Geum.ru

Законодательная

Вид материалаЗакон

Содержание


Проблемы морских сообщений
Законодательные (представительные) органы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   27

Литература


1. Локк Д. Два трактата о правлении: Соч.: В 3 т. / Под ред. А.Л.Субботина. – М., 1988. – С. 339, 346, 347.

2. Монтескье Ш.Л. О духе законов // Избр. произведения. – М., 1955. – С. 292.

3. Там же. – С. 293.

4. Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. Политическая история России. – М., 1999. – С. 242.

5. Голиков Г.Н., Буточникова С.Ф. и др. Советское государство – год первый. – М., 1973. – С. 74.

6. Всеякутские съезды Советов. Документы и материалы 1922–1937 / Под ред. М.М.Федорова. – Якутск, 1972. – С. 5.

7. Эбзеев Б.С. Сравнительное конституционное право: размышления в связи с книгой проф. Р.Ф.Енгибаряна // Государство и право. – 2006. – № 3. – С. 118.

8. Констан Б. О свободе у древних в ее сравнении со свободой у современных людей // Политические исследования. – 1993. – № 2. – С. 105–106.


П.Л.Казарян


ПРОБЛЕМЫ МОРСКИХ СООБЩЕНИЙ

СЕВЕРО-ВОСТОКА РОССИИ

В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

(1906–1917 гг.)


Проведенные во второй половине 1905-го – начале 1906-го гг. реформы законодательно положили начало разделению компетенции ветвей властей при сохранении основ самодержавия. Вопросы транспорта и путей сообщения получили свое решение в новых условиях функционирования ветвей властей.

Если до упразднения Высочайшим указом от 23 апреля 1906 г. высшим органом в системе исполнительной власти, определяющим стратегию развития и регламентирующим деятельность транспортного комплекса в государстве, был Комитет Министров, то в новых условиях таковым стал Совет Министров [1].

Управленческо-распорядительные функции по транспортному комплексу в исполнительной власти относились к ведению Министерства путей сообщения и его структурных подразделений в аппарате и на местах (округах). Министерство путей сообщения при решении проблем, касающихся транспортной системы, взаимодействовало по горизонтали с другими ведомствами (Министерства финансов; торговли и промышленности и др.) и вносило на рассмотрение законодательной власти согласованные проекты для обсуждения.

В компетенцию Государственной думы, согласно утвержденному 20 февраля 1906 г. «Учреждению Государственной думы» и Государственного совета, по «Учреждению Государственного совета» от 24 апреля 1906 г., входили обсуждение и утверждение внесенных органами власти и управления законопроектов касательно транспортного комплекса [2].

Однако утвержденные впервые 23 апреля 1906 г., затем дополненные в течение нескольких месяцев «Основные государственные законы» оговаривали и внештатные ситуации. В частности, ст. 87 гласила: «Во время прекращения занятий Государственной думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет Министров представляет о ней Государю Императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в Учреждения Государственного совета или Государственной думы, ни в постановления о выборах в Совет или Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим Министром или Главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная дума или Государственный совет» (курсив мой. – П.К.) [3].

При решении вопросов, касающихся транспортного комп-лекса, в 1906–1916 гг. неоднократно применялась ст. 87. Это было связано как с роспусками первого и второго созывов Государственной думы, перерывами между деятельностью Думы трех созывов, так и с чрезвычайными обстоятельствами в годы Первой мировой войны.

Таким образом, в 1906–1917 гг. при решении вопросов, касающихся транспортного комплекса России, была выработана практика взаимодействии исполнительной (Совет Министров, Министерства путей сообщения; торговли и промышленности, и др.) и законодательной (Государственная дума, Государственный совет, их комиссии) ветвей власти, при вмешательстве императора в неординарных ситуациях.

В социально-экономической жизни Северо-Востока России, отдаленнейшего и труднодоступного региона империи, особое место занимала проблема транспортной доступности. Слабое развитие путей сообщения, отсутствие экономических основ для частных инвестиций и конкуренции, в отличие от многих регионов державы, требовали в сфере государственной политики при решении проблем транспорта и путей сообщения учета региональных особенностей Северо-Востока России.

В административно-территориальном отношении Северо-Восток России в 1906–1917 гг. – это Якутская область (образована в 1822 г.) и северные округа (уезды) Приморской области (с 1856 г.) – Удский, Охотский, Гижигинский, Петропавловский, Анадырский, Командорский. В 1909 г. из северных уездов Приморской области – Охотского, Гижигинского, Петропавловского, Анадырского, Командорского – была образована Камчатская область [4].

В работе Государственной думы по проблемам транспорта и путей сообщения можно выделить четыре направления: обеспечение морских, речных, сухопутных сообщений и исследование путей сообщения. Однако надо оговориться: по кратковременности деятельности (с 27 апреля по 8 июля 1906 г.) первый созыв Государственной думы не мог приступить к решению проблем Северо-Востока России. Их законодательное решение выпало на долю депутатов распущенной Думы второго созыва (20 февраля – 2 июня 1907 г.), отработавшей полный срок Думы третьего созыва (1 ноября 1907 г. – 9 июня 1912 г.), и на период деятельности четвертого созыва (с 15 ноября 1912 г. – по конец февраля 1917 г.).

В данном сообщении мы коснемся всего лишь решения проблем обеспечения морских сообщений на Северо-Вос-токе России в годы деятельности первой Государственной думы.

В 1803–1804 гг. было положено начало русским кругосветным плаваниям, доставке грузов из Кронштадта в Ново-Архангельск, центр Русской Америки.

В 1880 г. Добровольный флот положил начало доставке грузов из Европейской России – из Одессы на Дальний Восток, в порт Владивосток.

В 1886 г. было положено начало «круговым рейсам» из Владивостока к портам и пристаням на берегах Татарского пролива, Охотского, Камчатского и Берингова морей. В течение двух десятилетий их количество было доведено до четырех, с государственной субсидией.

Министерство торговли и промышленности 16 марта 1907 г. обратилось в Государственную думу с представлением за № 1711 об утверждении «...к расходованию предусмотренного по смете Министерства торговли и промышленности 1907 г. условного кредита на оплату контрактов по содержанию в этом году срочных рейсов между Владивостоком и русскими портами Дальнего Востока» [5].

Вопрос был передан на рассмотрение Бюджетной комиссии, которая, затребовав от Министерства торговли и промышленности дополнительные сведения, на своем заседании 27 апреля 1906 г. обсудила внесенный проект. При этом надо отметить, что как министерство, так и приамурский генерал-губернатор выдвигали предложение передать содержание этих рейсов Товариществу пароходных предприятий на Дальнем Востоке.

При обсуждении в комиссии обозначились меньшинство, которое ставило под сомнение как целесообразность обсуждать подобные вопросы в Думе, считая их вопросами местного значения, так и целесообразность заранее отдавать предпочтение какой-либо одной компании, и большинство. Последние считали, что неутверждение предложений приведет к остановке снабжения российского Тихоокеанского побережья – 60 тыс. чел. в 40 пунктах, а отказ от выбора как подрядчика Товарищества пароходных предприятий на Дальнем Востоке чреват тем, что другого подрядчика нет, что указанное пароходство все равно будет совершать эти рейсы, а расходы (непомерные, при отсутствии субсидии) лягут на бедное население региона [6].

Комиссия большинством голосов поддержала предложение министерства и генерал-губернатора. Вопрос был вынесен на рассмотрение пленарного заседания Думы 18 мая 1907 г. От Бюджетной комиссии докладчиком выступил депутат Н.Л.Скалозубов (Тобольская губ.). В своем выступлении он отметил, что в числе срочных, т.е. регулярных, пароходных сообщений предусмотрены в навигацию 1907 г. из Владивостока в порты Охотского и Берингова морей (с заходом в 20 пунктов) четыре рейса (общим расстоянием 23 тыс. миль) и один рейс на Чукотский полуостров (с заходом в восемь пунктов (5300 миль)). Предложенная сумма бюджетного финансирования пяти указанных рейсов составляла 200 тыс. руб. (ст. 1 § 13 проекта сметы Министерства торговли и промышленности по части торгового мореплавания и портов на 1907 г.).

На заседании выступили депутаты Капустин (г. Казань), Карташев (Симбирская губ.), Митров (Кубанская обл. и Черноморская губ.), Федоров (г. Санкт-Петербург) и товарищ министра торговли и промышленности Штоф, после чего по предложению 30 членов Думы прения были прекращены и после заключительного слова депутата Скалозубова началось голосование. Думская группа социалистов-революционеров и социал-демократов объявила, что воздерживается от голосования. После постатейного голосования законопроект был принят в целом и передан на рассмотрение Редакционной комиссии [7].

На пленарном заседании Думы от 29 мая 1907 г. председатель Редакционной комиссии В.М.Гессен вынес окончательный текст законопроекта, который гласил:

«I. Предоставить министру торговли и промышленности заключить договор с Товариществом пароходных предприятий на Дальнем Востоке о содержании названным товариществом в течение навигации 1907 г. пароходных сообщений между Владивостоком и портами Охотского и Берингова морей, Командирскими островами и Чукотским полуостровом... согласно выработанным Министерством торговли и промышленности и исправленным Государственной думой проекта основных условий, приложенных к законо-проекту*.

II. Отпустить из государственного казначейства в 1907 г. на выдачу Товариществу пароходных предприятий на Дальнем Востоке вознаграждения...: 1) 200.000 р. за содержание срочных сообщений между Владивостоком и портами Охотского и Берингова морей...

III. Вызываемый означенной в отделе II мерою расход на испрашиваемый к условному отпуску кредит... по ст. 1 § 9 проекта сметы Министерства торговли и промышленности по части торгового мореплавания и портов на 1907 г.» [8].

Выработанный и принятый Государственной думой второго созыва законопроект и условия содержания срочных пароходных сообщений между Владивостоком и портами Охотского и Берингова морей, Командорскими островами и Чукотским полуостровом стали основополагающими и для последующих двух созывов Думы в 1908–1916 гг. при обсуждении и принятии законопроектов о морских сообщениях на Северо-Востоке России.

Так, например, третий созыв Думы, получив 29 декабря 1907 г. законопроект о содержании этих сообщений в навигацию 1908 г., передал 8 января 1908 г. вопрос на рассмотрение Финансовой комиссии. По обсуждении в комиссии законопроект был вынесен на заседание Думы и принят 4 апреля 1908 г. [9].

Следующим шагом по улучшению морских сообщений на Северо-Востоке России стало открытие морской линии Владивосток–устье р. Колымы. Утвержденным Николаем II положением от 12 июня 1908 г. Совету Министров поручалось озаботиться организацией ежегодных пароходных рейсов от русских портов Тихого океана к устью р. Колымы, а положением от 25 февраля 1909 г. предписывалось организовать экспедицию для исследования побережья Северо-Востока России от устья р. Лены до Берингова пролива [10].

Пароход «Колыма» Добровольного флота в навигацию 1911 г. совершил рейс из Владивостока в устье Колымы. Таким образом, был открыт еще один субсидируемый правительством маршрут. Успешный опыт навигации 1911–1913 гг. побудил Финансовую комиссию Государственной думы 30 января 1914 г. при рассмотрении внесенного Министерством путей сообщения 28 октября 1913 г. законопроекта о содержании срочных пароходных сообщений в нижнем течении р. Лены в 1914–1915 гг. обратить внимание министерства на то, что «...в ближайшем будущем Добровольным флотом будет совершаться рейсы от Владивостока до устья реки Лены, ввиду чего возникает необходимость связать рейсы по нижней части реки Лены с только что указанными рейсами Добровольного флота».

Поэтому комиссия поручила министерству проработать вопрос стыковки морского и нижнеленских (до с. Булуна) рейсов. Получив 15 марта 1914 г. указание Управления внутренних водных путей и шоссейных дорог Министерства путей сообщения, Управление строительной и дорожной частями при иркутском генерал-губернаторе 19 марта потребовало от якутского губернатора информацию о путях решения поднятой Финансовой комиссией проблемы.

На созванном 16 апреля 1914 г. под председательством якутского вице-губернатора А.П.Нарышкина совещании, в работе которого приняли участие чиновники Якутского областного управления, представители пароходств и торговых фирм, было отмечено, что при решении вопроса о навигации 1914 г. «...местом перегрузки с морских на речные пароходы может быть только бухта Тикси, восточнее дельты реки Лены. В будущем место связи речных с морскими рейсами определится в зависимости от успешности работ по обследованию дельты реки Лены. Если в дельте реки Лены будет найдена протока, достаточная по глубине для прохода морских судов, то морские пароходы будут в состоянии доходить до селения Булуна. Если дельта реки Лены окажется недоступной для прохода морских судов, то перегрузка на речные суда будет производиться, как предположено и в нынешнем году, в бухте Тикси» [11].

Однако участники совещания особо отметили, что морские рейсы в устье Лены тогда только будут иметь практическое значение, когда ввоз товаров будет беспошлинным, как, например, в порты Охотского моря [12].

Этим планам не суждено было сбыться. Ввиду недостаточной исследованности низовья и дельты Лены, начала Первой мировой войны, нерешённости беспошлинного ввоза товаров в устье Лены, а также отсутствия крупных заказов планы по открытию линии Владивосток–устье Лены были отложены.

Между тем успешно продолжались субсидируемые Государственной думой колымские рейсы, кроме одного, когда пароход «Колыма» на обратном пути в 1914 г. был затерт во льдах у берегов Чукотки и после вынужденной зимовки вернулся во Владивосток в июле 1915 г.

В целом с 1911 по 1917 г. из Владивостока в устье Колымы (Ниже-Колымск) было совершено семь рейсов и доставлено только грузов более, чем 125 тыс. пудов [13].

Опыт деятельности Государственной думы в сфере обеспечения морских сообщений на Северо-Востоке России имеет не только познавательное, но и практическое значение. Он может служить примером государственного протекционизма в области обеспечения транспортной доступности северных и отдаленных территорий, учета региональных особенностей в стратегии развития путей сообщения и транспорта России в обозримом и отдаленном будущем.


Литература и примечания


1. Собрание узаконений и распоряжений Правительства. Отд. первый. – СПб., 1906. – С. 1183–1184.

2. Там же. – С. 557–564, 1210–1228.

3. Сборник постановлений, изданных в порядке ст. 87-й Основных государственных законов, с указанием отношения этих постановлений к правилам действующего Свода законов. 1906–1907 гг. – СПб., 1907. – С. V.

4. История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма (ХVII в. – февраль 1917 г.). – М., 1991. – С. 228–229.

5. Государственная Дума. Второй созыв. Стенографические отчеты. 1907 год. Сессия вторая. – Т. II. – СПб., 1907. – Ст. 831.

6. Государственная Дума. Второй созыв. Обзор деятельности комиссий и отделов. – СПб., 1907. – С. 333–334, 340.

7. Государственная Дума. Второй созыв. Стенографические отчеты... – Ст. 831–848.

8. Там же. – Ст. 1447–1448.

9. Проекты законов, принятые Государственной Думой. Третий созыв. Сессия I. 1907–1908 гг. – СПб., 1908. – С. 62.

10. Бюллетень Межведомственной комиссии для составления плана работ по улучшению и развитию водных сообщений империи. – СПб., 1910. – № 4–5 (19–20). – С. 227.

11. Казарян П.Л. Пути сообщения Якутии (ХVII – начало ХХ вв.) // Транспорт России: Анализ. Проблемы. Перспективы. – Вып. 3. – М., 2005. – С. 395.

12. Беляева Н.А. От порто-франко к таможне: Очерк региональной истории российского протекционизма. – Владивосток, 2003. – С. 148.

13. Казарян П.Л. Пути сообщения в Якутии // Дороги Якутии. – М., 2004. – С. 95–100.


Ю.Н.Бацев


ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ) ОРГАНЫ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(1993–2006 гг.)


Современный парламентаризм как в целом в Российской Федерации, так и в ее субъектах представляет собой сложное социально-политическое и государственно-правовое явление общества.

История представительных органов субъектов России берет начало с образования автономных областей, автономных республик, которые в своем развитии прошли ряд этапов. Если первоначально советские республики в составе РСФСР создавались в основном по территориальному признаку, то в последующие годы – по национально-территориальному. С середины 1918 и до начала 1923 г. в составе России было создано 21 автономное образование, а к середине 30-х гг. ее национально-государственное устройство состояло из 13 автономных республик, 11 автономных областей и девять национальных округов.

Основной правовой базой национально-государственного строительства РСФСР являлась Конституция 1918 г., ст. 11 которой определила субъекты Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и установила высший орган власти автономной области – областной съезд Советов, исполнительные и распорядительные органы – исполнительные комитеты.

Особенность организации органов власти автономных республик и автономных областей отражала признаки унитарного государства: строгую подчиненность и подотчетность по вертикали органов власти и управления РСФСР, унифицированность органов государственной власти. Пирамиду органов государственной власти наверху завершали Всероссийские съезды Советов, ВЦИК и СНК РСФСР, отнесенные Конституцией к центральным, а не к федеральным органам.

С принятием в 1936 г. Конституции Союза ССР, а в 1937 г. Конституции РСФСР и конституций союзных и автономных республик прекратили существование республиканские съезды Советов, республиканские ЦИК как высшие органы государственной власти. В новом конституционном законодательстве была закреплена система высших органов государственной власти автономных республик, в основном аналогичная системе высших органов власти союзных республик. Верховный Совет автономной республики, избираемый сроком на четыре года, по составу и сроку действия полномочий депутатов отличался от республиканского съезда Советов и являлся постоянным органом государственной власти.

Верховный Совет союзной, автономной республик как представительный и законодательный орган был непостоянно работающим органом, поэтому важное место в системе высших органов власти до 1991 г. отводилось Президиуму Верховного Совета. С 1991 г. положение Президиума принципиально изменилось: он стал выполнять функции аппарата Верховного Совета. Состав депутатов Верховного Совета подбирался тщательно, на безальтернативной основе партийными органами и должен был отражать социальную структуру общества. Что касается Президиума, то он по своему составу фактически представлял собой второй комитет партии соответствующего уровня в форме государственного органа. Верховные Советы автономных республик по своему составу, структуре, компетенции, полномочиям были однотипными, за исключением численного состава депутатов, который определялся численностью населения – избирателей республики.

В соответствии с законами Союза ССР в декабре 1988 г. была изменена система представительных и законодательных органов страны. Высшими органами государственной власти на соответствующих территориях стали съезды народных депутатов, Верховные Советы. Однако принципиальных изменений в правовом статусе, в конституционных принципах их функций не произошло.

Под влиянием происходивших в стране в начале 90-х гг. политических событий, в условиях реформирования политической системы советского общества начался активный поиск новых форм организации и деятельности законодательных (представительных) органов, изменился правовой статус автономных республик. Это особенно проявилось после состоявшегося в июне 1990 г. первого Съезда народных депутатов Российской Федерации и принятия Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики».

Сегодня Россия – это Федерация, включающая в себя 89 субъектов и не имеющая в этом смысле аналогов в мире. В ее составе 21 республика, шесть краев, 49 областей, два города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов. В них проживают более 140 народов, имеющих различную религию, культуру и язык. Особенностью России как федеративного государства является и двухуровневая парламентская система, поскольку, помимо федерального парламента, в субъектах Федерации действуют свои парламенты. Их статус, функции и организация деятельности в основных чертах схожи с соответствующими элементами статуса Федерального собрания Российской Федерации и закреплены в конституциях республик и уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В большинстве субъектов приняты специальные законы о законодательных (представительных) органах государственной власти. В конституциях республик установлены не только основы правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти, но и отражена специфика их наименований, сроки полномочий, структура, компетенция. Так, различия в наименованиях данных органов обусловлены историческими особенностями и национальными традициями: Государственный совет – Хасэ Республики Адыгея; Государственное собрание – Эл Курултай Республики Алтай; Народный хурал Республики Бурятия; Народный хурал (парламент) Республики Калмыкия; Государственное собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия); Верховный Хурал (Парламент) Республики Тыва и т.д.

Органы законодательной (представительной) власти республик имеют различное число депутатов, установленное конституциями или законами республик: Адыгея – 54; Алтай – 41; Башкортостан – 120; Бурятия – 65; Дагестан – 121; Ингушетия – 34; Кабардино-Балкарская – 110; Калмыкия – 27; Карачаево-Черкесская – 73; Карелия – 57; Коми – 30; Марий Эл – 52; Мордовия – 48; Саха (Якутия) – 70; Северная Осетия – Алания – 75; Татарстан – 100; Тыва – 162; Удмуртская – 100; Хакасия – 75; Чувашская – 73. При этом на постоянной основе работают от двух (в Законодательном собрании Омской области, Курганской областной думе и Законодательном собрании Еврейской автономной области) до 57 депутатов (в Верховном хурале (парламенте) Республики Тыва). В конституциях республик устанавливаются сроки полномочий законодательных (представительных) органов – четыре или пять лет.

Структура органов законодательной (представительной) власти республик в основном однопалатная. Но имеются и двухпалатные парламенты. В настоящее время из 89 субъектов Российской Федерации только в трех законодательных (представительных) органах имеются две палаты. Великий хурал (парламент) Республики Тыва состоит из Палаты Представителей и Законодательной палаты. Законодательное собрание Свердловской области включает в себя Областную думу и Палату Представителей. Государственный Совет – Хасэ Республики Адыгея состоит из Совета Республики и Совета Представителей. Отказались от двухпалатной структуры парламента республики: Башкортостан, Карелия, Кабардино-Балкарская, Саха (Якутия).

Система органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, равно как и республик, устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Конкретные вопросы, связанные с правовым статусом указанных органов, регламентируются уставами и законодательством субъектов Российской Федерации.

Новый этап развития представительно-законодательной власти в России связан с изданием Указа Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. № 1400. В соответствии с данным указом прерывалось осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации. До начала работы нового двухпалатного парламента – Федерального собрания Российской Федерации – и принятия им на себя соответствующих полномочий регулирование общественных отношений осуществлялось посредством издания указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации. Указом были введены в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, Положение о выборах депутатов Государственной Думы и назначены выборы в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» был неоднозначно воспринят как руководителями субъектов Российской Федерации, так и специалистами в области права, политологами, общественностью. Конституционный суд РФ вынес решение о неконституционности данного указа.

В результате событий 3–4 октября 1993 г. в Москве федеральная представительно-законодательная власть была устранена с политической арены. Федеральная исполнительная власть серией указов и других нормативных актов, подтвердив проведение в декабре 1993 г. выборов в новый российский парламент, в том числе в Совет Федерации, сразу же приступила к реформе представительной власти и местного самоуправления на всей территории России.

В соответствии с указами Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. № 1617 и «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. № 1723 деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращалась, их функции передавались соответствующей местной администрации. Субъектам Федерации – краям, областям, автономной области, автономным округам, городам федерального значения – предлагалось провести выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти в период с де-кабря 1993 г. по март 1994 г. Упразднена единая иерархи- ческая структура представительной власти, что впоследствии было закреплено в Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

Изданные нормативные акты о реформировании представительных органов государственной власти не затрагивали российские республики, т.к. большинство из них к тому времени приняли декларации о государственном суверенитете, законы, укрепляющие их государственность, и подписали Федеративный договор, но в то же время и не могли обойти их стороной.

12 октября 1993 г. Верховный Совет Республики Саха (Якутия) собрался на ХХ (внеочередную) сессию – последнюю в истории республики сессию Верховного Совета. Продолжавшаяся не более часа, она практически без обсуждения приняла решение «прекратить деятельность Верховного Совета Республики Саха (Якутия) как высшего представительного законодательного и контрольного органа государственной власти Республики Саха (Якутия) и его органов». Решение было принято большинством голосов депутатов, но не без давления исполнительной власти республики.

Своим последним постановлением Верховный Совет республики одобрил Концепцию «О парламенте – Законодательном собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)», которая получила дальнейшее развитие в указах Президента Республики Саха (Якутия) «О парламенте – Законодательном собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» от 30 октября 1993 г. № 599 и «О выборах в Законодательное собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» от 14 октября 1993 г. № 577. Выборы в новый парламент были назначены на 12 декабря 1993 г. В соответствии с этими нормативными актами новый высший представительный и законодательный орган государственной власти республики состоял из двух палат: нижней – Палаты Представителей и верхней – Палаты Республики. Нижняя палата состояла из 21 депутата, избираемого по единой норме представительства; верхняя – из 35 депутатов, избираемых по одному депутату от каждого административного района, города республиканского подчинения. Таким образом, была выбрана структура, подобная Конгрессу Соединенных Штатов Америки, где Палата Представителей избирается от примерно равного количества жителей в каждом штате, а в Сенат избираются по два сенатора от каждого штата. Обе палаты парламента избирались сроком на четыре года, причем нижняя палата осуществляла свои полномочия на постоянной профессиональной основе, а верхняя работала сессионно.

12 декабря 1993 г. новый парламент Республики Саха (Якутия) был избран почти в полном составе. В конце января 1994 г. обе палаты приступили к работе. Новый депутатский корпус легитимировал свое положение: внес на совместном заседании палат единственное изменение в Конституцию республики, заменив прежнее наименование высшего представительного органа «Верховный Совет» на «Государственное собрание (Ил Тумэн)» и упразднив при этом слово «законодательное». Депутаты посчитали, что прежнее наименование сужает сферу деятельности высшего представительного органа государственной власти, ограничивая ее только законотворчеством. Одновременно была создана комиссия для подготовки проекта изменений Конституции республики более радикального характера. Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» был принят 20 апреля 1994 г.

В соответствии с этим законом парламент вернул себе контрольные функции, чего не было в президентском Положении, закрепил полномочия обеих палат и определил законодательную процедуру. Право подписи законодательных актов Президентом, установленное положением «О парламенте – Законодательном собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)», было упразднено. Законы должны были подписываться председателями соответствующих палат парламента. Вместе с тем право вето Президента республики на законодательные акты, принимаемые каждой из палат, сохранялось. Преодолеть президентское вето можно было, приняв закон на совместном заседании палат парламента, после двухкратного отклонения его Президентом республики. В этом случае закон подписывался председателями обеих палат и вступал в действие с момента опубликования.

Парламент республики исключил также еще одну новацию положения «О парламенте – Законодательном собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)», заимствованную из зарубежного опыта парламентаризма и предусматривающую, что «председателем верхней палаты по должности является вице-президент Республики Саха (Якутия)».

Изменения, внесенные в Конституцию, включали положение, что число депутатов Палаты Представителей увеличивалось до 35, т.е. сравнялось с количеством депутатов Палаты Республики.

Государственное собрание (Ил Тумэн) РС(Я) второго созыва было избрано 28 декабря 1997 г. Состав депутатского корпуса представлял весь спектр населения республики. Это руководители крупных промышленных объединений и предприятий, работники медицины, образования, науки, сферы управления и социальной защиты, творческая интеллигенция, финансисты, представители частного бизнеса. Разнообразие жизненного опыта, профессиональных интересов и знаний, представительство всех улусов республики обеспечили высокий уровень работы.

В начале своей деятельности парламент республики определил перспективные и текущие направления работы. Прежде всего – это нормативное регулирование экономической, социальной, политической жизни республики, приведение Конституции и законов республики в соответствие с изменяющимся федеральным законодательством, активное участие в федеральном законодательном процессе путем осуществления права законодательной инициативы и внесения поправок к проектам федеральных законов.

Значительное развитие получили межпарламентские связи с законодательными органами субъектов России, а также с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального собрания РФ.

Развитию межрегиональных связей способствовали подписание договоров и обмен официальными делегациями с парламентами Башкортостана, Татарстана, Бурятии, г. Москвы, Орловской области, Эвенкийского автономного округа, Новосибирской области, Краснодарского края.

Государственное собрание (Ил Тумэн) РС(Я) второго созыва, несомненно, внесло свой вклад в укрепление государственности республики, стало определенным этапом развития парламентских институтов республики. В завершающий год своей деятельности оно приняло непростое политическое решение, направленное на реформирование высшего законодательного органа государственной власти республики, – переход к однопалатному парламенту.

Необходимость перехода к однопалатной структуре республиканского парламента была обусловлена двумя основными факторами.

Во-первых, изменившееся федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил, что решение в законодательном органе субъекта Федерации принимается большинством голосов от установленного (избранного) числа депутатов всего депутатского корпуса. В Государственном собрании (Ил Тумэн) РС(Я) первых двух созывов все законы, за исключением налоговых и бюджетных, принимались одной постоянно работающей палатой – Палатой Представителей. Чтобы не вступать в противоречие с указанным федеральным законом, свои последние нормативные акты второй созыв Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я) вынужден был принимать только на совместных заседаниях палат парламента.

Во-вторых, в связи с осуществляемым Президентом РФ В.В.Путиным курсом на укрепление единства Российского государства, создание единого правового пространства, центр тяжести законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации переносился на участие в федеральном законодательном процессе. Именно в Федеральном собрании субъектам Федерации нужно отстаивать свои законодательные инициативы, вносить поправки к проектам федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов и добиваться, чтобы они были учтены при принятии этих законов. Данная работа требует целеустремленности, мобильности и, что немаловажно, оперативности, а в рамках двухпалатного парламента это стало осуществлять сложнее.

Вместе с тем двухпалатный законодательный орган государственной власти Республики Саха (Якутия) оправдал себя в конкретных исторических условиях. Через систему сдержек и противовесов, установленных полномочиями каждой из палат, был обеспечен самоконтроль, что в свою очередь позволило принимать качественные нормативные правовые акты.

Историческое значение деятельности депутатского корпуса Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я) второго созыва состоит в том, что он, исходя из государственных интересов в новых политических и правовых условиях, принял решение перейти на однопалатную структуру высшего представительного органа государственной власти и внес соответствующее изменение в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия).

Парламент республики третьего созыва, избранный 29 декабря 2002 г., во многом отличается от предыдущих. В связи с изменениями Конституции Республики Саха (Якутия) изменилась и его структура: парламент стал однопалатным. Соответственно изменились функции руководящих органов, структура и состав комитетов и комиссий. Существенно обновился депутатский корпус нового парламента, в нем значительно больше представлены известные в республике руководители ведущих отраслей производства. Из предыдущего состава Государственного собрания (Ил Тумэн) в третьем созыве представлены 16 депутатов.

В соответствии со ст. 54 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) Государственное собрание (Ил Тумэн) – парламент Республики Саха (Якутия) – является представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти. Это постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти республики в составе 70 депутатов.

Число народных депутатов Республики Саха (Якутия), работающих на профессиональной, постоянной основе, установлено конституционным Законом Республики Саха (Якутия) «О Государственном собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» и составляет 25 человек. Это – Председатель первый заместитель Председателя, два заместителя Председателя и постоянный секретарь Государственного собрания (Ил Тумэн), постоянный представитель Государственного собрания (Ил Тумэн) в Федеральном собрании Российской Федерации, председатели постоянных комитетов (подкомитетов), комиссий или заместители председателей постоянных комитетов (подкомитетов), комиссий Государственного собрания (Ил Тумэн).

Внесены изменения в Конституцию Республики Саха (Якутия), предусматривающие, что с нового созыва половина состава депутатского корпуса будет избираться по республиканскому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками, что соответствует изменениям, произошедшим в федеральном законодательстве. Принят новый Закон Республики Саха (Якутия) «О выборах народных депутатов Республики Саха (Якутия)».

С целью рассмотрения проектов федеральных законов по предметам совместного ведения в сроки, установленные Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации, а также для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности парламента республики 25 апреля 2003 г. образован Совет Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), который в период между очередными пленарными заседаниями на расширенном заседании Совета Государственного собрания (Ил Тумэн) рассматривает проекты федеральных законов, вносит к ним поправки, которые направляет в Государственную Думу.

Сегодня требуется поиск новых форм укрепления и развития диалога с федеральным центром, одной из которых является проведение согласительных процедур органов государственной власти субъектов Российской Федерации с Федеральным собранием Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти.

Удачной формой такого взаимодействия являются работа Совета руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе; привлечение возможностей парламентской ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье», а также создание Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей).

Взаимодействие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации между собой, с палатами Федерального собрания Российской Федерации играет важную роль в реализации законодательных полномочий, установленных Конститу- цией РФ и федеральными законами. В этой работе накопилось много проблем, связанных с правовой неурегулированностью вопросов по рассмотрению законодательных инициатив законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Большинство законопроектов, внесенных в Государственную Думу законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, остаются без рассмотрения или их рассмотрение необоснованно затягивается. В третьем созыве парламент Республики Саха (Якутия) внес в Государственную Думу 22 законопроекта, но ни один из них пока не стал законом.

Именно обоюдность федерального и регионального законотворческих процессов является гарантией создания единого правового пространства в Российской Федерации. Законодательство призвано быть важным и эффективным регулятором общественных отношений. Своевременность, полнота, точность и качество законодательных решений являются одним из определяющих факторов демократического реформирования России, становления правового государства, цивилизованного рынка, обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина.

В федеративном многонациональном государстве эту задачу невозможно решить без сближения и согласования нормотворческих процессов на всех уровнях государственной власти, без учета региональной специфики, национальных особенностей в регулировании всего комплекса общественных отношений.

100 лет тому назад в России появился первый парламентский институт, который на протяжении десятилетий оставался единственным законодательным органом государства.

Сегодня в законодательную деятельность вовлечены 89 региональных парламентов. Именно поэтому обоснованным представляется суждение о необходимости законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», уже давно перестав быть законом, устанавливающим «общие принципы», между тем не разрешил ряд важных вопросов правового регулирования. В их числе установление четких процедур рассмотрения проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, предусматривающих реальное участие законодательных органов субъектов Российской Федерации в рассмотрении и, что более важно, в принятии решений по этим законопроектам.

Указанная проблема соотносится с проблемой конкуренции законодательства по предметам совместного ведения, вызванной тем, что субъекты Российской Федерации, принимая в опережающем режиме законы в сфере совместной компетенции, в определенной степени рискуют, т.к. впоследствии федеральный закон может быть принят на иной концептуальной основе и приведение в соответствие с ним регионального закона может привести к серьезным социально-экономическим и политическим коллизиям в регионе.

Сегодня приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством – это зачастую «механический» процесс «причесывания» региональных актов «федеральной гребенкой» – федеральными актами, осуществляемый при непосредственном участии органов прокуратуры, юстиции и судов.

Представляется, что в федеративном государстве возможны и другие пути решения данной проблемы. Так, наиболее удачные законы субъектов Российской Федерации, принятые в опережающем порядке, могут быть рекомендованы федеральным органом власти в качестве «модельных» для других её субъектов. Такой закон субъекта может быть также принят Государственной Думой в качестве концепции федерального закона.

Использование на федеральном уровне законов субъектов Российской Федерации, принятых по предметам совместного ведения, позволит не только избежать серьезных коллизий, но и улучшить качество российского законодательства, поскольку будет опираться на практику и опыт регионов.

Эффективность законодательной (представительной) власти определяется опытом и традициями парламентской деятельности. Значительную роль играют социально-экономические показатели региона, обычаи и культура народа, уровень демократичности власти. Наступило время, когда акценты в основных направлениях законодательной деятельности должны быть смещены с политической целесообразности – к управленческой эффективности, оцениваемой по целевым и функциональным показателям.

Актуален вопрос иерархической выстроенности парламентской власти, связанный со скоординированностью всех уровней представительной власти при их относительной фактической, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, автономизации. Это вопрос эффективности парламентаризма в России в целом. Обращение к данной теме требует внимательного предварительного анализа накопленного опыта и проблем регионального парламентаризма.

Видимо, настало время на основе наработанного опыта взаимодействия федерального и региональных парламентов нормативно закрепить порядок и процедуры такого взаи-модействия, чтобы эта практика приобрела системный характер.


А.А.Гольдман