношениям, оценки его эффективности. Указанные показатели являются важнейшими условиями повышения качества законодательства, практики его применения, правовой культуры. Можно констатировать, что мониторинг законодательства становится обязательной функцией в системе нормотворчества законодательных (представительных) органов всех уровней публичной власти. Механизм осуществления данной функции, безусловно, будет совершенствоваться.
Представляется необходимым создание системы взаимодействия в области деятельности по мониторингу областного законодательства между Думой и общественными комиссиями, негосударственными некоммерческими организациями, государственными высшими учебными заведениями.
VI. Реализация права законодательной инициативы по внесению проектов федеральных законов
Одним из инструментов законотворческой деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации является возможность внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов.
Самарская Губернская Дума третьего созыва с января 2002 года по январь 2006 года приняла 47 постановлений о законодательных инициативах по внесению проектов федеральных законов.
За указанный период в результате рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания РФ было принято 2 федеральных закона, внесенных Самарской Губернской Думой, что составляет 4,2 % всех федеральных законодательных инициатив Самарской Губернской Думы.
По обобщенным сведениям Государственной Думы всего чуть более 2% законодательных инициатив субъектов Российской Федерации обретает силу федеральных законов. Одной из причин недостаточного отклонения рассматриваемых инициатив субъектов Российской Федерации является то, что по вопросам введения или отмене налогов, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, возможно только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. В большинстве случаев полученное заключение Правительства Российской Федерации является отрицательным, что фактически является безусловным основанием для нерассмотрения законопроекта.
Кроме того, одним из условий внесения подобного проекта федерального закона является подготовка финансово-экономического обоснования. Между тем субъект Российской Федерации может не обладать всем необходимым объемом информации в целом по Российской Федерации, и подготовка такого финансово-экономического обоснования представляется невозможным. На федеральном уровне целесообразно оказывать содействие законодательным органам субъектов Российской Федерации в подготовке финансово-экономических обоснований к законопроектам. Данные функции могут быть закреплены за Советом законодателей при Совете Федерации.
ЧАСТЬ 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННОМ УСТРОЙСТВЕ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ
1.1. УСТАВ
Главным правовым актом Самарской области является Устав (Основной Закон) Самарской области (далее – Устав), который в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает государственно-правовой статус Самарской области.
После длительной подготовки и всестороннего обсуждения он был принят решением Самарской Губернской Думы от 21 декабря 1995 года № 142.
Как Конституция Российской Федерации находится во главе системы всех нормативных правовых актов в Российской Федерации, Устав обладает высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам Самарской области. Устав имеет прямое действие и применяется на всей территории Самарской области. Ни один из нормативных правовых актов, принимаемых в Самарской области, не может противоречить Уставу.
Уставом определены:
- основы организации государственной власти Самарской области;
- права и свободы человека и гражданина;
- предметы ведения Самарской области как субъекта Российской Федерации и полномочия органов государственной власти Самарской области;
- административно-территориальное устройство Самарской области;
- социальная политика;
- экономическая основа и финансовая система Самарской области;
- система органов государственной власти Самарской области, включающая в себя высшее должностное лицо Самарской области – Губернатора-председателя Правительства Самарской области, Правительство Самарской области и иные органы исполнительной власти Самарской области, законодательный (представительный) орган государственной власти – Самарскую Губернскую Думу;
- организация местного самоуправления Самарской области;
- в рамках предоставленных федеральным законодательством полномочий вопросы осуществления судебной власти и правоохранительной деятельности в Самарской области.
Особый статус Устава Самарской области заключается и в отличной от других законов процедуре принятия. По сравнению с другими законами, Устав и внесение в него изменений во всех чтениях принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Самарской Губернской Думы. Кроме того, после первого чтения законопроект о внесении изменений в Устав опубликовывается в печатных средствах массовой информации для ознакомления населения.
За время, которое прошло с момента принятия первоначальной редакции Устава, он претерпел множество изменений. Это объясняется как необходимостью совершенствования юридико-технической конструкции Устава, так и необходимостью постоянного приведения его норм в соответствие с федеральным законодательством, регулирующим вопросы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которое на протяжении всего периода подвергалось и продолжает подвергаться кардинальным изменениям.
В частности, редакция Устава была существенно обновлена после вступления в силу Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Всего Самарской Губернской Думой было принято 20 Законов Самарской области о внесении изменений и дополнений в Устав Самарской области.
В связи с продолжением реформы о разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе реформы в административной сфере, а также в сфере межбюджетного регулирования, представляется целесообразным в 2006 году провести правовой и структурный анализ Устава в целях выявления необходимости приведения его норм в соответствие с требованиями федерального законодательства.
1.2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СИМВОЛЫ
Статьей 46 Устава Самарской области закреплено право Самарской области на наличие собственной государственной символики. На основании данной нормы был принят Закон Самарской области от 13 октября 1998 года № 22-ГД «О государственных символах в Самарской области».
Данным Законом были установлены государственные символы Самарской области, их описание и порядок официального использования с учетом преемственности исторических традиций.
Следует отметить, что при его разработке особое внимание было уделено требованиям, связанным с размещением официальной символики субъекта Российской Федерации рядом с государственной символикой Российской Федерации, установленным Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 года № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации» и Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 года № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации».
Флаг Самарской области является официальным символом Самарской области и представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - красного, средней - белого и нижней - голубого цвета. В середине Флага Самарской области изображен Герб Самарской области.
Точно также Герб Самарской области является официальным символом Самарской области и представляет собой изображение серебряного дикого козла, обращенного в левую сторону от зрителя, с золотыми рогами, червлеными (темно-красными) глазами и языком и черными копытами, помещенное на геральдический щит французской формы лазоревого цвета. Щит на Гербе Самарской области увенчан императорской короной и окружен золотыми дубовыми ветвями, обвитыми Андреевской лентой. Изображения Герба и Флага Самарской области исторически преемственны с изображениями Герба и Флага Самарской губернии дореволюционного периода России.
1.3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ) ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Правовой статус Самарской Губернской Думы как законодательного (представительного) органа государственной власти определяется совокупностью нормативных правовых актов. Основу ее статуса составляет Закон Самарской области от 5 февраля 1996 года № 3-ГД «О Самарской Губернской Думе». Закон устанавливает компетенцию Самарской Губернской Думы, ее структуру и организационные основы деятельности.
В данный Закон вносились изменения 15 раз. Изменения, внесенные в 2005 году, касаются приведения отдельных норм областного закона в соответствие с нормами Федерального закона от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», наделившего высший законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации правом наделять полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.