Законодательная

Вид материала

Закон

Содержание Гражданское процессуальное законодательство Формирование и развитие

Подобный материал:

• Курсовая работа, 657.26kb.
• Законодательная метрология, 42.1kb.
• 1. Понятие, цели, значение, виды юридической техники. Законодательная техника Понятие, 1178.98kb.
• Экзаменационных вопросов, 24.87kb.
• Законодательная власти штата., 588.77kb.
• Название темы, 53.48kb.
• Законодательная и регулятивная база, 516.26kb.
• Законодательная власть, 29.45kb.
• Лекция на тему: "Взяточничество" (ст. 290-291 ук), 690.95kb.
• Нормативно-законодательная база в части охраны окружающей среды, 316.76kb.

Литература


1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – М., 1997. – С. 181–182.

2. Власов В.М. Вхождение в цивилизованный мир // Республика Саха (Якутия) на рубеже XX–XXI веков: укрепление государственности. – Новосибирск, 1997. – С. 9.

3. Николаев М.Е. Суверенитет не мешает федерализму // Независимая газета. – 1996. – 10 дек. – С. 4.


С.Н.Федулова


ГРАЖДАНСКОЕ ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

КАК ОБЪЕКТ ПРАВОТВОРЧЕСТВА


Первые четыре Думы России начала прошлого века в своей правотворческой деятельности не затрагивали во всем комплексе вопросы гражданской процессуальной кодификации. Однако отдельные аспекты судоустройства и гражданского судопроизводства были предметом рассмотрения и правотворчества. Известно, например, что в комиссии законодательных предположений рассматривался вопрос о допущении к участию в процессе в качестве присяжных поверенных лиц женского пола. Хотя в Уставе гражданского судопроизводства (УГС) не содержался запрет для женщин выступать в качестве представителей, однако в реальной жизни этого не было. Отдельные прецеденты допущения женщин в судопроизводство как поверенных вызвали реакцию юридической общественности, потребовавшей урегулировать этот вопрос. Однако законопроект о допущении женщин в судопроизводство был отклонен. Любопытно, что одной из первых женщин, выступавших в судебном процессе, стала очень известная в советский период Е.А.Флейшиц. Также в начале века пересматривались система и структура судов. Однако Устав гражданского судопроизводства признавался удачным и добротным законом, не требующим немедленной переработки. Даже сейчас он не выглядит очень архаичным, и идеи, заложенные и закрепленные в нем, весьма современны и актуальны.

Государственная Дума Российской Федерации существует дольше первых российских Дум, и в ее активе несколько процессуальных кодификаций. Тем не менее процессуалисты считают, что принятие Гражданского процессуального кодекса (ГПК) произошло с большой и неоправданной задержкой. К настоящему времени ГПК РФ действует чуть более трех лет и можно делать некоторые выводы о качестве закона и оценки.

Корни ГПК РФ, как и УГС, кроются в немецком гражданском процессуальном праве. Но в действующем ГПК выражены некоторые идеи, идущие из англо-американской системы, например, правила, связанные с предъявлением иска и доказыванием (возможность защиты интересов неопределенного круга лиц, раскрытие доказательств). В гражданское судопроизводство вернулась процедура апелляции.

ГПК РФ по сравнению с гражданским кодексом (ГК) не является революционным актом, но это продиктовано особенностью отрасли. Консерватизм процессуальной формы в данном случае сыграл, скорее, положительную роль. Так, в отличие от административного процессуального кодекса (АПК), в ГПК законодатель не поспешил воспринять нормы нового закона об адвокатской деятельности, ограничивающие возможность быть судебным представителем. В результате указанные нормы закона об адвокатской деятельности и АПК были признаны недействующими, а ГПК, сохранивший традиции, оказался на высоте. И, напротив, некоторые новые пути разрешения проблемных вопросов можно оценить негативно. К ним относятся, в частности, допущение аналогии процессуального закона и права, обращение с надзорным представлением Председателя Верховного суда РФ в связи с нарушением единства судебной практики.

В новом ГПК более детально разработаны институты, вызывавшие вопросы в связи с обновлением материального законодательства, а также относящиеся к традиционным процессуальным проблемам. Это, например, нормы, регулирующие подготовку дела к судебному разбирательству; производство по делам, возникающим из публичных правоотношений; особое производство. Но, к сожалению, некоторые моменты остались неурегулированными и в новом кодексе. Одной из главных причин является отсутствие или неглубокая разработанность соответствующих теоретических положений.

При создании нового ГПК законодатель не изменил подход к оценке значимости процедурных правил. Как и прежде, во главу угла ставится соблюдение норм материального права. Нарушение же норм процессуального права иногда считается допустимым и простительным. В данном случае отечественный законодатель не берет за образец зарубежный опыт. Хотя в некоторых ситуациях зарубежные правила воспринимаются даже без адаптации к российским условиям. Юристы-практики и ученые воспринимают сложившиеся приоритеты норм материального права перед процессуальными как данность, ибо считают этот подход верным. Но ведь нормы права обладают признаками обязательности и принудительности. Процессуальные нормы, имея специфику, тем не менее не утрачивают общих характерных черт, присущих правовым нормам. Отсутствие требования строгого соблюдения всех процессуальных правил в конечном итоге оказывает вредное воздействие на сам судебный процесс и судебные постановления. Поведение участников правоотношения по конкретному судебному делу не складывается совершенно независимо от предыдущей судебной практики. Поскольку в гражданском процессуальном законодательстве не выражена идея превентивного воздействия, то не приходится удивляться количеству процессуальных нарушений. Кроме того, в оценке процессуальных действий нет определенных критериев. Правоприменителю нужно каждый раз размышлять, повлекло или могло ли повлечь несоблюдение процессуальных правил вынесение незаконного или необоснованного постановления.

ГПК РФ вобрал в себя процессуальные нормы, которые ранее закреплялись в ином процессуальном (например, некоторые положения из законодательства о конституционном правосудии) и материальном законодательстве. И, как показала практика, простое дублирование материального законодательства без учета процессуальных традиций может привести к возникновению проблем. Особенно ясно это видно на примере норм избирательного права, которые восприняты ГПК. Имеются в виду правила родовой подсудности и сроки, установленные в избирательном законодательстве, в котором позволялось изменять родовую подсудность достаточно произвольно. А в процессуальном праве это совершенно невозможно, причем процессуальное положение обеспечивается с помощью конституционной нормы. И опять пришли к тому, что продублированная в ГПК норма избирательного права была признана недействующей. Что касается сроков в избирательном праве, то они, во-первых, не регламентируются так скрупулезно, как в процессуальном праве. Во-вторых, в избирательном праве они считаются в обратную сторону. Поэтому не рассчитанное на такой подход процессуальное законодательство создает неопределенности в порядке обращения в судебный орган.

Гражданское процессуальное законодательство находится в исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации. И, как ни удивительно, даже в наше время субъекты Российской Федерации втор- гаются в эту сферу. В Республике Саха был прецедент в 1990-х гг., когда была неимоверно увеличена государственная пошлина при обращении в арбитражный суд. Совсем недавно республиканский законодатель ввел новую фигуру в гражданское судопроизводство – Уполномоченного по правам человека в РС(Я). Подобных грубых ошибок следовало бы избегать в законодательной деятельности. Тем более, что в Государственной Думе, судя по известным результатам, довольно невысоко оценивают законодательные инициативы субъектов Российской Федерации.


П.В.Петрушечкин


ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ

СОЦИАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ


В современной России идет интенсивный поиск идеи, способной объединить российское общество, помочь преодолеть в нем политический идеологический раскол, справиться с настроениями глубокого пессимизма и отчужденности, охватившими значительную часть россиян. Ведутся бесконечные споры: что мы строим и что надо строить – «капитализм» или «социализм», ориентироваться на Запад или Восток и т.д. Думается, вряд ли поиски в этих направлениях могут привести к достижению общественного сог-ласия.

В то же время в Конституции РФ уже содержится идея, способная, по нашему мнению, объединить россиян, – идея социального характера российской государственности. Так, в ст. 7 записано: «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» [1]. Против такой постановки проблемы в принципе ни у одной из политических сил современной России нет, да и не может быть никаких возражений, а значит, здесь уже есть согласие по конечной цели развития, что в нынешних условиях представляется крайне важным. Однако очевидно, что одной констатации цели явно недостаточно – требуется значительно более детальная проработка проблемы, которая, к сожалению, у нас пока отсутствует.

Этим обстоятельством обусловливается необходимость рассмотрения широкого круга проблем, связанных, прежде всего с возникновением и развитием законодательства в сфере реализации социальной политики государства в России.

В России, как и других странах, долгое время социальные функции государства были сведены к минимуму.

Изначально забота о нуждающихся, считавшаяся делом личного милосердия, покоящегося на чисто индивидуальных требованиях морали, религии, сосредоточивалась исключительно или преимущественно в руках представителей церкви. Помощь бедным рассматривалась, по выражению В.О.Ключевского, в качестве необходимого условия личного нравственного здоровья. В истории России этот принцип господствовал почти безраздельно в течение восьми веков, т.е. от введения христианства до образования централизованной государственности в XVII в.

Развитие социальных функций Российского государства являлось достаточно длительным процессом и практически охватило два века истории России, начиная с Петра I, когда государство впервые взяло на себя ответственность за помощь нетрудоспособным бедным, и кончая созданием базы социального страхования путем принятия первых законодательных актов.

Именно с момента созыва в 1906 г. Государственной думы начинается оформление политических требований различных партий в виде законотворчества, происходит правовое закрепление социальных функций государства в виде целенаправленной социальной политики.

В 1906 г. было созвано особое совещание под руководством министра торговли и промышленности Д.А.Философова, которое предложило 10 основных законопроектов: страхование болезней, несчастных случаев и страхование инвалидности; сберегательные кассы обеспечения; правила о найме рабочих, о рабочем времени, врачебной помощи; меры поощрения строительства здоровых и дешевых жилищ и пр.

В 1908 г. эти законопроекты были внесены в Думу третьего созыва. Вокруг них развернулась острая борьба. Однако в результате обсуждений в 1912 г. данные социальные законы были приняты. Вводилось страхование только от несчастных случаев и болезней, возмещение ущерба составляло две трети заработка при полной потере трудоспособности, врачебная помощь и оплата за увечья производились за счет предпринимателя, а оплата по болезни – за счет страховых взносов предпринимателей и рабочих.

Таким образом, к началу Первой мировой войны в России, так же как и в других европейских странах, уже были сделаны первые шаги по пути становления социального государства.

После Октябрьской революции социальная помощь и социальная защита населения становятся исключительно государственным делом. Социалистическое государство принимает на себя всю совокупность социальных функций и становится единственным субъектом социальной политики. Однако советский тип социального государства – это впечатляющий образец государства социальных услуг, наглядно демонстрирующий предел развития социального государства без наличия в нем гражданского общества и взаимосвязи экономических и социальных стимулов развития.

Распад СССР по сути дела стал исходной точкой нового этапа строительства социального государства и законодательства в Российской Федерации.

Конституция РФ, определившая Россию как социальное государство, несомненно, требует значительных изменений в законодательстве о социальном обеспечении и его дальнейшего развития. Это вытекает из особых обязанностей, возлагаемых Конституцией на государство с тем, «чтобы права человека охранялись властью закона».

Основой такого развития можно считать закрепление в Конституции новых подходов, связанных с признанием приоритета прав и свобод человека и гражданина. Потребность в дальнейшем совершенствовании законодательства о социальном обеспечении – соблюдение принципа преемственности в праве – обусловлена, таким образом, как новыми задачами, стоящими перед государством в социальной сфере, так и теми проблемами, необходимость решения которых вытекает из ранее принятых актов и текста самой Конституции.

Обратим внимание на то, что после вступления в силу новой Конституции РФ уже принят ряд актов, которые по своему содержанию должны были развить заложенные в ней идеи и восполнить пробелы. Однако заметим, что в новом законодательстве Российской Федерации, как и прежде, слабо или вовсе не подчеркивается приоритет прав граждан, провозглашенных Конституцией, не акцентируется внимание на обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Таким образом, это обстоятельство с новой силой подтверждает важность исследования перспектив развития законодательства о социальном обеспечении и его своевременной коррекции с положениями новой Конституции РФ.

Достоинства и недостатки положений Конституции, определяющих и обеспечивающих права человека в сфере социального обеспечения, можно проследить, сравнивая ее с Декларацией прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. [2]. Политическая наука в этой связи отметила эволюцию взглядов на общепризнанные демократические ценности, что нашло отражение в российском законодательстве, и приближение (а в ряде случаев его полное соответствие) к международным стандартам основных прав и свобод.

В Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г., в той или иной форме воспроизведены положения Декларации, касающиеся прав граждан в сфере социального обеспечения. Это, с одной стороны, свидетельствует о дальнейшем развитии гуманистических принципов в отечественном праве, а с другой – говорит о недостаточно критичном отношении к отдельным декларативным формулировкам. Обратимся к рассмотрению конкретных статей Конституции России. Так в ст. 7 предпринята попытка дать определение «социального государства» через направленность его политики, результатом проведения которой должно стать создание условий, «обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Налицо явно неправовой характер такого определения, а отсюда – невозможность выявления, корректировки степени или уровня «социальности» государства.

И если Конституция содержит вполне реальные, четко очерченные положения, позволяющие на этом «фундаменте» построить здание, именуемое «правовым государством», то для формирования «социального государства» таких «кирпичиков» явно недостаточно, а в рассматриваемой сфере социального обеспечения они не заложены вовсе.

В ч. 2 ст. 7 Конституции раскрываются отдельные направления политики «социального государства». Однако никаких конкретных правовых гарантий в сфере социального обеспечения они не содержат. Обеспечивать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивать систему социальных служб, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты можно на таком уровне и такими темпами, которые никогда не смогут обеспечить «достойную жизнь и свободное развитие человека». Сегодняшняя ситуация в экономике и социальной сфере делают вовсе не беспочвенными такие опасения.

Из сказанного следует вывод, что ст. 7 Конституции не может быть в полной мере реализована без закрепления в Основном законе минимального социального стандарта.

Конкретизировать правовые гарантии в сфере социального обеспечения призвана ст. 39 Конституции, редакцию которой интересно проследить во взаимосвязи со ст. 26 Декларации прав и свобод человека и гражданина.

Вряд ли имело бы смысл говорить о декларативности и неточности (в правовом плане) отдельных положений ст. 26, если бы они оставались в рамках Декларации. Однако в свое время данная статья была воспроизведена в предыдущей Конституции и частично включена в действующую Конституцию. Проанализируем для примера первые части обеих статей. Часть первая ст. 26 Декларации гласит: «Каждый имеет право на социальное обеспечение по возрасту, в случае утраты трудоспособности, потери кормильца и в иных, установленных законом случаях».

Справедливо возразить, что Конституция – документ, «работающий» на перспективу, а сегодняшняя сложная ситуация в социальной сфере – явление временное. Но эта временная ситуация может привести к таким негативным последствиям, результаты которых будут сказываться и в перспективе.

«Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом».

Нельзя не отметить, что формулировка – «гарантируется социальное обеспечение» – является неточной в правовом смысле. В контексте главы второй Конституции Российской Федерации ст. 39 очевидно должна устанавливать ПРАВО на различные виды социального обеспечения.

Потребность в различных видах социального обеспечения может меняться с изменением каких-либо социальных факторов, которые вызывают предусмотренную законом обязанность государства социально защитить человека. Поэтому более точной видится следующая формулировка ч. 1 ст. 39 Конституции: «Каждый имеет право на различные виды социального обеспечения при наступлении основных социальных рисков, связанных с достижением определенного возраста, установлением инвалидности, болезнью, производственным травматизмом, безработицей, потерей кормильца, беременностью и родами, воспитанием детей, а также в иных предусмотренных законом случаях, когда человек нуждается в социальной поддержке по независящим от него обстоятельствам. Минимальный уровень обеспечения устанавливается федеральным законом».

В новой Конституции есть положения, которые фактически являются нормами прямого действия и устанавливают уровень гарантий для граждан. В то же время в нее не включены нормы, содержавшиеся в прежней Конституции, об обязанности государства развивать социальное страхование, о привязке размера пенсии к прожиточному минимуму, в ней не гарантируется минимальный размер пенсионного обеспечения, что является определенным снижением уровня конституционных гарантий прав граждан на социальное обеспечение.

Достойно сожаления, что в такой сложной сфере общественной жизни, как сфера, связанная с социальным обеспечением граждан, где в наибольшей степени человек нуждается в гарантиях социальной защиты со стороны государства, уровень подобных гарантий Конституцией не опре- делен.

Трудно предположить, что данное обстоятельство явилось «недоработкой» идеологов Конституции. Ведь новая Конституция не должна была игнорировать статьи Декларации прав и свобод человека и гражданина, которые определяют конкретные гарантии прав граждан на определенный уровень социального обеспечения. Речь идет, в частности, о ст. 26 Декларации, в которой зафиксировано: «Пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом прожиточного минимума». Не анализируя правовую сторону этой формулировки (насколько страховые пенсии и страховые пособия являются видом социальной помощи), нельзя не отметить как положительный факт признание необходимости конкретизировать гарантируемый государством уровень обеспечения нетрудоспособных, инвалидов, пожилых граждан.

«Социальное обеспечение» как комплекс общественных отношений – понятие собирательное, оно включает все возможные правомочия гражданина в этой сфере. Право социального обеспечения регулирует отношения, возникающие в результате предоставления гражданам отдельных видов обеспечения (пенсионное, обеспечение пособиями, различные формы социального обслуживания престарелых и нетрудоспособных, предоставление им социальных услуг). Поэтому «право на социальное обеспечение» не может быть единым как статусное право человека и гражданина. Говорить о таком праве можно лишь условно, в теоретическом плане, но не в практическом аспекте. Приведенный перечень рисков соответствует Конвенции МОТ «Минимальные нормы социального обеспечения» (1952), и Положения ч. 1 ст. 39 должны быть отнесены к числу норм, регулирующих права и свободы человека и гражданина. В данном случае речь не идет о социальной защите (включая социальное обеспечение) в целом как комплексе вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Такой подход заложен и в положении Конституции об установлении федеральным законом минимального размера оплаты труда (хотя трудовое законодательство отнесено к совместному ведению).

Причина исключения из статьи Конституции такого важного ориентира, как «прожиточный минимум», вполне понятна. Невозможность обеспечить его сегодня и необходимость ориентироваться на него завтра – обстоятельства весьма неудобные для органов, осуществляющих государственную власть. Тем более, что это один из тех конкретных показателей, по которому можно судить о степени или уровне «социальности» государства.

Жесткие «околорыночные» реалии сегодняшней российской экономики делают более чем актуальной проблему развития социального страхования. В новой Конституции нашлось место для упоминания о том, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно, в том числе за счет страховых взносов (ст. 41). В ст. 39 говорится о поощрении добровольного социального страхования. Остается надеяться, что весьма серьезные перспективы становления и развития системы страхового пенсионного обеспечения и совершенствование других отраслей социального страхования все-таки подразумеваются в очень неопределенной формулировке о поощрении создания «дополнительных форм социального обеспечения» (ст. 39). Излишне говорить, что отсутствие четко выраженной позиции государства в этом вопросе вызывает определенную тревогу.

Озабоченность по этому поводу высказывается учеными-политологами и юристами. Можно привести мнение С.В.Калашникова: «Социальное государство... невозможно построить без сформирования социальных рыночных отношений. ... уже сегодня надо создавать систему социальной защиты населения, определив в ней роль государства по возможности четче. Во вновь создаваемой системе социальной защиты большое место должны занять коллективные средства – различные фонды защиты от социальных рисков». И далее: «Нельзя допускать, чтобы такого рода фонды использовались в чьих-то эгоистических или политических целях и тем самым дискредитировалась бы сама идея коллективной защиты [3]».

В определенной степени можно согласиться с мнением А.В.Мицкевича о том, что «не следует стремиться все основы жизнедеятельности общества, весь порядок экономической, социальной, культурной жизни охватить конституционным регулированием». Однако, как продолжает автор, «нельзя не учитывать и того, что от конституционной модели общественного строя зависит и выбор тех механизмов, которые служат гарантией прав человека и гражданина» [4]. К этому можно добавить, что гарантией прав человека и гражданина служат не только действенный механизм реализации провозглашенных в Конституции прав, но и реальные социальные ориентиры, определяющие уровень жизни наших сограждан.

Рассмотренные выше проблемы имеют, прежде всего, практическую направленность. Необходимость их решения вызывает настоятельную потребность в дальнейшем развитии законодательства о социальном обеспечении. Минимальные гарантии в области социального обеспечения, не нашедшие отражения в новой Конституции Российской Федерации, должны быть урегулированы федеральным законом. В этой связи требует своего решения еще ряд вопросов теоретического и практического характера.

Один из них – соотношение понятий «социальная защита» и «социальное обеспечение». Согласно ст. 72 Конституции «социальная защита» включает «социальное обеспечение», т.е. «социальная защита» – более широкое понятие и содержит элементы, не входящие в понятие «социальное обеспечение».

В этой связи можно обратиться к докладу Генерального директора Международного Бюро Труда МОТ «Социальное страхование и социальная защита», в котором предложена заслуживающая внимания концепция перерастания систем социального страхования, созданных в начале XX в., во всесторонние системы социального обеспечения, и далее – их последующего развития и превращения в универсальные системы социальной защиты. В правовой науке и, в частности, в праве социального обеспечения понятие «социальная защита» пока еще не определено. Этому в некоторой степени препятствуют и различные подходы к определению предмета права социального обеспечения.

Рассматриваемая проблема не является чисто теоретической. От ее разрешения зависит также правильность определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере социальной защиты, социального обеспечения, регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина. Проблема, несомненно, требует внимания ученых.

В 2000 г. произошло изменение социальной концепции. Была выдвинута идея субсидиарного государства как антитезы социальному государству и начала складываться либеральная концепция социальных реформ, направленная на децентрализацию социальных функций государства.

Наконец, апогеем формирующихся отношений в сфере социального развития стало принятие нового Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, определившего совершенно иные механизмы взаимодействия между федеральными, региональными и местными органами власти в решении социальных проблем граждан. По сути этот законодательный акт послужил началом открытия нового этапа в становлении социального государства, предполагающего сокращение многих социальных программ и передачу основной массы ответственности за социальное благополучие граждан региональным органам государственной и муниципальной власти.

Еще никогда, пожалуй, социальные реформы не проводились столь стремительно и масштабно. Одним законом вносятся изменения в более чем 150 федеральных законов. В частности, коренным образом изменяется установленная до того в Российской Федерации система социальной защиты населения, включая предоставление социальных льгот, гарантий и компенсаций. Вносимые изменения касаются также вопросов обороны и безопасности государства, науки и культуры, организации и функционирования систем образования и здравоохранения, деятельности судов и иных правоохранительных органов и др.

Таким образом, поставленные в настоящей статье вопросы в какой-то степени выявили необходимость дальнейшего развития законодательства, регулирующего отношения в сфере социального обеспечения. Конституция, высший закон страны, в ст. 7 зафиксировала, что Российская Федерация является социальным государством. Это означает, что любые государственные решения могут и должны быть оценены по критерию соответствия требованиям социального государства.

К сожалению, это только не реализовавшаяся до настоящего времени возможность. Фрагментарность социальной политики, ее вторичность по отношению к политическим, а чаще пиаровским, целям делают управление социальными процессами и реализацию социальных функций государства хаотичными, решения – ситуативными, а эффективность – низкой.