Geum.ru

Законодательная

Вид материалаЗакон

Содержание


Литература и примечания
У истоков российского парламентаризма
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   27

Литература и примечания


1. Лебедев В.А. Конституционное развитие России // Конституция как система эпохи. – М., 2004. – С. 101.

2. Ленин В.И. Полн. собр. соч. – Т. 38. – С. 294.

3. Петухов В.В. Бюрократия и власть // Социологические исследования. – 2006. – № 3. – С. 9.

4. Авакьян С.А. Проблемы централизма, демократии, децентрализации в современном государстве: Конституционно-правовые вопросы // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве. Конституционно-правовые вопросы. – М., 2006. – С. 9.

5. Методы повышения эффективности органов государственной власти (из методического опыта) // Общество и экология. – 2005. – № 6. – С. 46, 47.

6. Крылов С.Б. Парламент буржуазного государства. – М., 1963. – С. 3; БСЭ. – 3-е изд. – М., 1975. – С. 215–216.

7. Энциклопедический юридический словарь. – М.: Инфра, 1996. – С. 214–215; Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. – М.: Инфра, 2004. – С. 46. См. также: Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. – 1998. – № 4. – С. 213; Он же. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. – 1998. – № 5. – С. 123–133; Гранкин И.В. Парламент России. – М., 2001. – С. 19.

8. Конституционное право: Словарь. – М., 2001. – С. 325.

9. Парламентское право России. – М., 1996. – С. 5.

10. Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. – СПб., 2003. – С. 9.

11. Парламентское право России. – М., 1999. – С. 6.

12. Котляревский С. Сущность парламентаризма // Новое время. – 1994. – № 14. – С. 58.

13. Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма. – С. 214

14. Там же. – С. 219.

15. Там же. – С. 224.

16. Ремингтон Т. Федеральное собрание (1994–2004) // Сравнительное конституционное обозрение. – 2005. – № 4 (53). – С. 45, 47, 50.

17. Конституция как символ эпохи: В 2 т. – Т. 1 / Под ред. С.А.Авакьяна. – М.: МГУ, 2004. – С. 109, 110.

18. Пряхина Т.М. Централизация и децентрализация государственной власти: проблемы разрешения конфликтов // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве... – С. 69.

19. Это важно выделить, ибо, начиная с 2007 г., осуществится переход к формированию Государственной Думы строго по пропорциональной избирательной системе, что, возможно, вызовет всплеск желания решать все дела на однопартийной базе.

20. См.: Федеральный закон от 3 ноября 2004 г., внесший изменения в ФКЗ-2 от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», согласно которым члены Правительства РФ могут занимать должности в общественных организациях.

21. Илешин А.А. Актуальные проблемы правотворческой деятельности органов государственной власти Томской области как субъекта Российской Федерации // Правовые проблемы укрепления российской государственности.– Томск, 2003. – С. 302.

22. Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве... – С. 139.

23. Там же. – С. 143.

24. Миронов Н. Международные избирательные стандарты и российские выборы // Сравнительное конституционное обозрение. – 2005. – 4 (53). – С. 71.

25. Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве... – С. 191.

26. Авакьян С.А. Какая избирательная система лучше? // Российская Федерация сегодня. – 2004. – № 23. – С. 3.

27. Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве... – С. 191.

28. Об этих и других предложениях см.: Сравнительное конституционное обозрение. – 2005. № 4 (53). – С. 72; Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве... – С. 186, 190, 199 и др.


В.И.Федоров


У ИСТОКОВ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА


Парламентаризм как система государственного устройства, при которой парламент играет преобладающую роль в качестве не только законодательного органа, но и органа верховного контроля над властью исполнительной, действует давно. В цивилизованных странах центр тяжести государственной жизни сосредоточен в парламенте, в котором идет постоянная борьба за власть между двумя или несколькими партиями [1].

Парламент впервые был образован в Англии в XIII в, как орган сословного представительства, но реальную роль он стал играть только после буржуазных революций XVII– XVIII вв. и прошел большой исторический путь. В разных странах он называется по-разному: в США и странах Латинской Америки – Конгрессом; в Швеции – Ринсдатом; в Финляндии – Сеймом, в Норвегии – Стортингом и т.д. Государства с федеральной формой устройства формируют парламент по двухпалатной системе (США, Канада, ФРГ, Австралия, Россия и др.).

Российский парламент, 100-летие начала деятельности которого отмечается в конце апреля 2006 г., просуществовал короткое время, всего менее 12 лет. Но его истоки уходят в глубь веков и связаны с деятельностью Боярской думы, являвшейся сословным представительством в управленческой структуре княжества или государства.

Историю возникновения представительской власти в России можно условно разделить на три периода. Первый – это время господства Боярской думы, включая форму правления в Новгородской республике (XII–XV вв.). Второй – это XIX в., когда формулировалась современная идея о представительных органах власти и шла борьба за ее осуществление. Третий период – это начало XX в., когда реально осуществилось идейное и законодательное оформление парламентаризма, связанное с манифестом 1917 г.

Первый период, самый продолжительный по времени, охватывает несколько столетий. Он связан с историей Боярской думы, представлявшей совет аристократии и существовавшей в Киевской Руси в период феодальной раздробленности при каждом удельном князе. При московском князе она стала структурой, которая решала важные государственного дела. Члены Думы, великие бояре, могли не соглашаться с мнением царя. Царь Иван III, по свидетельству современников, ничего не начинал без длительных и «глубочайших» советов с боярами.

При Иване IV Боярская дума стала многофункциональным органом. Поскольку разделения властей не существовало, она являлась высшей инстанцией в государстве, осуществляла руководство его органами в центре и на местах, ведала назначением на высокие государственные и военные посты. Царская власть и Боярская дума срослись настолько, что Иван Грозный сам был введен в состав Думы [2].

Наиболее ярко Боярская дума как представительская власть проявилась в Новгородской республике, избежавший монголо-татарского ига и распространившей свою власть на обширную территорию северо-востока Европы. Власть князя здесь была заметно ограничена. Новгородское вече (так называлась Боярская дума) призывало или изгоняло князей, избирало посадника (городское начальство), тысяцкого (предводителя войска), решало вопросы о войне и мире, в некоторых случаях ведало судебной властью. Для решения вопроса требовалось единогласие. Во главе исполнительной власти стоял архиепископ, избираемый также Новгородским вече. В его ведении находились казна, внешние сношения, право суда и другие вопросы [3].

Хотя утверждалось, что в Новгородском вече могло участвовать как городское, так и свободное сельское население, это был совет высших сословий общества, представленных боярами, затем государственными чиновниками. В XV в. в составе думы было около 12 бояр и до 12 окольничих (высших чиновников) [4]. Власть постепенно смещалась в сторону великого князя.

Для ослабления влияния Боярской думы Иван Грозный в 1549 г. создал Земский собор, состоящий из родовой знати, государственных чинов, крестьянских и казачьих общин, купеческих сотен. О выборности их нет сведений. Царь формировал состав собора в собственных интересах. В результате последний не имел сколько-нибудь заметного влияния на усиливающуюся власть государя, кроме Смутного времени, когда власть находилась на распутье. С укреплением самодержавия, с середины XVII в. деятельность Земского собора была свергнута. Он больше не являлся представительным органом власти.

Первая (1564–1572) и вторая (1575–1576) опричнины сильно подорвали власть Боярской думы и укрепили власть московского князя.

Звание боярина (высший чин служилых людей) было отменено Петром I в начале XVIII в. в связи с ликвидацией Боярской думы и процессом реорганизации дворянства.

В период царствования Петра I и Екатерины II вольнодумство о представительной власти почти выпадает из истории, и XVIII в. прошел в рассвете царского абсолютизма. При Екатерине II (1762) была попытка создать так называемый высший Государственный совет как совещательный орган при императрице, который будет формироваться ею. Следовательно, он не мог быть представительным.

С началом правления Александра I начинается второй период возрождения идеи народовластия в России, но на более высоком уровне, подпитанном идеями Великой французской революции.

Крупный проект по преобразованию государственного устройства России связан с именем М.М.Сперанского, ставшего в 1807 г. статс-секретарем и ближайшим советником императора. Сын бедного сельского священника Сперанский по поручению Александра I подготовил в 1809 г. проект документа, который назывался «Введение к уложению государственных законов». Проект предусматривал реформу общественно-политического устройства России.

Великий Сперанский предлагал:

1) ввести в закон понятия о политических и гражданских правах человека, но, к сожалению, не для всех;

2) обеспечить разделение властей и привлечение общества к управлению государством. Судебную власть он видел совершенно независимой и подчиняемой только Сенату. Законодательную власть на местах должны были представлять местные думы, в центре – двухпалатный парламент: Государственная дума (низшая палата) и Государственный совет (высшая палата). Исполнительную власть (министерства в центре и местные органы управления внизу) предполагалось подчинить законодательной. Средоточием всех властей, по Сперанскому, оставался император;

3) провозгласить правовое государство, в котором правит закон, а не народ, т.е. люди, стоящие у власти;

4) предусмотреть, что местные думы будет выбирать население. Думы в свою очередь должны выбирать членов правления для ведения местного хозяйства, а также представителей в вышестоящие думы (волостная – в окружную, окружная – в губернскую, губернская – в центральную) [5].

Таким был проект стройной системы законодательной и исполнительной ветвей власти, разработанный Сперанским почти 100 лет назад и не потерявший своего функционального и правового значения по сей день.

Против либерального проекта М.М.Сперанского выступила консервативная часть дворянства, увидевшая в нем опасность для самодержавно-крепостнической системы и своего привилегированного положения. Идеологом консерваторов стал известный писатель и историк Н.М.Карамзин. В записке «О древней и новой России», адресованной царю, он настаивал на сохранении старых порядков, понимая под этим незыблемость самодержавия и крепостничества [6]. К тому же Александр I по характеру был двуличным человеком. В последние десять лет своего правления он отошел от реформаторских задумок. В итоге борьба между либералами и консерваторами закончилась поражением первых. Сперанский был отстранен.

Единственным результатом планов М.М.Сперанского стало учреждение в 1810 г. Государственного совета – законосовещательного органа при царе. Члены его назначались императором. «Никакой закон не может быть представлен на утверждение императора помимо Государственного совета», – гласил императорский указ. Но император сам не раз нарушал его, утверждая законопроекты, которые были представлены, минуя Государственный совет.

Реформаторские настроения Александра I частично реализовались во введении Конституции в Царстве Польском (1815), сохранении сейма и конституционного устройства в Финляндии, присоединенной к России в 1809 г., а также в создании Н.Н.Новосельцевым, по поручению царя, «Уставной грамоты Российской империи» (1819–1820), предусматривающей разделение ветвей власти, введение представительных органов, равенство всех граждан перед законом и федеративный принцип государственного устройства. Все это осталось на бумаге.

В 1819–1821 гг. М.М.Сперанский являлся генерал-губернатором Сибири. За короткое время он разработал «Устав об управлении инородцев» и добился его утверждения царем 22 июля 1822 г. С этим документом связано введение выборного самоуправления у кочевников и полукочевников. На землях инородцев создавались выборные инородные управы, которые представляли собой хозяйственно-финансовые, полицейские, даже судебные учреждения. Для бурятов, хакасов и якутов вводились выборные Степные думы. В «Уставе» было сказано, что роды, объединившиеся в одну общую зависимость, могут учреждать Степную думу, которая представляет собой общественное собрание «знатных и почетных инородцев» и рассматривает вопросы раскладки ясака и других повинностей; распространения хлебопашества; возбуждения ходатайств по местным вопросам перед вышестоящим начальством; перевозки грузов для нужд населения и т.д. [7]. Степные думы действовали до начала XX в. История Степной думы Якутского округа сложилась иначе. Открывшись в марте 1827 г., она просуществовала только 11 с небольшим лет и на основе затянувшихся дрязг вокруг вопроса депутации к царю была закрыта в 1838 г.

В странах Запада существовали более благоприятные условия для развития общественного движения: парламент, политические партии и организации, возможность открыто высказывать свои идеи. А в России из этого ряда не имелось ничего, не было выборных представительных органов, свободы печати, слова, запрещена всякая партийность. Иллюзия относительно либерализма императора Александра I постепенно улетучилась. В 1815–1825 гг. он проводил реакционный внутри- и внешнеполитический курс и под влиянием А.А.Аракчеева создал в России почти военно-полицейский режим.

В России все еще сохранялись самодержавие и крепостничество. Отношение к ним составляло суть всех общественно-политических разногласий. Консерваторы выступали за сохранение и упрочение существовавшего строя, либералы – за постепенное реформирование, радикалы настаивали на коренной ломке социально-политической системы. В это движение было вовлечено офицерство царской армии.

Для реализации этих планов стали создаваться тайные общества. В 1816 г. в Петербурге возникло тайное общество будущих декабристов – «Союз спасения» – первая русская политическая организация. Её возглавили П.И.Пестель, А.Н.Муравьев, С.П.Трубецкой, к ним присоединились К.Ф.Рылеев, И.Д.Якушкин, С.И.Муравьев-Апостол и др. В уставе организации – «Статут» были заложены две основные идеи переустройства российского общества – ликвидация крепостного права и уничтожение самодержавия. В январе 1818 г. начал свою деятельность «Союз благоденствия», который, наряду с теми же задачами, предусматривал введение конституционного правления. В марте 1821 г. на Украине было создано Южное общество во главе с убежденным республиканцем П.И.Пестелем, в Петербурге в 1822 г. – Северное общество, организовали которое Н.И.Муравьев, К.Ф.Рылеев, С.П.Трубецкой, М.Е.Лунин. Руководители как Южного, так и Северного обществ выступили с конституционными проектами под названием «Конституция» Н.М.Муравьева и «Русская правда» П.И.Пестеля.

В первых статьях Конституции Н.Муравьева декларируется, что «источник верховной власти есть народ», император есть только «верховный чиновник российского правительства. Россия разделяется на 13 «держав» и две «области», составляющие в совокупности Российскую империю. Все русские граждане равны перед законом. Крепостное право и разделение на сословия отменяются. Всем гражданам обеспечиваются личная неприкосновенность, свобода выбора занятий, объединений во всякого рода общества, печати и права петиции, богослужения. Законодательная власть принадлежит Народному вече, состоящему из двух палат: верховной думы и палаты представителей.

Программа Пестеля была изложена в трактате «Русская правда»: наказ временному верховному правлению. В ней Пестель формулирует принципы демократического правления. Правительство, по Пестелю, есть принадлежность народа, и оно существует «для блага народного». «Великий народ российский, с подвластными ему народами, должен составлять государство единое и неразделимое». Всякая мысль о федеральном устройстве для России Пестелем «отвергается совершенно, яко пагубнейший вред и величайшее зло». Республика Пестеля носит централизованно-якобинский характер: «все племена должны слиты быть в один народ». Что касается еврейского народа, то, по его мнению, решение вопроса состояло бы «в содействии евреям к учреждению особенного отдельного государства в какой-либо части Малой Азии». Эта идея была осуществлена в 1947 г. на Ближнем Востоке

Пестель требовал полного и немедленного уничтожения крепостного права и широкой аграрной реформы. Земля в каждой волости, по нему, делится на две половины: одна – общественная, другая – частная. Первая половина принадлежит волостному обществу, вторая, находящаяся в собственности, – «служить будет к доставлению изобилия».

Южное общество принимало программу республиканскую, а северное – конституционно-монархическую [8]. Носителями идей конституционных проектов являлись руководители восстания декабристов 1825 г., с его поражением эти проекты были преданы забвению.

Следующий период государственного строительства связан с именем великого реформатора – Александра II, который в 1861 г. наконец-то отменил крепостное право в России, что явилось актом исторического значения по установлению правового положения десятков миллионов крестьян. Они объявлялись лично свободными и становились юридическими лицами, т.е. обретали такие же права, как крестьянское сословие. Вводилось крестьянское самоуправление в масштабах волости во главе с выборным старшиной. В рамках волости крестьяне самостоятельно решали такие вопросы местного характера, как строительство школ, пропаганда агротехнических знаний, открытие библиотек, улучшение крестьянского быта, помощь и благотворительность для бедных и т.д.

Аграрная реформа России привела и к преобразованиям в других сферах общества, особенно в судебной и местного самоуправления. В основу судебной реформы были заложены принципы равенства всех перед законом; разделения судебной и административной власти; несменяемости судей, независимой организации адвокатуры, гласности и состязательности судебного процесса [9].

Введение земского самоуправления российскими либералами рассматривалось как первая ступень в движении к конституции. К.Д.Кавелин, один из ярких представителей либерализма эпохи реформ, сказал: «От успеха земских учреждений зависит вся наша будущность, и оттого, как они пойдут, будет зависеть, готовы ли мы к конституции» [10].

В начале XX в. наступил завершающий период формирования российского парламентаризма, Россия пережила такие общественно-политические события, неизбежность которых была заложена в самом ходе предшествующего исторического развития. Самодержавная монархия и бесправие народных масс; огромные природные ресурсы и социально-экономическая отсталость страны; блеск богатства одних, крайняя нищета других; многоликость национальных культур и традиций и полный унитаризм в политике – эти и другие противоречия, неразрешимые в условиях монархического режима, достигли на рубеже XIX–XX вв. сильнейшего накала. В течение двух десятилетий начавшегося века разразились три революции и три войны, определившие судьбу народов России да и не только их, почти на весь XX в.

Поражение в Русско-японской войне и начавшаяся в январе 1905 г. первая русская революция всерьез обеспокоили царское самодержавие и вынудили пойти на существенное реформирование общественно-политического строя страны, в результате которого Россия перешла на конституционно-монархический режим правления. Этот перелом был узаконен Манифестом 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», что означало существенный сдвиг страны в сторону демократии и парламентаризма. Этот документ законодательно закрепил свободу слова, совести, печати, собраний и союзов, неприкосновенность личности.

Вместо булыгинской законосовещательной Государственной думы, не воспринятой обществом, учреждалась законодательная Государственная дума, в выборах которой предполагалось участие всех сословий, в перспективе – всего населения.

20 февраля 1906 г. было издано новое «Учреждение Государственной думы» для приведения ее в соответствие с принципами, установленными Манифестом 17 октября. В тот же день вышло новое положение о Государственном совете, который существовал со времени Сперанского как законосовещательный орган, состоявший из назначенных императором лиц. Теперь он становится верхней палатой высшего представительного органа и получает те же права, что и Государственная дума. Таким образом законодательный орган России окончательно формируется как двухпалатный. Все законопроекты, принятые Думой, поступали в Государственный совет, и в случае их принятия представлялись на утверждение императора. Несогласие одного из этих звеньев государственной власти означало, что проект закона не принят. Половина членов Государственного совета избиралась, другая – назначалась императором. 98 выборных членов Совета представляли следующие группы: православное духовенство – 6; Академия наук и университеты – 6; земские собрания – 34; дворянские общества – 18 и т.д. [11].

23 апреля 1906 г. был издан новый текст «Основных государственных законов». Этот документ ознаменовал уже реальный «откат» революции после подавления Декабрьского вооруженного восстания. По нему изменение основных законов могло последовать только по почину государя. В ст. 4 было написано: «Императору Всероссийскому принадле-жит верховная самодержавная власть». Слово «самодержавная» осталось от прежнего текста, слово «неограниченная» было исключено, на что император согласился под большим давлением. Статья 86 «Основных государственных законов» гласит: «Законодательную власть Государь император осуществляет в единении с Государственным советом и Государственною думою. Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без одобрения Государя императора» [12]. Вторая глава основных законов называется «О правах и обязанностях российских подданных». Так было завершено строительство российского парламентаризма, имевшее длительный исторический путь.

Некоторые историки и правоведы еще тогда утверждали, что содержание основных законов от 23 апреля 1906 г., ограничивающих власть императора и устанавливающих особый порядок внесения изменений, «четко характеризует их именно как конституцию». Тем более, что сюда вошел целый ряд крупных правовых актов, в том числе «Учреждение Государственной думы» от 20 февраля 1906 г., «Учреждение Государственного совета» от 23 апреля 1906 г., «Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов» от 8 марта 1906 г. и др. [13].

Несмотря на неполноту и сохранение многих элементов самодержавия и гражданского неравенства, основные законы завершили законодательное оформление представительного органа власти – российского парламента.

Мы в данной статье почти не остановились на внутренних противоречиях и недостатках разработанных проектов по формированию представительных органов власти, а также направлениях борьбы вокруг них, уделив основное внимание разработке главных принципов их построения.

Таким образом, можно заключить, что российский парламентаризм формировался с большим отставанием от западноевропейских стран, вставших на путь конституционного строя. Это было отражением отсталости Российской империи по всем направлениям (социально-экономическое, общественно-политическое и правовое). Сами истоки российского парламентаризма уходят в глубь истории и отражают степень совместных усилий в поиске и выработке основ общественного бытия на каждом определенном этапе его развития. Они, эти поиски, нарастали по своему содержанию по мере созревания исторических условий для возникновения сначала элементов, затем более зрелых форм народовластия. Идеи о народовластии и борьба за их претворение в жизнь возникли не как продукт классовой борьбы, хотя она присутствовала, а как продукт борьбы за совершенствование и развитие общечеловеческих ценностей. Они реализовывались в борьбе различных направлений, основными из которых были прозападное и консервативное, а в выборе средств борьбы – либеральное и радикальное.

Российский парламентаризм возник в начале XX в. не на пустом месте. Он оформился как реализация исторической общественно-политической потребности общества и аккумулировал в себе опыт всемирной истории борьбы за его демократические преобразования на началах свободы личности, равенства всех перед законом, самостоятельности ветвей власти, также на основе признания народа как единственного источника власти.