Законодательная

Вид материала

Закон

Содержание Представительство коренных малочисленных народов севера в законодательных органах Законодательство республики саха (якутия)

Подобный материал:

• Курсовая работа, 657.26kb.
• Законодательная метрология, 42.1kb.
• 1. Понятие, цели, значение, виды юридической техники. Законодательная техника Понятие, 1178.98kb.
• Экзаменационных вопросов, 24.87kb.
• Законодательная власти штата., 588.77kb.
• Название темы, 53.48kb.
• Законодательная и регулятивная база, 516.26kb.
• Законодательная власть, 29.45kb.
• Лекция на тему: "Взяточничество" (ст. 290-291 ук), 690.95kb.
• Нормативно-законодательная база в части охраны окружающей среды, 316.76kb.

ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ


Россия, провозгласив себя в Конституции 1993 г. демократическим государством, взяла курс на построение «идеального» т.е. правового государства. Основополагающими признаками демократического правового государства являются: признание прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью; наличие развитого гражданского общества; ограничение сферы деятельности государства правом, т.е. всеобщность права; равенство всех перед законом; суверенитет народа; конституционно-правовая регламентация государственного суверенитета; разделение ветвей власти на законодательную, исполнительную и судебную.

В современном мире демократическое государство – это публично-властным способом устроенное общество, в котором народ принимает участие в организации государства. Парламент занимает центральное звено организованной структуры государства, будучи и представительным, и государственным органом. В число его полномочий входят такие важные функции, как аккумулирование и перераспределение национального богатства, сообразно задачам, решаемым обществом, и принятие законов, которые регулируют отношения людей в обществе.

В федеративных государствах участие коренных народов в государственной политике приобретает различные формы представительства. Например, в Гренландии и Швеции коренные малочисленные народы образовали свои партии для участия в выборах. В Финляндии саамы участвуют в выборах в составе общенациональных политических партий; в Норвегии выдвигают собственные избирательные списки.

Опыт скандинавских коренных народов саамы тем примечателен, что они испокон веков, как и российские коренные народы Севера, занимаются оленеводством и рыбной ловлей. Саамы населяют четыре страны – Швецию, Финляндию, Россию и Норвегию. Их язык состоит из девяти диалектов. По приблизительным оценкам, численность проживающих в Финляндии саамов составляет примерно 6,5 тыс. чел., в Швеции – 17–20, в Норвегии – 40–45, в России – около двух тысяч.

По сведениям историков и политологов, с 1800-х гг. и до Второй мировой войны основу национальной политики Скандинавских стран составляла идеология и методология ассимиляции саамов. Это означало, что саамы должны были заменить собственные культурные традиции и языки на модели поведения и языки господствующих культур этих стран.

После Второй мировой войны была принята Конвенция по правам человека ООН 1948 г., которая одобрила принцип универсального права каждой личности. В Скандинавских странах принципы равенства распространились на всех граждан. Появилось осознание того, что граждане могут иметь разное культурное происхождение. Это был первый шаг в отношениях между государством и этническими меньшинствами.

Начиная с 1945 г. возникло новое политическое движение саамов – через организацию общенационального уровня. В 1956 г. был создан Скандинавский Совет Саамов – федерация саамских национальных организаций из Швеции и Норвегии, позже к ним присоединился и саамский парламент Финляндии. Создание этого органа политически мобилизовало саамский народ и переключило деятельность на переговоры с государствами. В 1972 г. был образован саамский парламент в Финляндии. Этот шаг, как говорят политологи, ознаменовал радикальные изменения в отношениях между государством и коренными народами саамы [1]. В Норвегии саамский парламент был созван в 1989 г. В Швеции первая ассамблея саамского парламента состоялась в 1993 г.

Как видим, саамское политическое движение прошло длинный путь, прежде чем их политические права получили признание. Требование саамов коллективных прав основывается на их статусе как коренной народности. Права коренных народов базируются на том, что условия жизни членов этого сообщества не выбираются ими лично, а также на их культурном единстве, и кроме того учитывалось, что районы их исторического проживания были инкорпорированы в государство с помощью силовых методов [2].

Из вышесказанного следует, что народное представительство в мировой политической практике имеет давнюю историю; население, проживающее в определенном государстве, в своем движении к справедливости и равенству, т.е. к демократии, всегда создавало инструмент демократии – народное собрание, парламент. Следовательно, парламент коренных народов является необходимой составной частью структуры политической системы государства, т.к. её наличие создает необходимое условие для всестороннего развития данных народов.

Как показывают исторические факты, всплеск проблем коренных малочисленных народов возникает после распада империй. Так было после краха империи Наполеона, развала Оттоманской и Австро-Венгерской империй и наконец – после распада Советского Союза. Актуализация проблемы малочисленных народов вследствие насильственной политики обнажается в силу игнорирования прав народов в империях.

Впервые международное сообщество обратило внимание на проблемы национальных меньшинств после Первой мировой войны, тогда была создана система Лиги Наций по их защите. Затем – после Второй мировой войны, когда Организация Объединенных Наций стала центром правового реагирования и предупреждения. В её уставе закреплено, что он принят, чтобы «вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности...» [3]. И наконец – после распада Советского Союза.

Россия, встав на путь демократического развития, включилась в деятельность международных организаций ООН и ОБСЕ и начала принимать законы, регулирующие жизнедеятельность коренных малочисленных народов Севера. В принятых за последние десятилетия законодательных актах закрепился термин «коренные малочисленные народы Севера». В Федеральном законе «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» 1996 г. в ст. 1. записано, что «коренные малочисленные народы Севера – народы, проживающие на территориях традиционного проживания своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни, насчитывающие в России менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями» [4].

В истории становления государственной политики в отношении коренных малочисленных народов можно выделить три вида регулирования:

– государственный патернализм;

– государственный протекционизм;

– политика партнерских отношений.

Государственный патернализм в России существовал в советское время, когда государство решало все вопросы жизнедеятельности малочисленных народов преимущественно без учета их собственного мнения.

Период с 1991 г. по настоящее время можно считать «протекционистским периодом». В это время приоритетными стали следующие задачи:

– повышение уровня и качества жизни аборигенов Севера до соответствующих среднероссийских показателей, которое было осуществлено через принятие и законодательное обеспечение при реализации программ развития;

– формирование правового поля для развития партнерских отношений, основу которых составляют договорной и консультационный процессы;

– обеспечение конституционных гарантий защиты коллективных прав и интересов коренных малочисленных народов Севера через создание соответствующих правовых актов.

Политика государственного протекционизма в отношении коренных малочисленных народов Севера осуществляется через принятие и реализацию целевых программ их развития как на федеральном, так и региональном уровнях. За данный период государственного протекционизма была создана система правовой защиты коренных народов: разработаны законы и другие нормативные акты, позволяющие возродить традиционные виды хозяйственной деятельности и промыслов, как жизненно важной основы существования этносов, обеспечивающие социальные гарантии, в первую очередь, право на труд; однако вопросы права на земли так и остались нерешенными.

Установление политики партнерских отношений между государствами и коренными народами, проживающими в них, являлось одной из стратегических целей Международного десятилетия коренных народов мира, провозглашенного Организацией Объединенных Наций на период с 1995 по 2004 г.

Суть партнерских отношений – это признание за коренными народами их правосубъектности, т.е. права на собственный выбор пути развития и существования, права на участие в разработке и реализации государственных и других программ и проектов по развитию территорий их проживания и традиционного природопользования. Формами их выражения являются заключение договоров и проведение консультаций с коренными народами по всем аспектам их жизнеобеспечения и жизнедеятельности, особенно, если это касается исконных земель, подвергающихся промышленному освоению.

В будущем установление партнерских отношений представляет собой достижение равного правового представительства обоих партнеров (особенно малочисленных народов) в парламенте региона и на федеральном уровне.

Сравнение законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в трех наиболее активных регионах Севера в отношении коренных народов обнаруживает существенные различия в едином правовом законодательном пространстве Федерации (таблица).

Как видно из таблицы, существующая законодательная база регионов различна. Законодательство Республика Саха (Якутия) на фоне двух других отличается недостаточным вниманием к созданию нормативной правовой базы по реализации прав коренных малочисленных народов Севера. Якутия не воспользовалась ст. 13 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», где говорится, что субъекты Федерации могут утвердить квоты представительства малочисленных народов в законодательных органах субъектов и представительных органах местного самоуправления.





В Республике Саха на первых выборах в органы местного самоуправления ни в одном из арктических улусов не были представлены коренные народы. На недавно прошедших вторых выборах (2006 г.) только в Эвено-Бытантайском улусе был избран один депутат из числа малочисленных на- родов.

Очевидной причиной отсутствия представительства малочисленных народов во властных структурах является отсутствие системы квот. Сдерживающий механизм заложен и в избирательной системе (мажоритарная и пропорциональная системы), которая не дает возможности для представительства малочисленных народов. Кроме того существуют стереотипы в отношении представительства коренных малочисленных народов: во-первых, стереотип о неспособности коренных малочисленных народов Севера быть сильными политическими игроками в политической борьбе; во-вторых, неблагоприятные организационные факторы (отсутствие поддержки власти, недостаток финансирования и неорганизованность общественных организаций малочисленных народов). Хотя оба эти подхода, основываются в основном на оценочных аргументах, но они недалеки от реальности.

По данным социологического исследования, проведенного нами в рамках программы Президиума РАН «Этнокультурное взаимодействие в Евразии» по проекту «Общинные аборигенные сообщества: коллективные права и социальная инфраструктура и их реализация», обнаружен высокий уровень гражданской активности малочисленных народов. В опросе приняли участие сельские жители из числа коренных малочисленных народов Севера, проживающие в двух населенных пунктах республики. В составе респондентов 52 мужчины и 47 женщин, что составляет 18% трудоспособного населения из числа коренных малочисленных народов Севера. Среди мужчин до 30 лет – 24 чел., до 50 лет – 24 чел., более 60 лет – 4 чел. Среди них женщин до 30 лет – 29 чел., до 50 лет – 23 чел., более 60 лет – 5 чел. Так, из общего числа опрошенных 58,3% респондентов принимали участие в выборах и 41,6% являются членами общественной организации.

Съезд эвенов, организованный Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера в апреле 2006 г., принял рекомендацию в адрес Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я), в которой говорилось о необходимости предоставления квот для малочисленных народов.

Фактически коренные этносы в настоящее время не имеют реальной правовой основы на этническое самоуправление, которое предоставило бы им возможность достижения и реализации определенных квот в органах государственной власти Российской Федерации, в её субъектах, а также на уровне местного самоуправления, что в свою очередь не позволяет им эффективно решать свои жизненные вопросы, сохранять и развивать свои самобытные культуры.

Фундаментом развития отношений между государством и обществом коренных малочисленных народов Севера должны стать представительство в парламенте или создание парламента по образцу саамского. Эта правовая потребность коренных малочисленных народов Севера связана с чувством самосохранения, с этносоциальным воспроизводством и развитием демократии в России, её субъектах.


Литература


1. Джосефсен Э. Прямые и непрямые каналы воздействия: Саамы и государственные парламенты: Сб. матер. Междунар. кругл. стола «Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока и система парламентаризма в Российской Федерации: реальность и перспективы». – М., 2003.

2. Там же.

3. Тэпс Д. Соотношение понятий национальных меньшинств и коренных малочисленных народов // История государства и права. – 2005. – № 5. – С. 7.

4. Коренные народы России: самоуправление, земля и природные ресурсы. Обзор законов и иных нормативных актов ХIХ–ХХ вв. – М., 1995.


П.Д.Батюшкин


ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)

О СТАТУСЕ КОРЕННЫХ

МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА


Коренные малочисленные народы входят в особую сферу политики государства. Среди отечественных исследователей до сих пор идет дискуссия по вопросам, связанным, прежде всего, с выделением комплексного института российской правовой системы, направленного на защиту самобытной культуры и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера. В связи с этим актуальным становится определение правового статуса данных народов в законодательстве государства.

В российской практике статус коренных малочисленных народов в различные периоды изменялся в соответствии с интересами государства [1]. В царский период статус данных народов во многом определялся «Уставом об управлении инородцев», принятым 22 июля 1822 г. Его специфика заключалась в том, что они признавались подданными государства нерусского происхождения, но не подчинялись общему законодательству и сохраняли особое управление. В целом правовая политика царизма свидетельствует, что Российское государство признавало и считалось с особенностями сибирских и им подобных народов.

Особая интенсивность политики в отношении народов Севера наблюдалась в первые годы советской власти. Но при этом в 1927–1930 гг. государственно-правовое обустройство этих народов во многом опиралось на дореволюционные идеи в понимании их положения. Заимствование подходов отчетливо просматривалось в постановлении ВЦИК и СНК о «Временном положении об управлении туземных народностей и племен северных окраин» от 25 октября 1926 г. Им признавалось наличие прав и интересов северных народностей и племен, необходимость их защиты. Но уже в Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. национальные меньшинства и народности Севера как носители особых прав не упоминаются. Исследователи утверждают, что с этого момента государственно-правовое развитие народностей Севера приостановилось.

Таким образом, политика в отношении малочисленных народов Севера в конце концов унифицировалась и была сведена к опеке, которая фактически осуществлялась на основе отрицания ценностей северных народов.

В конце 1980-х гг. под влиянием идей перестройки начали формироваться предпосылки нового понимания статуса коренных народов.

Известно, что государственная политика в области обеспечения прав коренных малочисленных народов России основывается на Конституции РФ и общепризнанных принципах и нормах международного права. Федеративное устройство России и соответствующие положения Конституции РФ обуславливают формирование законодательства субъектов, в том числе по вопросам коренных малочисленных народов [2].

В конце 80-х – начале 90-х гг. XX в., когда повсеместно создавались ассоциации коренных народов и возрос интерес к их истории, культуре и языкам, Республика Саха (Якутия) выступила в качестве своего рода первопроходца в области законодательства по коренным малочисленным народам Севера. Так, например, в 1992 г. она одной из первых в России приняла закон «О кочевой родовой общине малочисленных народов Севера».

В Конституции РС(Я) отдельные статьи посвящены коренным малочисленным народам и их правам. Статьи 32, 38, 42, 49 являются основанием для признания за коренными и малочисленными народами коллективных прав и отстаивания их с помощью правовых механизмов, мер законодательного характера. В действующей Конституции РС(Я) закреплены права коренных народов, представляющих республику. Тем самым был подчеркнут особый статус представителей малочисленных этносов.

Из всех законодательных актов, принятых в Республике Саха (Якутия), непосредственное отношение к теме имеет всем известный закон «О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера» от 24 апреля 1997 г. Следует отметить, что Якутия первой в России приняла подобного рода закон, который устанавливает правовой статус проживающих на её территории коренных малочисленных народов Севера, юридические гарантии национального возрождения, сохранения самобытности и свободного развития, обеспечения их прав и законных интересов. В нем дается определение понятия «малочисленные народы Севера», устанавливается правовое регулирование статуса коренных малочисленных народов Севера (гл. 1). Также закон гарантирует охрану прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера; предусматривает государственные программы возрождения, сохранения и развития этих народов (гл. 2). Рассматривается также финансовое обеспечение их экономического, социального и культурного развития (гл. 5).

Подробнее остановимся на ст. 3 гл. 1, которая представляет наибольший интерес с правовой точки зрения. Закон гарантирует:

1) закрепление за коренными малочисленными народами Севера территорий их традиционного проживания и хозяйственной деятельности в границах, достаточных для обеспечения самобытного развития, сохранения окружающей природной среды и гарантированного воспроизводства потребляемых природных ресурсов;

2) создание необходимых условий для сохранения национальной культуры, экономического, политического и социального развития коренных малочисленных народов Севера;

3) реализацию прав коренных малочисленных народов Севера;

4) уважение национального достоинства коренных малочисленных народов Севера, их культуры, языка, традиций, а также обычаев, не противоречащих федеральным международным правовым нормам и международным правовым нормам Республики Саха (Якутия);

5) функционирование общественных объединений коренных малочисленных народов Севера, образованных в установленном законом порядке;

6) ответственность организаций, должностных лиц, граждан, допускающих нарушения прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера.

Определенный интерес представляет гл. 3 данного закона, в которой разработана система местного самоуправления коренных малочисленных народов Севера. В частности, она призвана решать вопросы местного значения с учетом особенностей их образа жизни, языка, обычаев, традиций и осуществляться как через сход граждан или местный референдум, так и через органы местного самоуправления, предусмотренные федеральным законодательством.

31 марта 2005 г. была принята новая редакция закона, которая особенно не отличается от предыдущего. Однако в данном случае речь идет о соответствии регионального и федерального законодательства по вопросам, касающимся коренных малочисленных народов (например, по местному самоуправлению).

Во второй половине 1990-х гг. – начале XXI в. Республика Саха (Якутия) приняла целый ряд законов, имеющих непосредственное отношение к правовому статусу коренных малочисленных народов Севера. Так, были приняты законы: 18 марта 1998 г. – «О Суктуле юкагирского народа» – один из первых законов о самоуправлении коренных малочисленных народов, который, к сожалению, до сих пор работает; 25 июня 1997 г. – «Об оленеводстве»; 14 июля 1998 г. – «Об охоте и охотничьем хозяйстве»; 17 июня 1999 г. – «О рыболовстве, рыбном хозяйстве и охране водных биоресурсов».

Учитывая, что в республике насчитывается около 70 местностей (территорий) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера, Государственное собрание (Ил Тумэн) РС(Я) приняло Закон «О перечне коренных малочисленных народов Севера и местностей (территорий) их компактного проживания» от 11 апреля 2000 г. (сегодня действует новая редакция закона от 10 июля 2003 г.). В соответствии с ним в перечень коренных малочисленных народов включены эвены, эвенки, чукчи, долганы и юкагиры. 15 апреля 2004 г. был принят закон о распространении положений Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» на русских арктических старожилов Якутии – походчан и русскоустьинцев. Закон «О статусе языков коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)» от 20 февраля 2004 г. стал правовой основой для сохранения, равноправного и самобытного развития языков долган, чукчей, эвенков, эвенов и юкагиров. 27 января 2005 г. принят новый вариант закона «О статусе национального административно-территориального образования в местностях (на территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)».

В других регионах нашей страны закон о правовом статусе пока не принят. Но при этом законодательные акты по коренным малочисленным народам разрабатываются и также принимаются начиная с 90-х гг. (например, в Ханты-Мансийском или Ямало-Ненецком автономных округах).

Следует признать, Республика Саха (Якутия) по отношению к коренным малочисленным народам Севера ведет стратегически продуманную политику. Однако специалисты утверждают, что большинство законов не имеют реальных рычагов воздействия и зачастую носят декларативный характер. Поэтому в ближайшее время предстоит задача сделать их более действенными. В целом в последние годы ведется работа по приведению в соответствие региональных законов федеральным.

Исходя из этого, под современным статусом коренных малочисленных народов Севера следует понимать конституционные права и обязанности представителей коренных малочисленных народов, а также коллективные и специальные права коренных малочисленных народов Севера, разработанные законодательно как на федеральном, так и на ре- гиональном уровнях.


Литература


1. Кряжков В.А. Правовые основы развития народов Севера и Сибири // Современное положение и перспективы развития малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока / Под ред. В.А.Тишкова. – М., 2004. – С. 124–132.

2. Слепцов А.Н. Права народов Севера на традиционное природопользование и самобытный уклад жизни. – Якутск, 2004. – С. 10.