Владимир Хакимович Бердин, Марина Евгеньевна Ленева Заключительный отчет
| Вид материала | Отчет |
- Владимир Хакимович Бердин, Марина Евгеньевна Ленева (договоры подряда с ррэц №01-0189/, 1622.92kb.
- Кошелева Марина Евгеньевна, канд пед наук, зав кафедрой педагогики и психологии пиппкро, 68.36kb.
- «Конструкция космических кораблей», 172.84kb.
- Задачи современного образования и профильная школа, 833.02kb.
- Новикова Марина Евгеньевна 2010 -2011 учебный год Раздел I. пояснительная записка, 342.1kb.
- Новикова Марина Евгеньевна 2010 -2011 учебный год пояснительная записка, 229.23kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе (заключительный), 45.77kb.
- Новикова Марина Евгеньевна 2011-2012 учебный год. I. пояснительная записка, 237.46kb.
- Новикова Марина Евгеньевна 2011-2012 учебный год. I. пояснительная записка, 765.09kb.
- Программа разработана на Совете лидеров и принята в соответствии с решением VII слета, 411.9kb.
4.3. Проекты Совместного Осуществления
Сокращение выбросов парниковых газов может происходить при выполнении специальных проектов, совместных с отечественными или иностранными инвесторами, по передаче и внедрению новых технологий или иных мероприятий, ведущих к снижению объема выбросов.
Объемы сокращения выбросов, достигнутые в результате таких проектов совместного осуществления (ПСО) обмениваются специально уполномоченным органом Правительства РФ на сертифицированные квоты при выполнении следующих условий:
а) ПСО должны быть зарегистрированы специально уполномоченным органом на стадии заключения соглашения о ПСО. Причем соглашение о ПСО должно содержать положения о порядке распределения объемов, достигнутых в результате ПСО сокращений выбросов между инвестором и реципиентом.
б) Сокращение выбросов образуется только при завершении ПСО. На этом этапе регистрируется специально уполномоченным органом и оформляется сертификатами на квоты. Сокращение выбросов, достигнутое в результате ПСО, имеет то же значение, что и сокращение выбросов, получаемое за счет мероприятий, проводимых владельцами источников выбросов, и сертифицируется на одинаковых основаниях, если иное не предусмотрено в соглашении о ПСО. Хорошо бы также продумать вариант, когда проект ПСО имеет несколько этапов, например, несколько котельных и часть сделано в одном периоде обязательств, а часть уже потом, впрочем, это технические вещи, принципиальных сложностей возникнуть не должно.
Для регистрации достигнутых в результате ПСО сокращений, сертификации их в виде квот на объемы выбросов, разделения квот между инвестором и реципиентом ПСО могут использоваться клиринговые центры, которым специально уполномоченный орган делегирует часть прав, необходимых для осуществления этих функций.
Результаты проектов совместного осуществления, выполненных до принятия настоящего Закона, регистрируются специально уполномоченным органом Правительства РФ с сертификацией квот, обеспеченных проектом, в установленном настоящим Законом порядке, если они выполнены в рамках двусторонних или многосторонних межгосударственных соглашений.
5. Правовая оценка, принципы и основы государственного правового регулирования выбросов парниковых газов на российских предприятиях
5.1. Концепция законодательства по регулированию и порядок действий по разработке нормативных документов
Законопроект "Об экономических основах контроля выбросов парниковых газов и обороте разрешений на выбросы" (рабочее название, сокращенно закон о парниковых газах) должен определить и закрепить принципы и основы государственного правового регулирования выбросов парниковых газов на российских предприятиях
Наполнение законопроекта пока целесообразно проработать только до уровня основополагающих принципов, общей части с определениями и терминами и определением роли каждого из участников процесса регулирования, включая федеральные и региональные органы, порядков ведения Регистра и Кадастра, что прямо относится к правам и обязанностям предприятий.
Другая часть законопроекта должна содержать технические условия работы рынка, порядок обращения и эмиссии квот, как ценной бумаги, например чека на получение определенной услуги, в частности, разрешения на выбросы парниковых газов в фиксированном количестве и в определенные сроки. Эту часть целесообразно разрабатывать после достаточно четкой ясности принципов и основ регулирования и достижения консенсуса в данном вопросе между основными действующими лицами: федеральными органами, администрациями регионов и компаниями, - собственно российскими предприятиями. Чтобы на деле создать работоспособный нормативный документ, игнорировать голос предприятий было бы неразумно при подготовке законопроекта.
Законопроект должен основываться на сочетании двух концептуальных принципов.
- Вертикального государственного планирования ежегодно допустимых объемов выбросов парниковых газов на территории Российской Федерации. Причем это планирование должно детализироваться до уровня компаний и крупных предприятий, основываясь на основополагающих единых принципах планирования, заранее известных предприятиям для каждого из периодов макроэкономического планирования (увязанных с международными обязательствами России).
- Либерального, рыночного механизма обеспечения планируемых показателей, соответствующих международным обязательствам страны. Это требует развития национальной системы торговли, установления четко работающей государственной системы утверждения проектов совместного осуществления или им аналогичных по смыслу, использующих «гибридные» схемы, где торговля квотами неразрывно связана с выполнением проектов. Однако важно еще и принятие нормативных документов, поощряющих участие компаний и предприятий в таких проектах. Это общемировая практика поощрения «своих» наиболее передовых предприятий и было бы опрометчиво отказываться от такой идеи.
В связи с этим законопроект должен содержать следующие крупные блоки:
Первый блок, фактически блок технического регламентирования, базируется на традиционных для российского природоохранного права подходах к регулированию выбросов на предприятиях. Принципы установления плановых показателей для парниковых газов могут быть отличны от принципов, используемых для загрязняющих веществ. Однако подход к их установлению целесообразно сохранить неизменным. Это обеспечит единый подход к природоохранному регулированию.
Данный блок определит порядок государственного планирования и контроля выполнения плановых заданий по вертикали исполнения: центр -> регионы -> местное самоуправление и предприятия различных отраслей и форм собственности.
Конечно, это затрагивает достаточно сложный вопрос разграничения полномочий федеральных и региональных органов. Однако здесь не требуется создавать, что-то принципиально новое. Законопроект должен быть органично встроен в закон о техническом регулировании деятельности предприятий в целом (основы контроля, стандарты, права и обязанности и т.п.). Поэтому и к разграничению полномочий следует подойти точно также, как и в законе о техническом регулировании. Представляется, что закон о техническом регулировании будет принят достаточно скоро, вероятно осенью 2003 года и это даст хороший стимул к разработке полномасштабного закона о парниковых газах.
Однако на разработку и принятие закона все же уйдет слишком много времени, вероятно, около 2 лет. За это время российские предприятия, по крайней мере, та их часть, которая хочет в кратчайшие сроки начать проекты совместного осуществления по снижению выбросов парниковых газов, не может остаться без «регулирования». Иначе просто невозможно начать указанные проекты. Поэтому правовое регулирование требует начальной фазы, когда оно будет осуществляться на основании Распоряжения Правительства. С другой стороны, нет никаких оснований для того, чтобы на начальной фазе использовались иные принципы и основы регулирования, просто их действие должно быть ограничено по объемам, срокам и сфере охвата предприятий. Таким образом, данное обстоятельство фактически не влияет на разработку основ регулирования по сути, но делает необходимым выполнить ее в кратчайшие сроки, что и является еще одной причиной выполнения данного проекта.
Второй блок должен определять порядок формирования рыночных отношений в сфере обращения с разрешениями на выбросы парниковых газов. Рынок должен стать важнейшим фактором, стимулирующим опережающие инвестиционные темпы сокращения выбросов парниковых газов, переход к современной эффективной энергетике. Однако, как указывалось выше, это фактически невозможно сделать сразу, до согласования основ и наработки некоторого опыта. Но это, вероятно, и не требуется. На первой фазе Распоряжением Правительства можно «запустить» участие российских предприятий в проектах и на примере ограниченного количества предприятий обкатать формирование рыночных отношений, не касаясь пока вопросов полномасштабной эмиссии и обращения. Тем самым, будет сведен к минимуму и риск принятия неверных решений, но дан «зеленый свет» российским предприятиям, желающим выполнять проекты уже сейчас.
Поскольку сначала предлагается достичь согласия между федеральными органами, регионами и бизнесом по принципам и основам (первой части законопроекта), а лишь потом детально разработать вторую часть, то в данной работе дается лишь список требуемых статей закона и ориентировочные наметки по их содержанию. Фактически это дискуссионный материал на будущее, хотя вероятно и недалекое.
Ко второй части законопроекта логично примыкает блок, дающий правовое определение и порядок выполнения и регистрации результатов для проектов совместного осуществления (ПСО) и, возможно, проектов механизма чистого развития (МЧР), предусмотренных Киотским протоколом. В этой части необходимо дать правовое определение допустимым объемам выбросов парниковых газов и, как следствие, базовой линии выбросов парниковых газов, от которой отсчитывается эффект от выполнения проекта.
Именно этот блок первым даст возможность российским предприятиям участвовать в международном сотрудничестве по снижению выбросов. В идеале это должно произойти уже в 2003 г., причем в принципе даже до ратификации Россией Киотского протокола и его вступления в силу. Например, это может пойти через голландскую программу ERUPT, поэтому здесь разумно сразу перечислить основные вопросы.
Необходимо также заметить, что в данной работе термин ПСО понимается в расширенном смысле, включающем все проекты, которые начинаются в ближайшем будущем (или уже начаты), не имея официального статуса ПСО, но в их разработке изначально заложено, что они будут перерегистрированы в ПСО, как только для этого будут созданы правовые условия. Тогда сюда попадают все проекты Деятельности Осуществляемой Совместно, проекты выполняемые сейчас по двусторонним соглашениям с тем или иным регионом (например, шведские проекты по использованию биотоплива в Архангельской области), проекты программы ERUPT и т.п. Имеется в виду, как только механизм ПСО официально вступит в силу (как сейчас вступает в силу МЧР) все такие проекты будут перерегистрированы как проекты ПСО. Наличие или отсутствие российских условий здесь не должно явится барьером, подразумевается, что к времени перерегистрации в 2005-2006 гг. они точно будут созданы. Однако, учитывая традиционно медленное развитие событий в России, безусловно, имеет смысл уже сейчас сформулировать основные вопросы.
- Определяется порядок заключения соглашений о проектах совместного осуществления с внутренними и внешними инвесторами. Тут предполагается, что проекты не будут выполняться только на средства зарубежного инвестора, а будут широко привлекаться средства российских компаний и банков. Однако в целом контракт на выполнение проекта может быть по форме аналогичен, используемому сейчас для проектов Деятельности Осуществляемой Совместно.
- Определяется порядок сертификации достигнутых результатов по сокращению выбросов парниковых газов в проекте и порядок зачета единиц сокращенных выбросов (а в отдельных случаях и порядок конвертации этих единиц в единицы установленных количеств). Фактически новое здесь – порядок сертификации, поскольку второе, - работа Регистра, должна быть прописана выше в первой части закона, где закладываются основные принципы и положения. Регистр нужен для начала любых операций с единицами (квотами) Киотского протокола и его работа была предметом детального исследования в начале 2003 г., подготовлен всеобъемлющий отчет и теперь его работа и ее правовое обеспечение в принципе ясно, остались только технические детали типа программного обеспечения и выбора организации, ведущей Регистр. Именно поэтому теперь основное внимание должно быть уделено сертификации, которая на первый взгляд выглядит просто, но учитывая российские реалии, межведомственную разобщенность и разногласия между федеральными и региональными органами, требует большой подготовительной работы и очень четкого описания в правовых документах.
- Определяется схема регистрации ПСО и назначается федеральный орган, отвечающий в России за регистрацию соглашений по ПСО и информирование международных органов о результатах выполнения проектов и осуществление зачетов. Опять же на первый взгляд это очень просто. Однако за последние годы накопилось немало межведомственных противоречий именно по данному вопросу. В частности Минэнерго естественно хотело бы само рассматривать все энергетические проекты (а их как предполагается будет подавляющее большинство), оставив указанному выше федеральному органу только уведомительные функции и связь с международной системой регистрации проектов. В регионах имеются большие сомнения, что если деятельность будет вестись исключительно на федеральном уровне, то это как минимум будет тормозить выполнение проектов, а в худшем случае парализовать всю работу.
- При сделках по ПСО с иностранными инвесторами определяется порядок учета единиц сохранения выбросов, выданных инвесторам ПСО. В принципе порядок работы с российскими и иностранными инвесторами должен быть одинаков. Но развитие событий, в частности, построение внутренних систем торговли квотами в ряде стран, показывает, что, вероятно, различий не избежать и данный пункт должен быть прописан особо, чтобы избежать неопределенностей и потенциальных ошибок, способных привести к замораживанию того или иного проекта.
- Определяется порядок зачета "авансовых" единиц сокращения выбросов (ЕСВ), достигнутых в результате ПСО в период до 2008 года. Строго говоря, этого «нет и не должно быть». Результаты ПСО с юридической точки зрения начинаются именно с начала 2008 г. Но реальный опыт, например голландской программы ERUPT показывает, что нужно иметь возможность «гибридных» схем для зачета результатов, полученных до 2008 года. Это в интересах всех сторон: и инвестора и исполнителя проекта и, что немаловажно, самой сути деятельности, - быстрейшего снижения выбросов парниковых газов для предотвращения катастрофических изменений климата. В частности, результаты, достигнутые по проекту до 2008 года, причем как до, так и после его регистрации или перерегистрации как проекта ПСО, сертифицируются и на данное количество снижения выбросов (относительно базовой линии) выпускаются единицы установленных количеств. Выпуск таких единиц – прерогатива Правительства, поэтому тут нужен порядок одобрения участия российских предприятий в «гибридных» схемах. Для этого нужно и правовое обеспечение, определяемое данным пунктом. С другой стороны, в отличие от всего перечисленного выше, данный пункт имеет сугубо временный характер, с 2008 г. он автоматически становится ненужным.