Законодательная
| Вид материала | Закон |
- Курсовая работа, 657.26kb.
- Законодательная метрология, 42.1kb.
- 1. Понятие, цели, значение, виды юридической техники. Законодательная техника Понятие, 1178.98kb.
- Экзаменационных вопросов, 24.87kb.
- Законодательная власти штата., 588.77kb.
- Название темы, 53.48kb.
- Законодательная и регулятивная база, 516.26kb.
- Законодательная власть, 29.45kb.
- Лекция на тему: "Взяточничество" (ст. 290-291 ук), 690.95kb.
- Нормативно-законодательная база в части охраны окружающей среды, 316.76kb.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ СОБРАНИЕ (ИЛ ТУМЭН)
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
АКАДЕМИЯ НАУК РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ИНСТИТУТ ГУМАНИТАРНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ) ВЛАСТЬ:
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Материалы республиканской
научно-практической конференции,
посвященной 100-летию Государственной Думы России
Якутск · 2006
УДК 342.52(470)(063)
ББК 67.400.3(2Рос)я43
Редакционная коллегия:
д.ю.н. Д.Н.Миронов,
к.и.н. В.Б.Игнатьева,
к.ю.н. Ю.Н.Бацев,
к.полит.н. Е.Г.Маклашова
-
З19
Законодательная (представительная) власть: история и современность: материалы респ. науч.-практ. конф., посвящ. 100-летию Гос. Думы России (г. Якутск, 20 апр. 2006 г.) [редколл.: Д.Н.Миронов и др.]. – Якутск, 2006. – 386 с.
В сборник вошли материалы республиканской научно-практической конференции «Законодательная и представительная власть: история и современность» (г. Якутск, 20 апреля 2006 г.), посвященной 100-летию Государственной Думы России. Авторы статей рассматривают историю становления, современные проблемы и перспективы развития парламентаризма в России, затрагивают политологический, социологический, экономический и юридический аспекты формирования и функционирования законодательных органов государственной власти Российской Федерации.
Книга рассчитана на специалистов и читателей, интересующихся вопросами государственности.
ISBN 5-91138-002-1 © Государственное собрание
(Ил Тумэн) РС(Я), 2006
© ИГИ АН РС(Я), 2006
ПРЕДИСЛОВИЕ
Современный этап развития Российского государства характеризуется устойчивой политико-правовой системой, однако четкий механизм её функционирования ещё не налажен в силу того, что демократический строй и его элементы являются для России совершенно новым способом организации общественно-политической жизни.
В 2006 г. внимание общественности Российской Федерации обращено к знаменательной дате в истории государственности России – 100-летию учреждения Государственной Думы.
Первая Государственная дума была созвана 27 апреля 1906 г. Это историческое событие стало отправной точкой в развитии российского парламентаризма, первым опытом перевода политической системы государства на демократические рельсы.
Первая Государственная дума дала нашей стране целую плеяду политических деятелей, чьи мысли и деяния впоследствии сыграли огромную роль в судьбе России.
Развитие парламентаризма в Якутии занимает особое место в российской истории. Начало формированию представительной ветви власти в нашем северном крае заложила Степная дума. Демократизм в решении вопросов, высокий уровень ответственности членов Думы и сегодня не утратили силу примера для парламентариев современной Якутии.
В советский период российской истории особый вклад в укрепление государственности республики и развитие представительной ветви власти внесли Всеякутский съезд Советов и Верховный Совет Якутской АССР.
Высший законодательный (представительный) и контрольный орган республики – Государственное собрание (Ил Тумэн) РС(Я) – является правопреемником Верховного Совета Республики Саха (Якутия). Народные депутаты Республики Саха (Якутия) продолжают традиции народных избранников, отстаивая интересы своих избирателей в условиях построения новой, правовой, федеративной России – полноправного члена демократического мирового сообщества.
Юбилейная дата – хороший повод для всех нас сверить свою деятельность с делами наших предшественников, наметить новые цели в социально-экономическом развитии и общественно-политической жизни Республики Саха (Якутия).
Она стала стимулом к проведению республиканской научно-практической конференции «Законодательная и представительная власть: история и современность», посвященной 100-летию учреждения Государственной Думы в России.
Программа конференции включила в себя пленарное и три секционных заседания по следующим тематикам: «Государственная Дума в российской истории и современные проблемы парламентаризма», «Парламентаризм и гражданское общество: проблема и социальная политика», «Парламентаризм в региональном измерении».
В её работе приняли участие народные депутаты Республики Саха (Якутия), представители законодательных органов власти субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа, исполнительных органов государственной власти РС(Я), местного самоуправления, политических партий, академической и вузовской науки, студенческая молодежь. Заслушано более 60 докладов.
Темы докладов, поднятые на конференции, безусловно, актуальны, поскольку парламентаризм представляет собой достаточно новое политико-правое явление современного этапа развития Российского государства и общества. Проблемы организации и деятельности законодательной (представительной) власти еще не получили достаточного и всестороннего изучения. Поэтому в условиях модернизации представительной власти в России научное исследование проблем российского парламентаризма является востребованным и значимым.
Участникам конференции удалось как восполнить некоторые пробелы в истории парламентаризма России и Якутии, так и определить основные тенденции и перспективы дальнейшего развития законодательной и представительной власти. Разнообразие тематик, поднятых на конференции, свидетельствует о многоаспектности и сложности такого явления, как парламентаризм. В целом история и современные процессы развития российского парламентаризма показали, что становление органов народного представительства и контроля всегда являлось и является приоритетной задачей гражданского общества, решение которой сопровож- дается массой проблем. Тем не менее участникам конференции удалось отразить всю сложность и остроту процесса, что выразилось в наличии различных подходов и мнений (исторических, экономических, политологических, философских, социологических) к изучению проблем, связанных со становлением, функционированием и развитием законодательных органов в России и, в частности, в Республике Саха (Якутия).
Принятая резолюция, безусловно, послужит ориентиром для совершенствования деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, активизации их участия в федеральном законодательном процессе, что в свою очередь окажет позитивное влияние на развитие в целом российского общества.
Председатель Государственного собрания
(Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Н.С.ТИМОФЕЕВ
ПЛЕНАРНЫЕ ДОКЛАДЫ
Д.Н.Миронов
ПАРЛАМЕНТАРИЗМ:
ПОНЯТИЕ, ПРИРОДА, ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
27 апреля 1906 г. в Тронном зале Зимнего дворца начала работать первая Государственная дума. Этот день является днем открытия развития парламентаризма в России. Тогдашний парламентаризм был слабо выражен. Но он опирался на опыт вечевых народных собраний, земских соборов, городских дум и земства. В последующие годы практика парламентаризма обогатилась деятельностью первых Советов и Съездов, Верховных Советов СССР и РСФСР. В возрождении российского парламентаризма особую роль сыграла деятельность Федерального собрания Российской Федерации, а также региональных представительных органов пореформенного периода.
Относительно парламентаризма в нашем обществе, как известно, существуют две крайние позиции. Есть полный нигилизм, отрицающий его пользу в общественной жизни, обвиняющий парламентариев в причастности к «говорильне», «болтовне», «забалтыванию» социальных проблем. Не секрет, что парламентский нигилизм нередко выступает как воинственный негативизм, который не только не воспринимает статуса парламентариев, но и осуждает представительную систему. Плохо то, что воинственный негативизм опирается на правовой нигилизм и оправдывает его, что по сути ведет к открытому сопротивлению принципу верховенства закона. При этом иногда дело доходит до курьезов. Так, один из авторов пишет: «Было бы неплохо, если бы в России сформировать сильное полицейское государство» [1].
Стоит ли удивляться парламентскому нигилизму? Несколько поколений российских граждан усвоили идею классиков о том, что государство трудящихся уничтожает парламентаризм, превращает представительные органы в «работающие корпорации». «Раз в несколько лет, решать, какой член господствующего класса будет подавлять, раздавлять народ в парламенте, – вот в чем настоящая суть буржуазного парламентаризма», – учил В.И.Ленин. После Октября Россия успешно преодолевала остатки как парламента, так и парламентаризма. Из сознания народа тщательно вытравливалось само упоминание о парламентаризме как части, стороны эксплуататорской идеологии.
26 марта 1989 г. в стране состоялись первые альтернативные выборы в Советы. В СССР началось восстановление парламента и парламентаризма.
Возрождение российского парламентаризма связано с Декларацией о государственном суверенитете, принятой 12 июня 1990 г.
Под влиянием государственного суверенитета, крутой деятельности Верховного Совета РСФСР и многообещающих решений Государственной Думы 90-х гг., положений новой Конституции России о Государственной Думе – парламенте Российской Федерации, провозглашения курса на построение правового государства, утверждения принципа верховенства Конституции, а также решений Конституционного суда Российской Федерации о незыблемости принципа разделения властей, в российском обществе к середине 90-х гг. стала складываться безоглядная вера в парламентаризм. Как не раз бывало в истории, на таком энтузиазме зарождается романтизм, но теперь уже романтизм по парламентаризму.
В представлениях романтиков парламент, парламентаризм, парламентарии были возвышены до небесных высот. Самому факту принятия законов стали придавать особую значимость, мало обращая внимания на их качество, на необходимость их последовательного социально оправданного исполнения. Культивировались публичность и гласность в деятельности парламентариев. Начался отказ от Советов народных депутатов.
В целом было желание заменить знание, основанное на опыте, моральными императивами, идеальными требованиями. Время лечит. Болезнь «справа» и «слева» проходит. Наступает реализм.
Сегодня задача видится в отыскании «золотой середины», которая, не полагаясь на эмоции и логические конструкции, а исходя из принципа разумности и прагматизма, помогла бы определиться с реальным местом и ролью парламентаризма.
При этом, по нашему мнению, не следует упустить из виду следующие положения. Во-первых, парламентаризм порожден историей на определенном этапе развития государства и права. Его развитие идет по нарастающей. Когда-то серьезно рассуждали о том, что парламентаризм есть достояние избранных народов и стран. Оказывается это не так. Ныне более 140 стран мира исповедуют парламентаризм. Во-вторых, «российский парламентаризм» не является фантазией, а основан на непосредственной демократии и учитывает творческий потенциал и гражданское подвижничество россиянина. В нем преемственно сохранено то ценное, что было и есть в дореволюционном, советском, пореформенном и современном народном представительстве и депутатстве. В-третьих, парламентаризм как форма самодостаточного бытия определенной организации имеет собственные законы существования и развития. Не сравнить то, что подразумевалось под ним в ХVIII–ХIХ вв., и то, что вкладывалось в него уже во второй половине ХХ в. Не напрасно ныне возникло понятие рационализированного парламента. На развитие парламентаризма влияет все: время и пространство, культура и религия, моральные устои общества и ментальность народа, политическая система и гражданское общество. В-четвертых, современный парламентаризм зависит от эволюции отношений собственности, положения труда, социального благополучия населения, избирательных технологий, жестких правил действий политических партий, принципов функционирования государственных и негосударственных информационных систем, порядка финансирования выборов, политического сжатия времени, отводимого на принятие безотлагательно необходимых решений, приоритетов внутренней и внешней политики.
Классики марксизма-ленинизма были против парламентаризма. Но есть и свидетельство другого их отношения к нему. Большой прагматик В.И.Ленин в разгар борьбы против буржуазного парламентаризма в 1919 г. бросил замечательную по сути фразу: «Я всегда говорил: прекрасен парламентаризм, но только времена теперь не парламентарные» [2].
Несомненно, что парламентаризм относится к прекрасным изобретениям человечества, преисполненного стремлением отыскать наиболее совершенные механизмы управления общественными делами. Древний мир изобрел республику. В средние века человечество поднялось до уровня городского права. Новое и новейшее – до парламентаризма. Парламентаризм прекрасен, ибо в нем заложена вера в высокое предназначение человека. Находясь на стадии коренных преобразований, России грех не воспользоваться этим чудом света. А времена-то как раз парламентарные.
Парламентарность времени в достаточной мере очевидна. Провозглашен курс на демократизацию всех сторон жизни. Реализуется многообразие собственности и хозяйственной деятельности, осуществляются свобода личности, плюрализм в идеологии. Внедряются начала многопартийности. Структуризация общества достигла высокого уровня. В принятии решений на различных уровнях исповедуются и используются институты согласования, компромисса, союзнических и партнерских отношений, учет мнения всех участников процесса. Взаимоотношения между большинством и меньшинством усложнились, но стали вполне управляемыми.
Нельзя не учитывать и того положения, которое складывается в стране. Замечено, что за последние 15 лет позиции бюрократии значительно укрепились. Она выросла количественно, достигнув 1 млн. 316 тыс. чел., по состоянию на начало 2005 г. [3]. Видимо, она переживает и качественные изменения. На это, в частности, намекал Президент Российской Федерации В.В.Путин, говоря о том, что население страны уже имеет дело с некой «надменной кастой».
Усиливаются влияние и мощь исполнительной власти. Своеобразными путями эволюционизирует исполнительная ветвь государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Признано, что второму Президенту Российской Федерации удалось восстановить естественные в федеративном государстве пределы укрепления централизации. Отдают должное и усилиям Конституционного суда Российской Федерации, направленным на восстановление конституционных основ Федерации. В то же время замечают, что процесс восстановления действительных основ российской государственности, начавшись вполне обоснованно, «затем пошел по пути перепада в сторону централизации». Профессор С.А.Авакьян, перечислив соответствующего характера мероприятия, делает вывод «о сверхцентрализации государственного руководства» [4]. Одновременно констатируется, что демократические институты, которые призваны выступать альтернативой и противовесом произволу и всевластности бюрократии, до сих пор не получили должного развития. Ныне некоторые из них только начинают создаваться, например, Общественная палата. И еще. В настоящее время у нас еще не созданы основы для повсеместного внедрения программ повышения качества государственных услуг. Сама система государственного управления представляется слабой и хрупкой, имеющей низкий уровень доверия не только среди населения, но и частного сектора [5].
Таким образом, парламентаризм, будучи достоянием культуры, возникает в связи с кризисом королевской (исполнительной) (монистической) власти, обосновывается в виде формы выражения народовластия, действует в качестве универсального института поликратического (плюралистического) государственного управления.
Есть вопрос о времени перехода конкретного государства к парламентаризму. В данном случае он не рассматривается. Но приведенный выше вывод, как думается, показывает важность наличия у населения усталости от монистической формы государства.
Понятие и сущность парламентаризма. Попытка разработать понятие «парламентаризм» ведется давно. В это дело внесли свой вклад дореволюционные исследователи, в том числе К.Тахтарев, С.Котляревский и др. Если посмотреть на современные отечественные работы, то в них предпринимаются усилия по раскрытию парламентаризма как политической системы, системы управления обществом и государством, демократического механизма власти, целостной системы социальных ценностей и т.д. Обратим внимание на динамику подхода к парламентаризму.
Было время, когда наша наука придерживалась однозначного понимания парламентаризма как системы государственного руководства обществом со стороны буржуазии при разделении законодательного и исполнительного труда, привилегированном положении депутатов парламентов [6]. В переходное время возобладали те определения парламентаризма, где упор делается на верховенство парламента. Так, в «Энциклопедическом юридическом словаре» парламентаризм понимается как «система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа (парламента) по отношению к другим государственным органам» [7]. При этом, как полагают, правительство образуется парламентом и ответственно перед ним. В других работах парламентаризм понимается как разновидность государственного режима, существующая в рамках парламентских республик и монархий и характеризующаяся реально доминирующей ролью парламента в механизме осуществления государственной власти [8], или как особый способ организации государственной власти [9].
В исследованиях последнего времени парламентаризм уже рассматривают многозначно. Так, в одной из работ подчеркивается, что парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах: как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей; как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства; как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента [10].
Первый из перечисленных подходов основан на классово-социальной оценке института, т.е. не является правовым. Второй направлен на отыскание идеала парламентаризма и не учитывает иные его формы. Третий подход учитывает варианты парламентаризма и уровни его развития. Однако при этом заменяет самостоятельность законодательной и исполнительной властей их единством. Обоснование парламента несколько выходит за пределы самого парламентаризма, и потому попытка тесно связывать его с понятием парламентаризма вряд ли будет оправдана.
Из сказанного следует, что парламентаризм выступает как система отношений, основанных на совокупности представлений, традиций, и установлений, определяющих профессиональную деятельность демократически образованного представительного органа, который использует свою правообразующую деятельность для утверждения верховенства закона, формирования особого статуса парламентариев и защиты их привилегированного положения.
В определение вошли положения, имеющие свои особенности, а именно: во-первых, ни одно из них не является эталонным; во-вторых, каждое может иметь ступени развития, а также варианты и разновидности; в-третьих, не исключается существование нетипичных форм парламентаризма; в-четвертых, подразумевается, что как типичные, так и нетипичные признаки парламентаризма будут существовать в рамках отдельных стран. Таким образом, парламентаризм может развиваться и функционировать как английский, французский, немецкий, российский и т.д. Он может быть развитым, открытым, приглушенным, рационализированным, министериальным, номенклатурным и т.п. [11].
Много говорится и пишется о сущности парламентаризма. Так, например, С.Котляревский подчеркивал, что он выступает как режим обязательной политической солидарности между правительством и органом, который признается авторитетным выразителем народного мнения [12].
В настоящее время справедливо утверждается, что правомерно говорить о парламентаризме в том случае, если, помимо парламента, существует такая система управления обществом, в которой по меньшей мере имеются: а) четкое распределение законодательных и исполнительных функций; б) доминирующее (привилегированное) «положение законодательного органа – парламента по отношению к другим органам государственной власти» [13].
Действительно наличие представительного органа еще не говорит о развитии парламентаризма, хотя его предпосылки всегда связаны с парламентом.
Р.М.Романов считает, что функции парламента характеризуют его сущность как органа власти и в то же время как принцип организации всей системы власти в государстве [14].
В связи с этим к функциям парламента автор относит представительную, законодательную, финансово-бюджетную, контрольную и властную. Полагая, что властная функция выполняет интегрирующую роль, Р.М.Романов справедливо подчеркивает, что «в условиях парламентаризма, после победы на выборах и обретения парламентского большинства той или иной партией, появится реальная возможность выбора альтернатив общественно-политического и экономического развития общества в целом и основных институтов власти» [15].
В чем видится существо парламентаризма, если смотреть на него с точки зрения той роли, которую он призван сыграть в обществе и государстве, обеспечении успешности и безопасности страны? Парламентаризм по большому счету основан на идеях народного суверенитета, народовластия, представительной демократии, разделения властей, а также опирается на начала верховенства закона, конституционализма, на признание значимости общественного мнения, открытость общества, умеренность положений исполнительно-распорядительной власти, необходимость обеспечения неприкосновенности статуса парламентария. Для общества парламентаризм имеет интегральное значение.
Представляется, что сущность парламентаризма состоит в обеспечении единства института народного представительства с особым положением парламентария, как выразителя свободы человека. Были у нас различного рода представительные органы – вече, Боярская дума, Земский собор, собрания, земства и Советы. Но ни один из них не стал, образно говоря, храмом, обеспечивающим свободную политическую, законодательную и контрольную деятельность своих депутаций (депутатов). Только парламентаризм предоставляет депутату независимый государственный статус, обеспечивая его общественным признанием и надежной материальной, идеологической и правовой защитой. Именно в связи с данным обстоятельством парламентаризм: а) становится особым, непохожим на другие структуры, функциональным образованием – системой; б) предстает как общественно-политический и государственно-правовой принцип и критерий организации механизма государственной власти; в) является предпосылкой, базовым условием солидарности населения с государством и органами государственной власти; г) «участвует» в характеристике формы правления и политического режима; д) фиксирует ориентированность общества на эволюционное развитие; е) выступает как совокупность знаний о парламенте, парламентариях и их роли в обществе и государстве; и) служит пространством измерения и реализации свободы и ответственности, прав и обязанностей человека и гражданина.
Перспективы российского парламентаризма. Составляющие парламентаризма – это совокупность взглядов и представлений о парламенте и связанных с ним отношений, представительный орган – парламент, соединение парламента с законодательной властью, парламентское право, статус парламентариев, система формализованных отношений, складывающихся между парламентом как организацией и парламентариями, ориентированность органов государственной власти на поддержание/сохранение и осуществление принципа верховенства закона.
Эти и другие элементы российского парламентаризма находятся в постоянной эволюции. Совершенствуются взаимоотношения между ними. В обществе нарастает позитивное их восприятие. Заметен, конечно, критический их анализ. Подчеркивают, что в российском парламенте уже начало задавать тон «президентское большинство», а в местных – «губернаторское большинство». Замечают, что фракция «Единая Россия» в Государственной Думе жестко использует свое большинство для замены более демократических правил менее демократическими. В частности, осуществлена замена пропорциональных принципов разделения властей в палате, применявшихся ранее, новой мажоритарной системой, что позволило этой партии занять почти все места председателей комитетов и в руководящем составе Совета Думы (8 из 11). Полагают, что процесс укрепления вертикали власти не лучшим образом сказался на положении Совета Федерации, теперь в его составе оказались деятели, зачастую непосредственно не связанные с регионами [16]. Выходят и на критику Конституции. Так, указывают, что она не обеспечивает парламенту контроля за деятельностью правительства [17]. Накопились критического характера высказывания по поводу парламента как организации и еще больше замечаний критического толка о парламентариях.
По поводу целей и перспектив развития парламентаризма на уровне Федерации и ее субъектов выдвинуты самые различные предложения. Они касаются парламента, порядка его формирования, деятельности и статуса парламентариев, а также взаимоотношений парламента с другими органами государственной власти.
Предлагается усилить позиции Президента РФ для того, чтобы он мог противопоставить себя парламенту в случае лоббирования при принятии решений последним антигосударственных инициатив. Доказывается целесообразность принятия за правило положения, согласно которому лидер партии, победившей на выборах, формирует правительство, что налагает на депутатов обязательства перед избирателями, а на членов Правительства – перед депутатами. В целях упорядочения взаимоотношений Президента с Федеральным собранием предлагается установить месяц выступления главы государства с Посланием.
Исходя из того, что порядок формирования Совета Федерации, введенный в 2002 г., оказался не совсем удачным, считают более соответствующим воле представляемого субъекта переход к прямым выборам членов Совета Федерации.
Применительно к деятельности самого Федерального собрания Российской Федерации дальнейшее его развитие связывают с повышением научно-практической обоснованности законотворчества; усилением качества законов; увеличением коэффициента исполнения действующих законов; повышением эффективности взаимодействия парламента с гражданским обществом; урегулированием лоббистской деятельности; повышением уровня подготовки депутатского корпуса; созданием наиболее благоприятных условий для продуктивной деятельности депутатов; налаживанием всесторонних связей с избирателями; повышением авторитета закона в обществе; совершенствованием уровня правовой и политической культуры населения. Особого внимания заслуживают предложения относительно качественного повышения уровня законотворчества. Беспокоит рост числа законов, не имеющих самостоятельного предмета регулирования. Есть неудовлетворенность населения в связи с тем, что Государственная Дума четвертого созыва для решения важных дел по сути вооружается не совсем подходящими средствами. Например, законодатель прибегает к бесконечным перманентным изменениям законодательства, практикует труднодоступные для понимания населением способы объединения множества законов в один акт (например, ФЗ-122), что не совсем согласуется с идеей консолидированного акта, обязанного иметь единый предмет правового регулирования.
Соглашаясь со многими из имеющихся мнений по вопросам совершенствования парламента как системы политико-правовых отношений, его деятельности, функций и социального назначения предложений, хотелось бы выделить несколько направлений, которые в достаточной мере учитывают как размах современных проблем парламентаризма в Российской Федерации, так и особенности процесса парламентаризации государства, его органов, а также общества и даже отношений граждан.
Первое. В обеспечение развития парламентаризма следует признать доминирующую роль забот о положении представительного органа и парламентариев. Нередко парламент представляют в качестве дискуссионного клуба. Тут немалая доза преувеличения и иллюзорности. Но в реальности парламент не может не иметь черты дискуссионного клуба в лучшем смысле этого понятия. Когда-то В.И.Ленин призывал превратить представительные учреждения из говорилен в «работающие» учреждения. Перефразируя это, можно сказать, что задача видится в превращении представительных учреждений из говорилен в деловые клубы.
В отличие от предшествующих наших основных законов, Конституция Российской Федерации признает и легитимирует конфликтность общества, исходя из того, что это нормальное состояние того общества, которое предстоит построить, т.е. демократического общества [18]. Если это так, то конфликтность как состояние должна иметь для своего существования и функционирования место, где бы протекала борьба мнений, позиций, идеологических пристрастий и подходов, где бы развивался процесс мобилизации электората. Идеальной для этого площадкой является парламент, где стихийность, связанная с конфликтностью, упорядочивается и принимает необходимое обществу звучание. Определяются приемлемые формы компромиссов. Это подтверждается деятельностью парламентских фракций, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации. Так, в парламенте Республики Саха (Якутия) соперничают и успешно работают фракции региональных отделений партий «Единая Россия», КПРФ и Аграрная. На уровне согласительных комиссий фракции достигают единых решений.
Дискуссии, дебаты, обсуждения, компромиссы, согласования и другие формы открытых действий депутатов придают представительному органу новое качество. В связи с этим он действует как парламент, а высокий их уровень развития в конкретном случае не может не подчеркивать его вписанности в систему ценностей парламентаризма. Конечно, любую форму можно превратить в ее противоположность. Так, дебаты можно использовать для срыва повестки дня. Путем злоупотребления дискуссиями иные силы стараются отвести парламент от решения насущной проблемы. Для предупреждения злоупотреблений в отношении форм открытости парламента существует регламент, который призван играть роль регулятора внутри парламентской борьбы.
Второе. Парламент, как площадка разрешения политических, социальных и иных конфликтов, должен отвечать определенным требованиям. В частности, перед ним встает необходимость утверждения в самом себе начал корпоративности, ибо он должен выступать органом с собственной волей и быть координатором самоответственности. Эта воля, как коллективное измерение парламента, не должна совпадать с волей депутатов, их групп и фракций. Корпоративность парламента отражает его субъективность, а также способности, связанные с его самостоятельной государственно-правовой и общественно-политической природой. Речь идет об укреплении профессионализма парламента, что не может быть простым сложением профессионализма депутатов.
В условиях разделения властей парламент имеет конституционную самостоятельность. Перечисленные моменты развития парламента выражают эту его самостоятельность как носителя ветви государственной власти. Они связаны с его способностью противостоять неконституционным притязаниям и завышенным требованиям исполнительной власти; на должном уровне проводить контроль за исполнением законов, действиями правительства; эффективно осуществлять «правительственный час». В связи с корпоративностью, основанной на высоком профессионализме и коллективной воле, представительный орган обретает качество ответственного парламента. Такой парламент не будет действовать только в соответствии с программой партии большинства [19]. Ему гарантируется положение полновесного участника властного поля. С этого момента парламент начинает порождать тот парламентаризм, который соответствует собственному понятию.
В связи с этим возникает ряд моментов. Например, вопрос о целесообразности «нулевого чтения» в Государственной Думе», оптово-марафонском реагировании представительных органов субъектов Федерации на проекты федеральных законов, разработанных их коллегами и инициаторами из федеральных структур.
Надо сказать, что современная корпоративность Федерального собрания, например, развивается в условиях, когда как бы преодолевается некая изоляция Думы, в частности, путем снятия запретов на совмещение партийной должности с должностью в составе высших органов исполнительной власти [20].
Третье. «Клубность» и «корпоративность» – черты ответственного парламента как органа, находящегося в системе парламентаризма. Как элементы парламентского представительного органа, они могут быть задействованы только соответствующим составом депутатов. Отсюда актуальность обеспечения соответствия депутатского корпуса по количественным и качественным показателям основам парламентаризма. Возникает вопрос, в какой мере этой тенденции соответствуют те изменения законодательства, которые предпринимаются в настоящее время.
Фактом нашей жизни стала законодательная протекция становления и укрепления многопартийной системы. В соответствии с Федеральным законом понятие «избирательное объединение», имевшее право выдвигать кандидатов в депута?? Государственной Думы, теперь сужено до политической партии. Что касается численности партий, то она увеличилась с 10 до 50 тыс. чел., заградительный барьер ныне поднят с 5 до 7%. Причем партия, имеющая в Государственной Думе своих депутатов, будет освобождаться от необходимости сбора подписей. По федеральным установлениям, не менее 50% численности представительного органа государственной власти субъекта Федерации должно формироваться по партийным спискам. Это при том, что на уровне субъектов действуют региональные отделения всероссийских политических партий.
Что же получается? Гражданину по сути придется примкнуть к крупной влиятельной политической партии. Интересно и другое. Изменения в партийном строительстве в соответствии с законодательством вызывают синхронные изменения в Регламентах палат Федерального собрания. Так, число депутатов, необходимое для регистрации депутатской группы, теперь поднято с 35 до 55 чел. (п. 4 ст. 16 Регламента Государственной Думы).
В связи с этими и другими изменениями законодательства о выборах, политических партиях, а также регламентов, ученые, юристы и политики задаются различными вопросами. В частности, о том, как эти изменения будут влиять на качество депутатского корпуса? Смогут ли они поднять уровень компетентности, ответственности, политической осведомленности и общественного чутья парламентария? А может, они направлены на формирование коллективного образа фракции, образованной партией, занимающей особое положение в условиях реальной однопартийности.
На эти и подобные вопросы ответов практика пока в полном объеме не преподнесла. Только в 13 субъектах Российской Федерации состоялись соответствующие выборы. В полной мере они будут даны с формированием Государственной Думы пятого созыва.
В литературе в отношении состава местных парламентов высказываются критические замечания. Так, в одном из исследований указывается, что «депутаты представительных органов власти субъектов Российской Федерации не обладают порой достаточным уровнем правовых знаний в области правотворчества» [21]. Видимо, такого рода обобщения в какой-то мере справедливы. Достаточно сказать, что до сих пор не велик контингент депутатов представительных органов субъектов, исполняющих свои депутатские обязанности на постоянной профессиональной основе. По данным на начало 2006 г., в представительных (законодательных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации состояло 4218 депутатов. Из них, по неполным данным, 1017 выполняли обязанности на постоянной профессиональной основе.
Государственное собрание (Ил Тумэн) РС(Я) состоит из 70 депутатов, из которых 19 работают на постоянной основе – председатель, его заместители, председатели постоянных комитетов и постоянный представитель Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я) в Государственной Думе.
В связи с партийной избирательной системой по поводу качества депутатского корпуса Государственной Думы пятого созыва и будущих составов местных парламентов, стали высказываться в буквальном смысле пессимистические прогнозы. Одни опасаются, что произойдет ослабление парламентской оппозиции, а федеральная 100%-ная, региональная 50%-ная пропорциональные системы приведут к «созданию единой субординационной системы внутри Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [22]. Другие предрекают усиление негативных последствий от работы депутатов на основе свободного мандата [23]. Третьи выражают недоверие к логике избирательной реформы 2005 г., согласно которой «для избрания в Государственную Думу гражданину необходимо примкнуть к одной из крупных политических партий, что может не согласовываться с его внутренними убеждениями» [24], что, естественно, отрицательно скажется на выборе избирателя. Четвертые подчеркивают, что «у партийных депутатов очень слабые связи с избирателями» [25]. Профессор С.А.Авакьян, говоря о том, что выборы по партийным спискам напоминают голосование за «кота в мешке» [26], подчеркивает, что «слабость основной массы депутатов, входящих в правящую фракцию, заинтересованность лишь в том, чтобы обладать мандатом, делают их легкоуправляемыми со стороны партийного руководства» [27].
Парламентаризация избирательной системы предполагает пересмотр ее смешанного пропорционально-мажориторного варианта и усиление пропорциональной избирательной системы. Тенденции соответствует стимулирование партиципации общества. Таким образом, вопрос может идти о том, как смягчить отрицательное влияние процесса на качество депутатского корпуса.
Обоснованными представляются следующие предло- жения:
– относительно использования разделения территории страны и субъекта на несколько многомандатных округов с тем, чтобы была возможность указать в бюллетене конкретные фамилии кандидатов, и тогда будет исключена возможность голосования за «безликие» партийные списки;
– о переходе к голосованию на основе системы открытых списков кандидатов, где избирателю дозволено будет проставлять рейтинги, учитываемые при распределении мандатов;
– о запрещении кандидатам, возглавляющим списки кандидатов, отказываться после выборов от своих мандатов;
– о сохранении на уровне регионов на длительную перспективу принципа смешанного голосования, что увеличит шансы «слабых» партий попасть в местный парламент. Кроме того, это может оказаться полезным для кандидатов из числа местного населения, в том числе коренных малочисленных народов [28].
Рассмотрение перспектив российского парламентаризма, связанных с законодательством о политических партиях и избирательной системе, позволяет заключить, что они формировались в связи с государственной протекцией развития партийной системы, что они укрепят представительскую природу парламента и усилят влияние политических партий на состав и качество парламентариев, хотя могут быть и некоторые отрицательные последствия.
***
Деятельность Государственной думы в начале ХХ в. является важной вехой в национально-государственном развитии России.
Федеральное собрание, созданное в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г., играет роль органа законодательной власти, олицетворяет осуществление основ российского парламентаризма и подтверждает жизнеспособность принципа разделения властей. Это вселяет уверенность в том, что в Российской Федерации в полном объеме будет утвержден принцип верховенства закона.
Российский парламентаризм – гарантия самостоятельности и полновесного публично-правового представительства гражданского общества, утверждения начал правового государства, конституционной законности и правовой государственности.