Geum.ru

Законодательная

Вид материалаЗакон

Содержание


Интересы против идеологии
Законодательный процесс
Место и роль партий в политической системе
Подобный материал:
1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   ...   27

ИНТЕРЕСЫ ПРОТИВ ИДЕОЛОГИИ


Одной из целей политической реформы, провозглашенной Президентом РФ В.В.Путиным, является повышение роли партии в политической системе и в жизни страны в целом. Однако добиться этой цели, основываясь только на результатах исследования Всероссийского Центра исследования общественного мнения (ВЦИОМ), будет достаточно сложно.

Институт политических партий слабо развит, что подтверждают последние исследования Центра. Так, по результатам январского опроса 2006 г. ВЦИОМ, одобряют деятельность российских партий лишь 19% опрошенных, не одобряют – 53%. Политические партии оказались в одном ряду с такими признанными аутсайдерами общественного мнения, как Государственная Дума РФ, где представлено большинство ведущих партий, а также правоохранительные органы и профсоюзы.

Тем не менее, как бы критично россияне не относились к деятельности партий, они считают важным сохранение многопартийной системы в стране, поддерживая при этом классическую модель многопартийности, при которой в стране действуют две-три большие, хорошо организованные массовые партии, сменяющие друг друга у власти. Данной модели отдают предпочтение почти треть опрошенных. 17% считают, что партий должно быть много и разных, пусть даже не больших, главное – чтобы они состояли из убежденных и активных людей.

Первый этап политической реформы по повышению роли политических партий состоялся при проведении выборов депутатов Государственной Думы РФ в 1993 г. Депутаты избирались по смешанной системе: 50% (225 депутатов) – по партийным спискам, 50% – по одномандатным округам. На последних выборах (2003 г.) в лидеры вышла политическая партия «Единая Россия», которая заняла первое место – 37,55% (80 депутатов). Также в Государственную Думу РФ прошли еще три партии – КПРФ, ЛДПР и блок «Родина». Так как из 23 партий 19 не преодолели пятипроцентный барьер, то оставшиеся 29,45% мест в Государственной Думе РФ разделили четыре партии – «Единая Россия» (120 мест), КПРФ (40), ЛДПР (36), «Родина» (29 мест). Партия власти «Единая Россия», руководимая Администрацией Президента В.В.Путина, пошла еще дальше: к своим 120 депутатам по партийным спискам добавила еще 184 депутата-одномандатника. Таким образом, фракция «Единая Россия», представленная 304 депутатами, получила в Государственной Думе РФ абсолютное большинство.

Из этих четырех политических партий только у коммунистов была четкая идеология, остальные партии предвыборную агитацию вели в соответствии со своими интересами, но не народа, на благо которого они должны работать

Партия «Единая Россия» использовала всю мощь административного ресурса: в партийные списки были включены 37 губернаторов и министров федерального значения, которые после выборов уступили свои места. Президент РФ В.В.Путин в нарушение закона о выборах в Российской Федерации, используя свой высокий рейтинг, открыто поддержал партию «Единая Россия».

ЛДПР использовал харизму своего лидера В.В.Жириновского. Эта политическая партия давно не оправдывает свое название, от демократии давно отказалась, от либерализма ничего не осталось. Только лидер либерально относится к правящей партии независимо от того, какую идеологию она проводит.

Политическая партия «Родина» – проект кремлевских политтехнологов, которые хотели расколоть электорат коммунистов, включив при этом в список соруководителей блока коммуниста Глазьева, что позволило «Родине» пройти в Государственную Думу РФ. Девиз партии – «Россия для русских» – сыграл немаловажную роль для шовинистически настроенной части населения. После выборов кремлевские политтехнологи, видя, что созданная ими партия стала в оппозицию к существующей власти, и пользуясь тем, что руководители партии не нашли общего языка, раскололи её на две половины: фракция «Родина» с руководителем Дмит- рием Рогозиным и фракция «Родина – Народная воля» с руководителем Сергеем Бабуриным. Сегодня Кремль предпринимает все усилия по «выдавливанию» им же созданной «прослойки» и персонально Дмитрия Рогозина на «обочину» политического процесса. Помимо административного ресурса, задействованы и информресурсы – от федеральных телеканалов (их задача, по нашему мнению, не показывать Рогозина вообще) до Интернета (здесь, наоборот, о Рогозине пишут много и подробно, но в негативном ракурсе). Но Кремль не ограничился только этим: партия «Родина» была снята с региональных выборов.

О законодательной работе Государственной Думы РФ четвертого созыва. Госдума четвертого созыва – это Госдума однопартийной системы, обслуживающей интересы Администрации Президента и Правительства России, а не интересы народа. Обладая большинством голосов (304), куда можно добавить еще 36 голосов ЛДПР, Государственная Дума РФ принимает любые законы, спускаемые сверху. Свое отношение к «недумающей» Думе недавно высказал Президент РФ В.В.Путин. На совещании Правительства РФ он «отчитал» министра образования А.Фурсенко, министерство, которого, подготовив проект бюджета на 2006 г. национального проекта «образование», забыло о надбавках учителям кадетских корпусов и специальных лицеев, а это примерно 80,0 тысяч учителей, но не членам Государственной Думы, утвердившим такой проект бюджета.

Согласно результатам опроса населения, проведенного фондом Левады в 2005 г., только 20% опрошенных доверяют Госдуме. Почему народ не доверяет Госдуме?

Первое: потому, что был принят закон о монетизации льгот. Как только Государственная Дума РФ утвердила этот закон, в знак протеста народ вышел на улицу. Правительству РФ пришлось пересмотреть бюджет на 2005 г., и на финансовую поддержку закона в бюджете было дополнительно предусмотрено 180 млрд. руб. По нашему мнению, снимать льготы надо было и с госслужащих, тогда бы народ понял. Так, например, у госслужащих, депутатов, работников правохранительных органов пенсия начисляется в размере 75% от зарплаты без ограничения, а у простого работника те же 75%, но от зарплаты не выше 2000 руб.

Второе: потому, что был принят закон, отменяющий выборы глав регионов населением региона, и наделяющий Президента РФ полномочием по выдвижению кандидатуры на должность главы субъекта Федерации для утверждения представительным органом субъекта РФ, а также дающий право при двухкратном отклонении этой кандидатуры распустить представительный орган региона. Данная норма свидетельствует об отходе от принципов демократии и федерализма, которые гарантируются Конституцией РФ.

Третье: потому, что он негативно воспринял изменения в Налоговом кодексе РФ, согласно которым в 2006 г. распределение налоговых поступлений изменено в пользу центра (70% на 30%), что тем самим увеличило экономическую зависимость всех субъектов Российской Федерации. В 2000 г. это соотношение было 50 на 50, благодаря чему в течение двух лет бюджет Российской Федерации принимается с профицитом, а бюджеты регионов – в основном с дефицитом, в том числе и в Республике Саха (Якутия). Теперь регионы вынуждены «уповать» на трансферты из Москвы.

О совершенствовании выборов в Республике Саха (Якутия). Следующие выборы депутатов Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я) необходимо проводить только по партийным спискам, поскольку, во-первых, выборы в Государственную Думу РФ в 2007 г. будут проходить также только по партийным спискам. Закон о выборах депутатов Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я) должен соответствовать федеральному закону. Во-вторых, по Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно ст. 10 п. 3, днями голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления являются второе воскресенье марта и второе воскресенье октября. Однако следующие выборы депутатов Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я) пройдут одновременно с выборами Президента РФ и с муниципальными выборами в марте 2008 г. Таким образом, избиратель получит пять бюллетеней, а разрешается только четыре (один бюллетень – за Президента РФ, один – за депутатов представительных органов, один – за главу местного самоуправления и два бюллетеня – за депутатов Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я) – при смешанной системе.) В этом случае придется перенести одни выборы на октябрь 2008 г.

Учитывая возрастающую роль Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я), на фоне отмены избрания Президента РС(Я) населением, необходимо увеличить процент участия избирателей, согласно которому выборы считаются состоявшимися до 50%, что разрешено ст. 70 п. 2а Закона РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Эти два предложения взаимосвязаны. Если первое будет услышано, то в республике будет один округ, а 50% набрать по ней очень просто. Так, на прошедших в 2002 г. выборах депутатов Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я) процент участия по республике составил 60,98%, в г. Якутске – 45,4%.

В целом будущее России лежит именно в развитии демократии, т.е. народовластия, которое может успешно бороться с таким явлением, характерным для любого государства, как коррупция власти, которая в России достигла угрожающих масштабов. Так, по данным неправительственной организации Transparency International и Европейского банка реконструкции и развитии, Россия занимала в 2005 г. 128-е место среди 150 стран мира. То есть этот скачок произошел в год, когда Президентом РФ В.В.Путиным был принят Указ об усилении вертикали власти, отмене прямых выборов глав субъектов РФ.

Но что для этого необходимо? Прежде всего, защита всех пунктов Конституции РФ, принятой всенародным референдумом в 1993 г. Тогда Россия станет действительно демократическим, свободным, федеративным, светским государством. В России должна главенствовать диктатура закона, а не диктатура власти, как сегодня. И главное – сместить акценты идеологии «Сильная Россия – сильные регионы», которую пропагандирует властвующая партия «Единая Россия», на «Сильные регионы – сильная Россия».


Н.Д.Федотова


ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС:

ОПЫТ ГЕРМАНИИ


Высшим законодательным органом Федеративной Республики Германия является двухпалатный парламент. При этом следует заметить, что Основной закон ФРГ не употребляет термина «парламент», а посвящает специальные разделы двум коллегиальным органам (палатам): бундестагу и бундесрату. Первый из них является избираемым, а второй – назначаемым.

В соответствии со ст. 38 Основного закона ФРГ «депутаты германского бундестага избираются путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Они являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести». Бундестаг избирается единовременно на четыре года прямыми, равными всеобщими выборами по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе. Половина депутатов нижней палаты избирается от одномандатных избирательных округов по мажоритарной системе относительно большинства, а другая – по земельным партийным спискам с использованием пятипроцентного барьера.

Что касается формирования бундесрата, то по ст. 51 п.1 Основного закона ФРГ «бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Их могут замещать другие члены этих правительств». Однако, в отличие от Совета Федерации РФ, где число голосов от всех субъектов одинаковое, согласно п. 2 «каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов – пять голосов, земли с населением свыше семи миллионов – шесть голосов».

Основным направлением деятельности германского парламента является законотворчество. Законы принимаются по вопросам исключительной компетенции федерации, конкурирующей компетенции федерации и земель и рамочной компетенции федерации. Согласно ст. 76 п.1 правом законодательной инициативы в Германии обладают федеральное правительство, бундестаг и бундесрат, при этом уточним, что в бундестаге право законодательной инициативы предоставлено не отдельному депутату, а фракции или группе от 5% депутатов. Для сравнения, согласно п. 1 ст. 104 Конституции РФ, субъектами права законодательной инициативы являются: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный, Верховный, Высший арбитражный суды РФ по вопросам их ведения. При рассмотрении соотношения инициаторов законопроектов в Германии выявляется следующее: за период полномочий парламента 15-го созыва (2002–2005) всего было внесено 643 законопроекта, из которых инициированы правительством 320, бундестагом – 211, бундесратом – 112. Таким образом, половина всех законопроектов приходится на долю правительства. Для сравнения: в России с половиной всех законодательных инициатив выступают депутаты Государственной Думы РФ. При этом бундесратом вносится меньшее число законопроектов, обусловленное тем, что члены бундесрата, представляющие правительства партийного большинства, формируемые ландтагами земель, взаимодействуют непосредственно с федеральным правительством, его министерствами и ведомствами. Согласно Основному закону ФРГ, полномочия по исполнению федеральных законов входят в компетенцию земель, что также касается и федерального правительства. Таким образом, совпадение интересов дает возможность бундесрату реализовывать свои законодательные предложения, привлекая федеральное правительство для подготовки законодательных инициатив.

Также интересно сравнить интенсивность законотворческого процесса. В течение года в Германии вносится в среднем около 160 законопроектов, а в России – 1000. При этом далеко не все законопроекты, вносимые в парламент, становятся законами: в Германии – 65%, в России — 14,4%. Сравнение показывает несоответствие реально возможного числа рассмотренных Государственной Думой РФ законодательных инициатив с числом вносимых. Что в свою очередь приводит к тому, что рассмотрение значительного числа законопроектов задерживается, остается в наследство следующему созыву. Острая необходимость в принятии законов, сопряженная с дефицитом времени и материальных средств, нередко приводит к снижению их качества, необходимости внесения дополнений и изменений в уже принятые правовые акты. К примеру, к окончанию срока полномочий Государственной Думы РФ первого созыва осталось более 600 нерассмотренных законопроектов.

Из этого можно заключить, что в силу исключительной сложности современных общественных проблем отдельному депутату, даже если он профессиональный юрист, чрезвычайно трудно составить законопроект, который мог бы способствовать решению какой-либо существенной социальной проблемы. Слишком много факторов и данных нужно при этом принять во внимание, что часто бывает возможно лишь для оснащенных должным образом правительственных структур. На практике законопроекты парламентариев – обычно средство борьбы оппозиции, стремящейся дискредитировать правительство, и поддерживающего его парламентского большинства или побудить его в чем-то отойти от прежней политической линии.

В зарубежной литературе выдвигаются в основном две причины того, что требование коллективной законодательной инициативы парламентариев получает все более широкое распространение. Во-первых, оно отсеивает «легкомысленные» законопроекты отдельных парламентариев и отдает предпочтение законопроектам, уже получившим какую-либо поддержку в среде законодателей. Во-вторых, оно отражает роль фракций, которые как бы агрегируют устремления парламентариев, направляют их в определенное русло.

Существенной конституционной особенностью парламента Германии является процедура внесения законопроектов в бундестаг и бундесрат. Согласно ст. 76 Основного закона ФРГ законопроекты бундесрата могут быть внесены в бундестаг – законодательную палату – только через федеральное правительство, которое должно в течение трех месяцев высказать по ним свою точку зрения. В отношении законопроектов федерального правительства Конституция ФРГ предусматривает симметричную процедуру. Проекты федерального правительства подлежат внесению, прежде всего, в бундесрат, который должен в течение шести недель определить свою позицию по законопроектам. В случае если федеральное правительство определило статус проекта как особо срочного, бундесрат должен высказаться по нему в течение трех недель. Если заключение бундесрата по истечении трех недель не получено, то федеральное правительство может передать законопроект в бундестаг. По мнению конституционалистов Германии, подобные законодательные процедуры позволяют весьма эффективно достигать баланса интересов бундесрата, через который «земли участвуют в законодательной и административной деятельности федерации», федерального правительства и бундестага, являющегося органом общенационального представительства.

Однако существует одна примечательная особенность законодательного процесса Германии. Статья 81 Основного закона предусмотрела возможность обойти главный законодательный орган – бундестаг, если он не желает принять закон, который федеральное правительство считает настоятельно необходимым. Если этот конфликт между законодательной и исполнительной властью не привел к роспуску бундестага, то по предложению федерального правительства и с согласия бундесрата федеральный президент может объявить чрезвычайное законодательное положение. Если и после этого бундестаг вновь отклонит законопроект или одобрит его в редакции, неприемлемой для федерального правительства, или не примет по нему решения в течение четырех недель после повторного внесения, то закон, которого добивается федеральное правительство, будет считаться принятым, если его одобрит бундесрат. Другими словами, закон может быть принят одной лишь верхней палатой. Этим законом, однако, никак не может затрагиваться Основной закон. В течение шести месяцев после объявления чрезвычайного законодательного положения, таким образом, может быть принят и любой другой закон, отклоненный бундестагом. Но после истечения этого срока чрезвычайное законодательное положение не может быть объявлено вновь, пока длится срок полномочий того же федерального канцлера

Таким образом, эффективность законодательного процесса зависит от многих факторов, которые требуют всестороннего изучения. В качестве одного из главных факторов, влияющих на динамику и глубину законодательного процесса, можно выделить его организацию и обеспечение. Также существенное влияние оказывают уровень общей и правовой культуры, ее экономического и социального развития, а также обычаи, традиции страны. Только с учетом перечисленных факторов возможно целенаправленное формирование системы действующего законодательства.


Р.Р.Ноговицын


МЕСТО И РОЛЬ ПАРТИЙ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


На политической сцене действуют различные политические силы, из которых самую влиятельную составляют политические партии, которые представляют, выражают групповые и индивидуальные интересы и выступают в качестве главных элементов гражданского общества, играя большую роль в его формировании и взаимодействии с органами государственной власти.

Современное партийное строительство в России не идет по классическому пути развития, который прошли западные демократические партии. Конституция РФ 1993 г. учредила режим сильной президентской власти, которая лишь отчасти ограничивается полномочиями парламента. «Тем самым была изначально заложена относительная слабость политических партий: на протяжении 1990-х годов президент оставался беспартийным тогда, как партии реально конкурировали именно за позиции в законодательной власти» [1].

Особенностью возникновения российских политических партий является то, что они в основном формировались «сверху». Иначе говоря, партии в России возникают не как посредники между государством и обществом, а как клиентелы, выражающие узкогрупповые интересы. Они представляют собой объединения сторонников вокруг политического деятеля. Поэтому образ конкретной партии у населения отождествляется с авторитетом популярных политиков, которые выступают от лица партии. Первоначально возникает руководство партий, которое затем ищет потенциальных членов и избирателей. Поэтому партии не обладают устойчивой массовой поддержкой (за исключением, пожалуй, КПРФ), что характеризует и незрелость гражданского общества в Российской Федерации.

На современном этапе политического развития государственная власть предприняла шаги по регулированию партийной системы. В рамках укрепления вертикали власти были приняты законы «О политических партиях» в 2001 г. и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в 2002 г., которые жестко закрепили принципы партийной организации. Кроме того, был осуществлен переход к пропорциональной системе выборов в Государственную Думу РФ.

Все эти нововведения призваны усилить влияние и роль политических партий, покончить с «карликовыми» партиями, пресечь варианты появления на политической арене различных радикально настроенных экстремистских партий. Однако данные реформы встретили и негативную реакцию со стороны российских исследователей. Так, по мнению В.Т.Завьялова, «сложившийся политический режим стремится взять под свой контроль избирательный процесс и партийную систему, что не способствует развитию механизмов политического участия населения и влияния гражданского общества на принятие властных решений в стране» [2]. А.В.Кынев рассматривает принятие этих законов и вовсе как шаг к унитаризму [3].

Бесспорно, законодательные новации последнего времени ограничили партийное пространство современной России, снизив реальную электоральную конкуренцию. И в этой связи, как считает Председатель Совета Федерации Федерального собрания РФ С.М.Миронов, «надо не сокращать количество партий, а превращать политику из элитарного вида деятельности в публичный» [4]. Тогда случайные партии сами уйдут с политической сцены.

Парламентские выборы 2003 г., на которых победу одержала недавно образованная партия власти, многими политологами были признаны как проявление кризиса партийной системы. Парламент все более превращается в придаток исполнительной власти, слабо выполняющий функцию участия в выработке важнейших политических решений. Основные законодательные инициативы в большинстве исходят от исполнительной власти, в частности от Президента РФ и его администрации. Роль партий (особенно не имеющих фракционного представительства в Государственной Думе РФ) объективно сводится к выполнению функций неформальной общественной поддержки (или оппонирования) тех или иных начинаний властей. Хотя, конечно, нельзя не признать за партиями определенной роли в формировании политического дискурса в стране.

Исходя из этого, можно говорить об ограниченной роли партий, отведенной им в политической жизни России. Практически «за пределами парламента влияние партий на реальную политическую жизнь весьма незначительно» [5].

В ближайшей перспективе в условиях чрезвычайно низкого уровня общественного доверия и слабой готовности населения к коллективным политическим действиям российские политические партии будут развиваться как инструмент политической борьбы между элитными группами. В этой связи особую значимость приобретают слова Председателя Совета Федерации С.М.Миронова: «Нам всем необходим работающий вариант российской государственности, когда ответственность граждан перед государством одновременно предполагает ответственность государства перед своими гражданами» [6]. В будущем хотелось бы видеть в лице российских политических партий реальных посредников между государством и гражданским обществом, четко выполняющих свои функции перед рядовыми гражданами.