Думы «О состоянии законодательства Самарской области» Самара, 2006
| Вид материала | Закон |
- «О состоянии и перспективах развития отрасли животноводства в Самарской области», 254.24kb.
- Самарской Губернской Думы Редакционный совет Самарской Губернской Думы 443100, г. Самара,, 3912.57kb.
- Доклад "Итоги социально-экономического развития городского округа Самара Самарской, 414.49kb.
- Правительство самарской области постановление от 9 октября 2006 г. N 129 о стратегии, 4240.15kb.
- Правительство самарской области постановление от 9 октября 2006 г. N 129 о стратегии, 5324.27kb.
- План основных направлений работы областной межведомственной комиссии по противодействию, 106.21kb.
- Вопросы, запланированные к рассмотрению, 12.41kb.
- Одокладе Московской городской Думы «О состоянии законодательства города Москвы в 2010, 5784.36kb.
- Самарской Губернской Думы о состоянии закон, 5824.79kb.
- Н. П. Фадеева «20», 183.09kb.
I. Предложения по совершенствованию федерального законодательного регулирования
1. Проблема приведения законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством
Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Однако принятие федерального закона не означает вступление его в силу. Принятый Государственной Думой федеральный закон впоследствии должен быть одобрен Советом Федерации и обнародован Президентом Российской Федерации. Кроме того, до официального опубликования федерального закона информация о точном его содержании зачастую отсутствует у органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Представляется обоснованным уточнение положения, в соответствии с которым законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны приводить собственные законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с федеральным законом не после его принятия, а со дня его официального опубликования. Самарской Губернской Думой была подготовлена и внесена в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательная инициатива, в которой предусматривается внесение соответствующих изменений в статью 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В связи с тем, что данная законодательная инициатива снята с рассмотрения, представляется целесообразным возвращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к ее рассмотрению и принятию.
2. Проблема обеспечения единства законодательной системы Российской Федерации
По-прежнему требует своего решения проблема законодательного определения единых требований к законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию, опубликованию, толкованию и систематизации, правилам законодательной техники, а также способов разрешения юридических коллизий (противоречий между нормативными правовыми актами). Представляется необходимым продолжение работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по разработке и принятию федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».
3. Проблема комплексного федерального регулирования в сфере разграничения полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Широкая практика принятия комплексных федеральных законов в сфере разграничения полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми вносятся изменения и дополнения в десятки и даже сотни федеральных законодательных актов (примерами являются федеральные законы от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ), создает сложную систему перекрестных поправок, препятствующую единообразному пониманию норм, содержащихся в указанных законах, правоприменителями, а, следовательно, и их эффективной реализации. В случае последующей необходимости изменения федерального регулирования в сфере разграничения полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации представляется целесообразным принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации не единого комплексного федерального закона, а отдельных федеральных законов, регулирующих группы однородных общественных отношений.
4. Общие принципы организации местного самоуправления
4.1. Проблема бюджетной и налоговой обеспеченности муниципальных образований
Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрены источники формирования доходной части местных бюджетов, в том числе в виде отчислений от ряда федеральных налогов и сборов. Субъекты Российской Федерации обязаны формировать в своем бюджете несколько фондов, направленных на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям. Кроме того, субъекты Российской Федерации вправе своими законами устанавливать нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством в бюджет субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем представляется очевидным, что соответствующих источников доходов местных бюджетов муниципальных образований будет явно недостаточно, тем более что к вопросам местного значения отнесены затратные вопросы. Более того, процесс разграничения компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями не завершен, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации поступает много законодательных инициатив о расширении перечня вопросов местного значения.
С учетом изложенного представляется целесообразным пересмотреть источники формирования доходной части местных бюджетов.
4.2. Проблема перераспределения муниципальной собственности
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ муниципальные образования в срок до 1 января 2009 года обязаны вывести из муниципальной собственности имущество, которое не может быть использовано ими для непосредственного решения вопросов местного значения.
Согласно статьям 41, 42, 43 и 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации видами доходов местных бюджетов являются доходы
от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Однако Федеральный закон № 131-ФЗ фактически лишил муниципальные образования возможности воспользоваться предоставленным правом на получение вышеназванных неналоговых доходов, что в свою очередь негативно скажется на формировании ими доходов местных бюджетов.
Такой подход не соотносится с положениями федерального законодательства, определяющими, что доходы от использования муниципального имущества являются разновидностью неналоговых доходов местных бюджетов.
Таким образом, необходимо расширить перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. В связи с этим нужно внести соответствующие изменения в статьи 50 и 85 Федерального закона № 131-ФЗ.
В настоящее время Самарской Губернской Думой подготовлена и внесена в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательная инициатива, в которой предлагается внести изменения в статью 50 и часть 5 статьи 85 Федерального закона № 131-ФЗ.
4.3. Проблема взимания государственной пошлины в связи
с перераспределением имущества между уровнями публичной власти
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять перераспределение имущества в соответствии
с требованиями федеральных законов. Но вместе с тем в действующем законодательстве не предусмотрены положения об освобождении от уплаты государственной пошлины за регистрацию учредительных документов при передаче имущества в муниципальную или государственную собственность при реализации положений федерального законодательства.
С учетом изложенного представляется необходимым внести соответствующие изменения в статью 333.35 Налогового кодекса Российской Федерации.
4.4. Проблемы регулирования муниципальной службы
До сих пор не внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» в развитие положений Федерального закона № 131-ФЗ. В связи с этим можно выделить следующие проблемы, выявленные в правоприменительной практике:
Федеральный закон № 131-ФЗ допускает наличие в муниципальных образованиях должности главы местной администрации, назначаемого по результатам конкурса. Однако в Федеральном законе от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» данная категория должностей не предусмотрена.
В законодательстве отсутствует четкое определение того, является ли глава местной администрации, назначаемый по результатам конкурса, муниципальным служащим либо это должностное лицо местного самоуправления, обладающее особым правовым статусом.
Кроме того, на федеральном уровне до сих пор не обеспечена взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы в части единства ограничений и обязательств при прохождении государственной гражданской службы и муниципальной службы, требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, соотносимости основных условий оплаты труда и социальных гарантий государственных гражданских и муниципальных служащих.
5. Жилищное законодательство
Для реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» представляется необходимым продолжение работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по разработке и принятию:
изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, направленных на упорядочение и упрощение порядка согласования и реализации инвестиционных проектов, обеспечение условий для формирования и комплексной подготовки земельных участков под жилую застройку;
изменений в Федеральный закон от 11 ноября 2003 года № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах», предусматривающих меры защиты прав и законных интересов граждан и их объединений, вкладывающих денежные средства в строительство и приобретение жилья;
изменений в Федеральный закон от 16 июля 1998 года № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» в части совершенствования порядка перехода прав по закладным;
изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части уточнения порядка обложения налогом на добавленную стоимость операций с закладными;
федеральных законов, имеющих целью повышение эффективности рынка жилья и стимулирование предоставления долгосрочных ипотечных кредитов населению;
изменений в Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» в части обеспечения возможности размещения средств в ипотечные ценные бумаги;
изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части введения местного налога на недвижимость;
федерального закона о создании единого государственного кадастра объектов недвижимости.
6. Социальное обеспечение и социальное страхование
6.1. При реализации Закона Самарской области от 26 декабря 2003 года № 125-ГД «О квотировании рабочих мест для инвалидов в Самарской области» возникают большие трудности, поскольку федеральным законодательством не закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению контроля за выполнением работодателями установленных им квот для приема на работу инвалидов.
Целесообразно закрепить данное полномочие за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, для чего внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В этой связи Самарской Губернской Думой были направлены предложения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации к проекту Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» о наделении органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты инвалидов полномочиями по осуществлению контроля за выполнением организациями установленных для них квот для приема на работу. Однако указанные предложения оставлены без внимания.
6.2. Представляется необходимым вновь закрепить в Федеральном законе от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению транспортными средствами (легковыми автомобилями, включая автомобили с ручным управлением, или мотоколясками) бесплатно или на льготных условиях инвалидов, включая детей-инвалидов, имеющих соответствующие медицинские показания и достигших пятилетнего возраста.
6.3. Реализация реформы по замене натуральных льгот ежемесячными денежными выплатами затруднительна без принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации:
федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в целях предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан», который предусматривает сохранение бесплатного зубопротезирования в натуральном виде всем льготным категориям населения федерального уровня, которые имели право на него до 1 января 2005 года;
федерального закона «О внесении изменений в статью 28-1 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», которым предусматривается увеличение размера ежемесячных денежных выплат детям-инвалидам и инвалидам, имеющим I и II степени ограничения способности к трудовой деятельности.
6.4. В связи с изменениями пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», внесенными Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, исключены основания для использования месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим, для исчисления пенсии лицам, уволенным с военной службы, и их семьям.
Проект федерального закона № 140363-4 «О внесении изменения в статью 43 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (в части включения в денежное довольствие военнослужащих для исчисления им пенсии месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим) снят с рассмотрения.
В целях восстановления пенсионных прав военнослужащих, уволенных с военной службы, представляется целесообразным возвращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к разработке и принятию указанного федерального закона.
6.5. В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» ветеранами труда являются лица, награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет. Законодательством не определено понятие «ведомственный знак отличия в труде».
В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда» определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Однако данное полномочие не охватывает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять понятие «ведомственный знак отличия в труде». Отсутствие законодательного определения данного понятия не позволяет эффективно реализовывать указанные нормы Федерального закона «О ветеранах» на практике. Представляется, что определение перечня ведомственных знаков отличия в труде должно быть отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации. В этой связи Самарской Губернской Думой разработана и внесена в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательная инициатива, которой вносится соответствующее изменение в статью 7 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах».
7. Здравоохранение
7.1. В настоящее время основной проблемой на федеральном уровне является то, что законодательство, регулирующее сферу здравоохранения, не формирует организационного единства всех звеньев системы. Отсутствует единый подход в правовом регулировании общественных отношений, связанных с получением гражданами Российской Федерации медицинской помощи. Отсутствует механизм реализации многих нормативных правовых актов, в силу чего они носят декларативный характер.
Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан 1993 года уже не соответствуют существующим общественным отношениям. В этой связи представляется целесообразной разработка и принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации нового основополагающего федерального закона, регулирующего сферу здравоохранения. В нем должны быть предусмотрены вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления с учетом возможности предоставления субвенций из бюджетов разных уровней (в том числе субвенций из бюджетов субъектов РФ бюджетам муниципальных образований на реализацию ими полномочий по установлению мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения), а также установление стандартов оказания медицинской помощи, включающих перечни медицинских услуг и лекарственных средств, регулирования порядка осуществление частной медицинской деятельности и другие вопросы.
7.2. Для реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» представляется необходимым продолжение работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по разработке и принятию федеральных законов:
- об обязательном медицинском страховании (в том числе предусматривающего контроль за движением денежных сумм, направленных на покрытие стоимости оказанных услуг населению в рамках обязательного медицинского страхования со стороны медицинских профсоюзных организаций, общественности, работодателей, страховщиков, государства в лице медицинских учреждений);
- о расширении организационно-правовых форм медицинских организаций посредством учреждения автономных некоммерческих объединений;
- о страховании профессиональной ответственности медицинских работников;
- о правах пациентов в рамках обязательного медицинского страхования;
- о внесении изменения в статью 9 Федерального закона «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (о дополнении национального календаря профилактических прививок, включив в него профилактические прививки против гриппа, и тем самым возложить на федеральный бюджет исполнение финансовых обязательств по закупке вакцин против гриппа);
- о дополнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части организации оказания высокотехнологичных видов медицинской помощи в специализированных медицинских организациях (за исключением федеральных специализированных медицинских организаций, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации).
8. Охрана окружающей природной среды
8.1. Для придания целевого характера платежам за негативное воздействие на окружающую среду представляется необходимым продолжение работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по разработке и принятию федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду». Полномочия по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую среду целесообразно предоставить органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
8.2. Реализация Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» затруднительна без принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов, устанавливающих порядок осуществления нормирования в области охраны окружающей среды, порядок ограничения, приостановления или прекращения деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляемой с нарушением природоохранных требований.
9. Использование и охрана земли
9.1. Реализация Федерального закона от 17 июля 2001 года № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» на практике вызывает большие трудности в связи со сложной процедурой регистрации соответствующего права собственности. Для упрощения процедуры разграничения Самарской Губернской Думой подготовлена законодательная инициатива, направленная на внесение изменений в Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю». В качестве основания регистрации соответствующего права собственности предусматривается не утверждение перечней Правительством Российской Федерации, а направление уполномоченными органами заявлений, подготовленных с учетом положений статьей 3-5 Федерального закона от 17 июля 2001 года № 101-ФЗ.
9.2. Проблемой, связанной с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, является несогласованность с ним норм Земельного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях в части полномочий органов местного самоуправления по осуществлению муниципального земельного контроля.
В этой связи Самарской Губернской Думой подготовлена законодательная инициатива по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Законопроектом предусматривается возможность вынесения органом, осуществляющим муниципальный земельный контроль, предписаний, обязательных для виновных лиц, а также административная ответственность за невыполнение требований указанных органов.
10. Сельское хозяйство
Для реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» представляется необходимым продолжение работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по разработке и принятию федерального закона «О развитии сельского хозяйства и агропромышленного рынка в Российской Федерации», федеральных законов, предусматривающих создание системы земельно-ипотечного кредитования и имеющих целью повышение доступности кредитных ресурсов для производителей сельскохозяйственной продукции за счет развития кредитования под залог земельных участков.
11. Образование
11.1. Для реализации приоритетного национального проекта «Образование» представляется необходимым продолжение на федеральном уровне работы по разработке и принятию порядка предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на денежное содержание лучших учителей общеобразовательных учреждений.
11.2. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» до внесения в него изменений Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ предусматривал возможность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления совместно учреждать государственные образовательные учреждения.
В целях сохранения сложившейся системы образовательных учреждений дополнительного и государственного профессионального образования представляется целесообразным рассмотрение Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации вопроса об определении правового статуса государственных образовательных учреждений, которые были учреждены совместно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, исключившего указанную возможность.
Вместе с тем требует своего рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации вопрос об определении статуса высших учебных заведений, учрежденных муниципальными образованиями. Представляется обоснованным расширение перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. В связи с этим, как уже указывалось, нужно внести соответствующие изменения в статьи 50 и 85 Федерального закона № 131-ФЗ.
II. Перспективы законотворческой деятельности Самарской Губернской Думы
1. Государственное устройство
1.1. В связи с реформой федерального законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Самарской Губернской Думе в 2006 году необходимо провести правовой и структурный анализ Устава и областных законов по вопросам полномочий органов государственной власти Самарской области в целях выявления необходимости приведения его норм в соответствие с требованиями федерального законодательства.