Учебно-методичесое пособие липецк 2008 ббк

Вид материала

Содержание

4. Разработка и внедрение регламентов внутренней организации ОМСУ, исполнения функций по предоставлению государственных и муници
6. Открытость и прозрачность органов местного самоуправления перед населением
Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов местного самоуправле

Подобный материал:

1 ... 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Органы местного самоуправления не вправе превышать, установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (Постановление администрации Липецкой области от 12 ноября 2007 г. N 164 "О нормативах формирования расходов") нормативы формирования расходов на оплату труда для выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, если доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 % собственных доходов местного бюджета (статья 136 Бюджетного кодекса РФ).

Среди нарушений Федерального законодательства, допускаемых органами местного самоуправления муниципальных образований, следует особо отметить тот факт, что иногда Уставы, муниципальные правовые акты о внесении изменений в Уставы представляются на государственную регистрацию с нарушением 15-дневного срока подачи документов для государственной регистрации, установленного статьей 3 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации Уставов муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 97-ФЗ). Так, с нарушением указанного срока представлен на государственную регистрацию в 2007 году Устав Лев-Толстовского сельсовета, в 2008 г. – акты о внесении изменений в Уставы сельских поселений Лев-Толстовского муниципального района (Гагаринский, Домачевский, Знаменский, Ильинский, Кузовлевский, Новочемодановский, Октябрьский, Остро-Каменский, Первомайский, Топовский, Троицкий сельсоветы).

На практике некоторыми главами муниципальных образований нарушается 10-дневный срок, в течение которого со дня официального опубликования (обнародования) Устава, акта о внесении изменений, глава муниципального образования обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и дате официального опубликования (обнародования), установленный статьей 5 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ.

Следует отметить, что органы местного самоуправления (особенно сельских поселений) не всегда отслеживают изменений Федерального законодательства и, как следствие, не владеют информацией о внесении изменений в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Специалистами Отдела установлен тот факт, что противоречия Федеральному и областному законодательству, выявляемые органами прокуратуры зачастую остаются без внимания, а решения судов о приведении в соответствие с действующим законодательством положений Уставов не исполняются.

Так, например, в Усманском муниципальном районе ряд сельских поселений (Завальновский, Октябрьский, Пригородный, Сторожевской, Пластинский, Студенский, Поддубовский, Дрязгинский, Излегощенский, Грачевский, Дмитриевский, Девицкий, Березняговский, Студено-Высельский, Боровский) не вносили в свои Уставы изменения с 2006 года, несмотря на то, что в мае 2007 года Усманским районным судом вынесены решения о противоречии их действующему законодательству и приведении в соответствие.

Вышеперечисленные недоработки органов местного самоуправления явились прямым следствием ослабления контроля со стороны глав муниципальных районов, городских и сельских поселений за законотворческой деятельностью. Главы сельских поселений осуществляют недостаточный контроль за специалистами, ведущими работу с Уставами. В целом процедура внесения изменений в Уставы муниципальных образований вызывает трудности не только у глав сельских поселений, поскольку в штате сельских администраций отсутствуют должности юристов, но и в городских поселениях (Задонск, Усмань, Грязи, Данков) и в муниципальных районах (Добринский, Воловский). Специалисты сельских администраций, администраций муниципальных районов и городских поселений не отслеживают изменения Федерального законодательства и неоперативно реагируют на внесение изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, несмотря на постоянное информирование специалистами Отдела о принятии Федеральных законов, вносящих изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В адрес органов местного самоуправления Отделом рассылаются письма с информацией об изменениях Федерального законодательства и указанием статей, требующих корректировки.

Так, в октябре-декабре 2007 года и январе 2008 года Отделом были направлены письма с информацией об изменениях Федерального законодательства во все муниципальные районы области, которые также содержали сведения для сельских поселений каждого района. Кроме того, отдельные письма с указанием требуемых изменений, были направлены в города Лебедянь, Усмань, Задонск, Чаплыгин, Грязи, Данков.

Такое информирование сыграло свою положительную роль, и в феврале-марте 2008 года для проведения правовой экспертизы в Отдел поступили проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений в Уставы городов Грязи, Усмани, Чаплыгина.

В качестве консультационной помощи органам местного самоуправления в мае 2007 года Отделом разработан и направлен во все муниципальные районы области проект типового муниципального правового акта о внесении изменений в Уставы сельских поселений для использования в работе главами сельских поселений. Органы местного самоуправления 191 сельского поселения при принятии решений о внесении изменений в Уставы руководствовались типовым муниципальным правовым актом о внесении изменений в Уставы сельских поселений, разработанным Отделом.

В целях оказания муниципальным образованиям правовой помощи работа Отдела построена следующим образом:

- специалистами Отдела проводится правовая экспертиза проектов изменений в действующие Уставы муниципальных образований. Замечания и предложения, внесенные Отделом, учитываются представительными органами муниципальных образований при принятии изменений. Такая практика способствует повышению качества проекта на стадии его рассмотрения представительным органом муниципального образования и сводит к минимуму количество отказов в государственной регистрации в связи с противоречиями Федеральному и областному законодательству.

Так, специалистами Отдела за 6 месяцев 2008 года рассмотрено 37 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в Уставы муниципальных образований, что позволяет устранять несоответствия Федеральному и областному законодательству на проектной стадии.

Кроме этого, Отделом ведется активная разъяснительная работа через средства массовой информации. Так, в 2007-2008 гг. в районных газетах опубликованы 42 статьи сотрудников Отдела, среди них «Дополнительные полномочия муниципальных образований», «Муниципальная правовая ответственность», «Новое законодательство по вопросам проведения публичных слушаний», «Виды избирательных систем: достоинства и недостатки», «Нотариус стал ближе» и др., в которых подробно разъяснены нормы Федерального законодательства.

30 ноября 2006 года Отделом заключено соглашение с ассоциацией «Совет муниципальных образований Липецкой области» о взаимодействии по вопросам обеспечения соответствия муниципальных правовых актов области Федеральному законодательству.

В рамках этого соглашения Отдел практикует выездные семинары с главами муниципальных образований, на которых дается обзор последних изменений Федерального законодательства. Так, в 4 квартале 2007 г. были проведены семинары в Добровском, Грязинском и Данковском районах, на которых был дан обзор изменений, внесенных Федеральным законом от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ, в части вопросов организации местного самоуправления.

Также, в июне 2008 г. на территории области администрацией Липецкой области организовано проведение семинаров-совещаний по вопросам реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Распоряжением главы администрации области от 23.05.2008 г. № 221-р начальник Отдела включен в состав комиссии по обучению глав муниципальных образований и председателей представительных органов.

Главами муниципальных образований постоянно ставится вопрос о включении должности юриста в штатные расписания муниципальных районов для оказания правовой помощи в работе с Уставами сельских поселений и ведения муниципального регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В ходе анализа сложившейся практики взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений, следует отметить высокий уровень организации работы с Уставами в Чаплыгинском, Лев-Толстовском, Елецком, Добринском, Данковском, Долгоруковском районах. Так как юристами районных администраций и Советов депутатов разрабатывается проект муниципального правового акта о внесении изменений в Устав для сельских поселений, указанный проект направляется в Отдел для проведения правовой экспертизы, документы для государственной регистрации представляются оформленными в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Данная процедура позволяет устранять возможные несоответствия Федеральному и областному законодательству на проектной стадии до принятия Устава (изменений в него) представительным органом.

Такое взаимодействие муниципальных районов с сельскими поселениями, к сожалению, осуществляется не во всех районах области.

Несмотря на постоянное информирование Отделом об изменениях Федерального и областного законодательства, применение на практике отдельных правовых норм вызывает трудности во многих муниципальных районах, городских и сельских поселениях.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона № 230-ФЗ) на публичные слушания не выносятся проекты муниципальных правовых актов, которые приняты в целях приведения закрепленных в Уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, Федеральными законами.

Соответствующие изменения внесены и в пункт 3 части 4 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ, в связи с чем, в регистрирующий орган не требуется представлять сведения о результатах публичных слушаний по проектам муниципальных правовых актов, которыми вносятся изменения в целях приведения закрепленных в Уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, Федеральными законами.

Некоторые главы муниципальных образований восприняли указанные изменения, как возможность не проводить публичных слушаний вообще.

Проведение публичных слушаний по проекту Устава (муниципального правового акта о внесении в устав) преследует цель ознакомления населения с этими документами и получения возможных предложений и дополнений.

В Отдел поступают обращения глав муниципальных образований засвидетельствовать верность копии Уставов муниципальных образований. Вместе с тем, в Отделе имеется информация, что нотариусы свидетельствуют верность копии Устава, несмотря на то, что Устав является нормативным правовым актом и свидетельствование верности копии нормативного правового акта согласно основам законодательства Российской Федерации о нотариате (далее – Основы) не относится к компетенции нотариусов.

В соответствии со статьей 46 основ нотариус свидетельствует верность копий документов и выписок из них, тем самым, подтверждая, что данные документы не противоречат законодательным актам РФ и имеют юридическое значение. Как следует из упомянутой статьи, такие документы не являются нормативными правовыми актами.

Кроме того, Устав муниципального образования согласно части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ легитимен (имеет юридическое значение) только после его государственной регистрации в органах юстиции и официального опубликования (обнародования).

Поскольку Устав муниципального образования имеет нормативный характер и в силу требований Федерального закона от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ подлежит проверке на соответствие Конституции российской Федерации, Федеральным законам, Уставу Липецкой области и законам Липецкой области органами юстиции, то в данном случае нотариусы, не имея полномочия такого правового анализа, не могут свидетельствовать верность копии Устава муниципального образования.

В Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесены изменения в части определения порядка и компетенции органов государственной власти по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Согласно внесенным изменениям, каждый субъект РФ за счет средств регионального бюджета будет обязан вести свой муниципальный регистр. Порядок организации и ведения регистра устанавливается законом субъекта РФ. Объединенные муниципальные регистры субъектов РФ составят Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, ведение которого будет осуществляться уполномоченным Федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ.

Создание регистра муниципальных нормативных правовых актов и возложение функций по его ведению на органы государственной власти должно обеспечить полный учет этих актов и свободный доступ к ним граждан, организаций и органов публичной власти. Данные изменения вступают в силу с 1 января 2009 года.

Отделом регулярно анализируется судебно-прокурорская практика по Уставам муниципальных образований. По выявленным недостаткам вносятся предложения в адрес председателя областного суда и прокурора области.

Судебные акты (решения, постановления, определения) и меры прокурорского реагирования (представления, протесты, заявления в суд) подлежат включению в Государственный реестр Уставов муниципальных образований Российской Федерации в качестве дополнительных сведений.

Следует отметить, что все Уставы, муниципальные правовые акты о внесении изменений в Уставы на момент государственной регистрации соответствовали Федеральному и областному законодательству.

Судебных решений, протестов, представлений органов прокуратуры об отмене государственной регистрации, о признании несоответствующими Федеральному и областному законодательству положений Уставов на момент государственной регистрации, а также обжалований отказов в государственной регистрации в судах с 2005 года по настоящее время не имеется.

Анализ протестов, представлений органов прокуратуры и решений судов о признании Уставов муниципальных образований противоречащими Федеральному и областному законодательству показал, что несоответствия действующему законодательству связаны с несвоевременным внесением органами местного самоуправления изменений в действующие Уставы.

Процедура внесения изменений в Уставы занимает, как правило, 2-3 месяца, поскольку не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии Устава муниципального образования (внесении изменений и дополнений в Устав) проект Устава (изменения в Устав) подлежат официальному опубликованию (обнародованию), 30 дней предоставлено органам юстиции для государственной регистрации, после чего необходимо опубликовать (обнародовать) Устав, (изменения в Устав). В 2007 году в Федеральный закон № 131-ФЗ внесено 9 изменений, в связи с чем, органы местного самоуправления объективно лишены возможности своевременно подготавливать и принимать муниципальные правовые акты для приведения действующих Уставов в соответствие с Федеральным законодательством.

В протестах и представлениях прокуроры ставят вопрос о приведении отдельных положений Уставов в соответствие с Федеральными законами:

- от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – Федеральный закон № 230-ФЗ) в части объединения поселения с городским округом, упразднения поселения, отнесения к вопросам местного значения поселения создание условий для развития не только малого, но и среднего предпринимательства, проведения публичных слушаний, установления ограничений для выборных должностных лиц местного самоуправления, дополнения перечня имущества муниципального образования имуществом, предназначенным для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, расширения перечня оснований для досрочного прекращения полномочий представительного органа и главы муниципального образования;

- от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 257-ФЗ), в части установления полномочий органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности;

- от 15 июня 2007 г. N 100-ФЗ «О внесении изменений в статьи 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 100-ФЗ) в части выдачи органами местного самоуправления поселений разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений;

- от 18.06.2007г. № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления» (далее – Федеральный закон № 101-ФЗ) в части установления в Уставе срока, в течение которого вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание, правомочности заседания представительного органа, а также ответственности представительного органа перед государством и ряду других Федеральных законов.

Основанием для проведения анализа послужили многочисленные обращения глав муниципальных образований на необоснованные меры прокурорского реагирования и решения судов, ориентирующие их на внесение в Уставы норм, которые не соответствуют действующему законодательству.

1. Сотрудниками прокуратуры не в полной мере изучаются правовые нормы оспариваемого Устава, что приводит, в свою очередь, к частичному удовлетворению заявленных требований.

Так, прокурор Чаплыгинского района в своем исковом заявлении от 07.02.2008 г. № 7-08 указал, что пункты 17 и 30 части 1 статьи 11 Устава сельского поселения Троекуровский сельсовет Чаплыгинского муниципального района, устанавливающие, что к вопросам местного значения поселения относится оказание содействия в установлении в соответствии с Федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения и расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, а так же организацию представления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с действующим законодательством, утратили силу с 01.01.2008 г. согласно Федеральному закону от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ. В тоже время, в статье 60 Устава, регулирующей вступление в силу отдельный положений, установлено, что пункты 17 и 30 части 1 статьи 11, оспариваемые прокурором, утрачивают силу с 01.01.2008 г.

Учитывая, что содержание данных норм в перечне вопросов местного значения не является противоречием Федеральному законодательству, суд в удовлетворении требований о признании пунктов 17 и 30 части 1 статьи 11 Устава противоречащими Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) отказал.

Также отмечены случаи, когда в результате поверхностного изучения Устава, сотрудниками прокуратуры в протестах и представлениях ставится вопрос об исключении из Уставов норм, утративших силу. Несмотря на то, что в Уставах содержатся положения, устанавливающие, что оспариваемые нормы утрачивают силу.

Так, в протесте прокурора Воловского района от 12.05.2008 г. на Устав сельского поселения Большовский сельсовет поставлен вопрос о приведении в соответствие с Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ статьи 11, как содержащей в перечне вопросов местного значения поселения оказание содействия в установлении в соответствии с Федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения (пункт 17) и расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организацию представления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с действующим законодательством (пункт 30), которые утратили силу с 01.01.2008 г. Вместе с тем, в статье 62 «Переходные положения» Устава Большовского сельсовета (в редакции решения Большовского сельского Совета депутатов от 07.06.2007 г. № 85) определено, что подпункты 17 и 30 пункта 1 статьи 11 утрачивают силу с 01.01.2008 г.

Подобные протесты были внесены прокурором Воловского района на Уставы сельских поселений Спасский, Замарайский, Ломигорский, Набережанский, Гатищенский, Ожогинский, Воловчинский, Юрской сельсоветы.

Добровский районный суд в решении от 21.05.2007 г. № 2-104/2007 удовлетворил только 3 из заявленных прокурором 8 требований о признании противоречащим в части действующему законодательству Устава сельского поселения Путятинский сельсовет Добровского муниципального района.

Так, прокурор оспаривал пункт 19 части 1 статьи 11 Устава, как противоречащий Федеральному закону от 04.12.2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ», а именно, не предусмотревший полномочий органов местного самоуправления по защите, воспроизводству городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, пункт 11 – который не содержит полномочий по обеспечению сохранности библиотечных фондов библиотек сельского поселения (на основании Федерального закона от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ). Кроме того, прокурор указал на отсутствие в перечне вопросов местного значения участия в профилактике терроризма и экстремизма, в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения и осуществления муниципального лесного контроля и надзора.

Суд, отказывая в удовлетворении вышеперечисленных требований, установил, что отсутствие в Уставе Путятинского сельсовета отдельных вопросов местного значения поселения, введенных в статью 14 Федерального закона № 131-ФЗ после принятия в установленном законом порядке Устава сельского поселения и перечисленные прокурором, не влечет признание недействующими тех положений статьи 11 Устава Путятинского сельсовета, которые не противоречат Федеральному закону РФ или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Также прокурором был поставлен вопрос об исключении из статьи 11, регулирующей вопросы местного значения поселения, права органов местного самоуправления на создание музеев поселения в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ.

Суд, отказывая в удовлетворении данного требования, руководствовался Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ, который, признавая утратившей силу норму о праве органов местного самоуправления на создание музеев поселения в статье 14 Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующей вопросы местного значения поселения, одновременно дополнял закон статьей 14.1., которая определяет перечень вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, но в решении которых, поселение вправе участвовать. Статья 14.1. определила право органов местного самоуправления на создание музеев поселения.

Аналогичные решения вынесены Добровским районным судом Липецкой области по Уставам сельских поселений Борисовский, Больше-Хомутецкий, Кореневщинский, Поройский сельсоветы.

2. Органы прокуратуры обязывают представительный орган муниципального образования вносить в Уставы изменения Федерального законодательства в полном объеме без учета требований, принятых Уставами муниципальных образований и региональных особенностей законодательства Липецкой области.

Так, прокурор Краснинского района обратился в Краснинский районный суд с заявлением о признании некоторых положений Устава сельского поселения Александровский сельсовет Краснинского муниципального района противоречащими Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.

В исковом заявлении от 29.02.2008 г. о признании нормативного правового акта противоречащим законодательству прокурор указал, что часть 6 статьи 30 Устава Александровского сельсовета, регулирующая случаи досрочного прекращения полномочий главы сельского поселения, не содержит такого основания как «досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава был избран из состава данного органа», установленный пунктом 11 части 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Краснинский районный суд с доводами прокурора согласился и в своем решении от 31.03.2008 г. № 2-79А/08 установил, что часть 6 статьи 30 Устава Александровского сельсовета указанного случая досрочного прекращения полномочий главы сельского поселения не предусматривает, что свидетельствует о противоречии данной нормы Федеральному закону и признал часть 6 статьи 30 Устава недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

Согласно части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с Уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа (местной администрации), возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования (часть 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ – Уставом муниципального образования должны определяться структура и порядок формирования органов местного самоуправления.

В части 1 статьи 15 и в части 2 статьи 30 Устава указано, что глава сельского поселения избирается на муниципальных выборах гражданами, проживающими на территории сельского поселения и обладающими избирательным правом, на основании всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.

Уставом сельского поселения Александровский сельсовет не предусмотрено избрание главы сельского поселения из числа депутатов представительного органа, в связи с чем, к основаниям досрочного прекращения его полномочий не может быть отнесен случай досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования.

Аналогичные решения были приняты Краснинским районным судом по заявлениям прокурора на Уставы Гудаловского, Дрезгаловского, Ищеинского, Краснинского, Пятницкого, Сергиевского, Сотниковского, Суходольского, Яблоновского сельских поселений Краснинского муниципального района, а также Задонским районным судом по Уставам Болховского, Кашарского, Скорняковского, Донского, Гнилушинского, Юрьевского, Каменского, Тимирязевского, Верхнестуденецкого сельсоветов Задонского муниципального района и в ряде других районов.

В целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства по делам об оспаривании отдельных положений Уставов муниципальных образований Отделом 02.06.2008 г. направлено письмо в адрес председателя Липецкого областного суда, с предложением рассмотреть сложившуюся ситуацию и принять соответствующие меры.

Председателем Липецкого областного суда в информационном письме от 19.06.2008 г. № 011-14, направленном во все райгорсуды области, в частности указано, что суд не проанализировал содержание Федерального закона и Устава муниципального образования, а ограничился лишь воспроизведением заявленных требований и по существу обоснованность доводов прокурора в этой части не проверил. А также рекомендовано всем судьям при рассмотрении дел, о признании недействующими Уставы муниципальных образований, самым тщательным образом проверять доводы заявителей о противоречии этих актов требованиям Федерального законодательства, в решениях анализировать содержание оспариваемых актов и выносить решения только после всестороннего исследования всех обстоятельств дела.

Кроме того, требования прокуратуры о включении в случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования «досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава был избран из состава данного органа» имели место в протестах прокурора Задонского района на Уставы Задонского муниципального района и города Задонска, прокурора Липецкого района - на Уставы сельских поселений Липецкого муниципального района, прокурора г. Ельца – на Уставы сельских поселений Елецкого муниципального района, прокурора Добровского района – на Уставы сельских поселений Добровского района.

В протесте прокурора г. Ельца от 22.04.08 г. № 14/1-224в-05 содержится требование о включении в Устав сельского поселения правовых норм, регулирующих упразднение муниципального образования. В протестах прокуратуры Лебедянского и Липецкого районов на Уставы сельских поселений, прокуратуры г. Ельца на Уставы сельских поселений имели место требования о дополнении статей Уставов, регулирующих досрочное прекращение полномочий представительного органа и главы сельского поселения, нормой о том, что полномочия представительного органа и главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае упразднения муниципального образования.

Вместе с тем, часть 1 статьи 13.1 Федерального закона № 131-ФЗ содержит 2 условия, при которых допускается упразднение поселений:

- на территориях с низкой плотностью сельского населения;

- в труднодоступных местностях.

В соответствии с «Перечнем субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения» (утв. распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р) Липецкая область отнесена к территориям с высокой плотностью населения. Следовательно, отсутствие данной нормы в Уставах сельских поселений не противоречит действующему законодательству в соответствии со статьей 44 Федерального закона № 131-ФЗ.

Прокурор Задонского района в протесте от 11.02.08 г. № 3-15в-08 на Устав Задонского муниципального района требует привести часть 3 статьи 29 Устава Задонского района в соответствие с частью 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, а именно, включить в случаи досрочного прекращения полномочий главы района упразднение муниципального образования. Данное требование вступает в противоречие со статьей 13.1 Федерального закона № 131-ФЗ, предусмотревшей упразднение только городских и сельских поселений.

3. При проведении анализа выявлены случаи вынесения неоднозначных судебных решений по заявлениям прокуроров ряда требований, находящихся вне рамок действующего законодательства.

В исковом заявлении от 08.02.2008г. о признании отдельных положений Устава сельского поселения Каменский сельсовет Задонского муниципального района противоречащим законодательству прокурор заявил требование об отнесении к имуществу сельского поселения имущества, закрепленного в соответствии с законом в собственности муниципального района.

А именно, указал, что часть 2 статьи 41 Устава сельского поселения противоречит требованиям Федерального закона № 230-ФЗ, поскольку не содержит в перечне имущества поселения «имущества, предназначенного для развития малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района».

В собственности сельского поселения не может находиться имущество, закрепленное в соответствии с законом за муниципальным районом (часть 3 статьи 17, часть 5 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ).

В то же время, Задонский районный суд не проверив законность и обоснованность заявленных требований, поддержал доводы прокурора и в решении от 14.03.2008 г. по делу № 2-143/2008 признал часть 2 статьи 41 Устава сельского поселения Каменский сельсовет противоречащей требованиям Федерального закона № 131-ФЗ.

При этом суд указал, что «из содержания части 2 статьи 41 Устава Каменского сельсовета усматривается, что в собственности муниципального района не может находиться имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района….».

Аналогичные требования содержались в заявлениях прокурора Задонского района на Уставы Болховского, Кашарского, Скорняковского, Донского, Гнилушинского, Юрьевского, Калабинского, Тимирязевского, Верхнестуденецкого, Бутырского, Ольшанского сельсоветов, а также в вынесенных по этим заявлениям решениях Задонского районного суда.

Прокурор Лебедянского района обратился в суд с заявлением о признании отдельных положений Уставов сельских поселений Троекуровский, Большепоповский сельсовет противоречащими Федеральному законодательству, а именно:

- Федеральному закону от 04.12.2006 г. № 201-ФЗ, в части не отнесения к вопросам местного значения поселения организации благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, а также исключения из перечня имущества поселения лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

- Федеральному закону от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ в части предоставления органам местного самоуправления поселения полномочий по обеспечению сохранности библиотечных фондов библиотек поселения, а также исключения из перечня вопросов местного значения поселения создание музеев.

Суд с доводами прокурора согласился, и признал (решения от 14.06.2007г.) соответствующие статьи Уставов Троекуровского и Большепоповского сельсоветов, не учитывающие указанных изменений, недействующими со дня принятия Уставов 04.09.2006 г.

Нормы Федерального закона от 04.12.2006 г. № 201-ФЗ, установившие, что к вопросам местного значения поселения относятся организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения и исключившие из перечня имущества поселения леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения, вступили в силу с 8 декабря 2006 г. (с даты официального опубликования).

Нормы Федерального закона от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ, расширившие полномочия по обеспечению сохранности библиотечных фондов библиотек поселения, а также исключившие из перечня вопросов местного значения поселения создание музеев, вступили в силу с 1 января 2007 г.

Следует отметить, что в решениях Лебедянского районного суда от 06.06.2007 г. на Уставы сельских поселений Ольховский, Покрово-Казацкий, Яблоневский сельсоветы по тем же требованиям прокурора, соответствующие положения Уставов признаны противоречащими требованиям Федерального закона № 131-ФЗ с 1 января 2007 г.

Несмотря на такую неоднозначную практику в решениях Лебедянского районного суда по одним и тем же заявленным требованиям, органами прокуратуры необоснованные решения, которыми отдельные положения Уставов признаны недействующими с даты принятия (04.09.2006 г.) в кассационной и надзорной инстанциях не обжаловались.

4. Органами прокуратуры помимо требований о признании отдельных положений Уставов противоречащими Федеральному законодательству, ставится вопрос обязать орган, принявший оспариваемый Устав, привести его в соответствие с Федеральным законодательством.

Позиция судов по данному вопросу также неоднозначна. Так, Усманский районный суд требование прокурора обязать представительный орган привести Устав в соответствие с законодательством отклонил, мотивируя тем, что данное требование выходит за пределы компетенции суда (решения от 28.05.2007 г. на Уставы сельских поселений Боровской, Бреславский, Грачевский, Девицкий и др.).

Добровский районный суд отказал в удовлетворении требования прокурора обязать представительный орган муниципального образования привести Устав в соответствие с законодательством, поскольку такое требование не предусмотрено статьей 253 ГПК РФ (решения от 21.05.2007 г. на Уставы сельских поселений Путятинский, Волченский, Крутовский, Махоновский и др.).

Вместе с тем, в решении Чаплыгинского районного суда от 12.03.2008 г. на Уставы сельских поселений Кривополянский, Ломовской, Лозовский, Колыбельский, Урусовский сельсоветы отдельные положения Уставов признаны противоречащими Федеральному закону № 131-ФЗ и подлежащими приведению в соответствие с ним. Становлянский районный суд в своем решении обязал Совет депутатов сельского поселения Становлянский сельсовет привести в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ положения Устава Становлянского сельсовета (решение от 27.02.2008 г.).

В силу статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит Федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит Федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Таким образом, требование прокурора обязать орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт (Устав), привести его в соответствие с Федеральным законодательством, выходит за пределы компетенции суда, рассматривающего вопрос о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части.

При решении указанной проблемы следует руководствоваться Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

По имеющейся в Отделе информации, 30 решений по заявлениям прокуроров вынесено районными судами области необоснованно. В кассационной и надзорной инстанциях данные решения органами прокуратуры и местного самоуправления не оспаривались.

Одной из главных проблем в деятельности органов местного самоуправления по принятию Уставов, внесению в них изменений - является несвоевременное их приведение в соответствие с Федеральным законодательством, что приводит, в свою очередь, к прокурорским проверкам и судебным разбирательствам.

По результатам анализа в органах прокуратуры за последнее время наметилась тенденция по искусственному увеличению своих количественных статистических показателей.

Характерным примером могут служить протесты прокурора Воловского района на Уставы всех сельских поселений Воловского муниципального района.

Так, в протесте прокуратуры на Устав сельского поселения Юрской сельсовет от 30.04.2008 г. поставлен вопрос о приведении Устава в соответствие с Федеральными законами от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ в части осуществления дорожной деятельности и использования автомобильных дорог, от 15.06.2007 г. № 100-ФЗ - в части выдачи органами местного самоуправления поселений разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.

12 мая 2008 г. прокурором на этот же Устав принесен протест о приведении Устава в соответствие с Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» только по одному пункту – по расчету субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

27 мая 2008 г. в тот же сельсовет и по тем же вопросам, изложенным в протестах от 30 апреля и 12 мая 2008 г., прокуратурой внесено представление.

Таким образом, в течение месяца прокурор Воловского района трижды приносил протесты и представления на один и тот же акт, не учитывающий изменений Федеральных законов, принятых в 2006-2007 гг.

Аналогичная тенденция наблюдается во многих муниципальных районах области.

Понятно, что в сфере организации работы по принятию Уставов, внесению в них изменений и государственной регистрации, особое внимание уделяется вопросам соблюдения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Однако, в реализации указанных законов, возникает множество проблем и основной из них является отсутствие комплексного и систематизированного правового регулирования.

В связи с этим, на Федеральном уровне необходимо решать следующие проблемы:

1. Наделить органы юстиции правом мер реагирования (предписания) о приведении уже зарегистрированных Уставов муниципальных образований в соответствие с изменениями Федерального и областного законодательства в кратчайшие сроки. Это необходимо для того, чтобы органы местного самоуправления своевременно и в обязательном порядке учитывали изменения Федерального, областного законодательства путем внесения изменений в действующие Уставы.

2. Установить срок органам местного самоуправления, в течение которого им необходимо устранить допущенные нарушения действующего законодательства, в случае принятия регистрирующим органом решения о несоответствии Устава (изменений в Уставы) Федеральному законодательству и отказа в государственной регистрации. В настоящее время такой нормы нет, что позволяет органам местного самоуправления затягивать приведение Устава муниципального образования в соответствие с действующим законодательством.

3. Нормативно закрепить срок, в течение которого глава муниципального образования обязан опубликовать Устав, изменения в Устав после государственной регистрации и установить ответственность за нарушение сроков и порядка опубликования (обнародования). В настоящее время, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) Устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в Устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) Устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в Устав муниципального образования).

4. Установить ответственность глав муниципальных образований за нарушение сроков предоставления Уставов (изменений в Уставы) на регистрацию.

5. Внести в статью 43 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ изменение, раскрывающее механизм обязательного опубликования (обнародования) всех муниципальных правовых актов. У органов местного самоуправления районов и городов есть финансовая возможность опубликовывать в газетах муниципальные правовые акты, у органов местного самоуправления сельских поселений финансовые возможности ограничены, что делает невозможным опубликование муниципальных правовых актов, а механизм обнародования на Федеральном уровне не раскрыт, что вызывает сложности в применении данной нормы.

6. Внести изменения в статью 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и предоставить право органам местного самоуправления городских округов осуществлять муниципальный контроль и надзор. Федеральный закон от 4.12.2006 г. № 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" внес изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ и предоставил право осуществлять муниципальный лесной контроль и надзор только органам местного самоуправления поселений, тем самым, были ограничены права городских округов.

7. В целях оперативного внесения изменений в Уставы в связи с принятием новых федеральных и областных законов, сократить сроки и процедуру проведения публичных слушаний и опубликования проекта Устава путем внесения соответствующих изменений в статьи 28, 44 Федерального закона № 131-ФЗ.

СОДЕРЖАНИЕ

Задачи и проблемы реформирования системы органов исполнительной власти и местногосамоуправления……………………………………………………………………..	3
1. Некоторые итоги реформирования органов исполнительной власти области……..	5
1.1 Оптимизация структуры исполнительных органов государственной власти Липецкой области……………………………………………………………………………...	5
1.2. Стандартизация и регламентация основных государственных функций и наиболее востребованных государственных и муниципальных услуг……………………	6
1.3. Совершенствование механизмов управления кадровой деятельностью……………	7
1.4. Повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг…	10
1.5. Противодействие коррупции…………………………………………………………….	11
2. Первые результаты реформирования местного самоуправления в области………..	12
3. Некоторые аспекты перевода административной реформы на уровень муниципальных образований………………………………………………………………...	17
4. Разработка и внедрение регламентов внутренней организации ОМСУ, исполнения функций по предоставлению государственных и муниципальных услуг	20
5. Информационное и PR-сопровождение административной реформы в муниципальных образованиях……………………………………………………………….	28
6. Открытость и прозрачность органов местного самоуправления перед населением	29
7. Переход к муниципальному управлению, ориентированному на результат………..	32
8. Оценка эффективности деятельности органов местного самоyправления………….	61
Приоритетные направления социально-экономической политики в соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу………………………………………………………………….	69
Приоритетные национальные проекты в Липецкой области……………………………	80
Разработка стратегий социально – экономического развития муниципальных образований на основе SWOT –анализа………………………………….…………………	100
Прогноз и концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу………………………………………………………………..	104
Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов местного самоуправления в Липецкой области	106
Управление по результатам………………………………………………………………….	116
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти……………….	118
Государственная информационная политика: оптимизация отношений государственной (муниципальной) службы и средств массовой информации………..	125
Развитие социальной активности бизнеса и его роль в муниципальном управлении, ориентированном на результат………………………………………………………………	131
Усиление вовлеченности граждан в процессы муниципального управления развитием территорий муниципальных образований – залог результативности работы органов местного самоуправления…………………………………………………	141
О недостатках в работе с уставами муниципальных образований……………………..	148

Blog

Учебно-методичесое пособие липецк 2008 ббк

Содержание