Законодательная
| Вид материала | Закон |
- Курсовая работа, 657.26kb.
- Законодательная метрология, 42.1kb.
- 1. Понятие, цели, значение, виды юридической техники. Законодательная техника Понятие, 1178.98kb.
- Экзаменационных вопросов, 24.87kb.
- Законодательная власти штата., 588.77kb.
- Название темы, 53.48kb.
- Законодательная и регулятивная база, 516.26kb.
- Законодательная власть, 29.45kb.
- Лекция на тему: "Взяточничество" (ст. 290-291 ук), 690.95kb.
- Нормативно-законодательная база в части охраны окружающей среды, 316.76kb.
ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА
БЮДЖЕТНЫХ УСЛУГ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)
В Республике Саха (Якутия), начиная с 2005 г., реали- зуется Программа реформирования региональных финансов. Одной из ее составляющих является формирование системы оценки качества бюджетных услуг, а также прогнозирование контингента их получателей.
Данное направление реформирования системы региональных финансов определяется несовершенством временных социальных нормативов учреждений образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания в Республике Саха (Якутия), утвержденных Постановлением Правительства РС(Я) «Об установлении временных социальных нормативов учреждений образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, физической культуры и спорта в Республике Саха (Якутия)» от 11 августа 1998 г. № 369, которые на протяжении последних лет являются базой бюджетного планирования.
Используемые в расчетах временных социальных нормативов данные (население и отдельные возрастные группы, стоимость и движение основных производственных фондов) в настоящее время устарели. Сейчас начинается процесс их инвентаризации. Институт региональной экономики АН РС(Я) полагает, что здесь необходима четкая позиция отраслевых министерств и ведомств по определению перечня учреждений социальной сферы, остающихся в ведении органов государственного управления Республики Саха (Якутия) начиная с 2007 г., а также учреждений, передаваемых в ведение федеральных органов государственного управления и органов местного самоуправления республики.
Кроме того, в сфере повышения эффективности бюджетных расходов остра проблема учета потребителей социальных услуг (до сих пор имеют место такие факты, как раздутые штаты и контингенты бюджетной сферы, несовершенство учета потребителей). Действующая система бюджетного финансирования несовершенна ввиду отсутствия механизмов контроля над эффективностью использования бюджетных средств.
Для решения данной проблемы необходимо разработать и принять стандарты качества бюджетных услуг, которые будут способствовать проведению достоверной оценки их качества по отдельным учреждениям социальной сферы, что позволит обеспечить высокую эффективность бюджетного финансирования и принимать решения о корректировке сетей и штатов в зависимости от реальных значений контингента. Концептуальная схема учета потребностей в предоставлении и оценке качества бюджетных услуг представлена на рисунке.
Для решения проблемы обеспечения эффективности бюджетных услуг Правительством РС(Я) было принято постановление «О мерах по формированию системы управления бюджетными услугами» от 30 июня 2005 г. № 395, которое утвердило перечень бюджетных услуг, по которым должен производиться учет их предоставления, а также стандарты качества. Анализ данного документа позволяет сделать следующие выводы:
– в структуре бюджетных услуг, по которым должен производиться учет, преобладают услуги, которые отнесены к компетенции органов местного самоуправления на уровне муниципальных районов (городских округов) (в области образования; опеки и попечительства, здравоохранения; культуры и искусства; физкультуры и спорта). Принятие новых нормативных правовых актов Правительством РС(Я) может вызвать конфликт интересов между органами государственного управления и органами местного самоуправления, т.к. в существующей модели выравнивания бюджетной обеспеченности основными показателями для определения финансовой помощи являются контингент, и численность потребителей бюджетных услуг. Следовательно, необходима качественная юридическая экспертиза нормативных правовых актов. В аналогичных документах ряда регионов Российской Федерации, нацеленных на внедрение системы оценки качества бюджетных услуг, отражается, что данный порядок должен быть разработан и на уровне отдельных муниципальных образований;
– установленные данным постановлением стандарты качества бюджетных услуг не соответствуют своей сути и роли в сфере повышения эффективности бюджетного финансирования. В нем отражены только некоторые количественные параметры оценки конечного результата стандартов качества. Например, в части услуг дошкольного образования в п. 1.1. не отражен количественный показатель «доля педагогических кадров с высшим образованием». Отмечено, что по показателю «наличие программ подготовки к школам» необходимо ввести значения по отдельным муниципальным образованиям, но эти значения не были введены ни отдельным постановлением Правительства РС(Я), ни нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Аналогичные недоработки стандартов качества отмечаются по всем остальным видам бюджетных услуг. Стандарты определены в виде количественных показателей, позволяющих оценивать эффективность или некие качественные параметры социальной отрасли в целом.
Таким образом, сохранение стандартов качества в настоящем виде позволит проводить только формальную оценку качества бюджетных услуг по отраслям социальной сферы, а не по отдельным учреждениям, что не обеспечит высокую эффективность бюджетного финансирования и принятие дальнейших решений о его сокращении или выделении дополнительных средств.
Для решения данной проблемы необходимо разработать новые стандарты качества бюджетных услуг, позволяющие проводить оценку на уровне отдельных учреждений. Следуя «кодексу лучшей практики», можно взять за основу относительно проработанные стандарты качества бюджетных услуг в сфере здравоохранения, образования, социальных услуг, культуры, искусств, средств массовой информации, физкультуры и спорта, утвержденные постановлением Правительства Кировской области от 7 июня 2005 г.
В данных стандартах достаточно подробно отражены требования к качеству соответствующих услуг на уровне отдельных учреждений социальной сферы, в том числе правоустанавливающие документы, условия размещения учреждения, укомплектованность специалистами и их квалификация, техническое оснащение, состояние информации об учреждении, наличие внутренней и внешней систем контроля над деятельностью учреждения.
Их недостатком является отсутствие количественных параметров оценки конечного результата, которые можно в них ввести на основе подробного анализа состояния и штатов учреждений социальной сферы, а также внешних параметров оценки (например, для общеобразовательных учреждений – результаты учеников по ЕГЭ и т.д.). Имеющие место вариации количественных показателей по различным муниципальным образованиям (например, доля кадров с высшим образованием или учеными степенями) также могут быть отражены в данных стандартах на основе анализа ведомственной статистики и с учетом рекомендаций органов местного самоуправления.
Важная роль в оценке качества бюджетных услуг, наряду с ведомственным контролем, должна отводиться социологическим опросам потребителей бюджетных услуг. В концептуальной схеме, предусматривающей разработку и внедрение интегральной оценки качества бюджетных услуг, «вес» данной оценки составляет 30%.
Ведомственная проверка качества бюджетных услуг обязательно должна предусматривать наличие унифицированных форм проверок, которые позволят проводить мониторинг качества бюджетных услуг, в том числе в сопоставлении с другими учреждениями того или иного социального ведомства. Таким образом, в функциональные обязанности данных министерств должны быть включены в качестве основных функции контроля качества услуг.
Поскольку основные виды бюджетных услуг находятся в компетенции органов местного самоуправления, то в организации системы ведомственных проверок они должны быть наделены самыми широкими полномочиями. Учитывая достаточно высокую миграционную подвижность населения республики, региональные особенности воспроизводства человеческого капитала, в систему бюджетного планирования необходимо внедрить ежегодные демографические прогнозы контингента бюджетных услуг на уровне поселений, муниципальных районов (городских округов) и республики в целом.
Далее представлены проекты проведения процедур оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества.
Оценка потребности в предоставлении бюджетных услуг
1. Оценка потребности в предоставлении бюджетных услуг осуществляется органами исполнительной власти Республики Саха (Якутия) в соответствии с перечнем бюджетных услуг, утвержденным Постановлением Правительства РС(Я) «О мерах по формированию системы управления бюджетными услугами» от 30 июня 2005 г. № 395.
2. В срок до 1 апреля текущего года Комитет государственной статистики предоставляет Министерству экономического развития РС(Я) данные за предшествующий год по контингенту потребителей бюджетных услуг согласно их перечню.
3. В срок до 1 апреля текущего года отраслевые министерства и ведомства предоставляют Министерству экономического развития, Министерству финансов РС(Я) данные за предшествующий год по контингенту потребителей бюджетных услуг, который не отражается в государственной статистике (подростки с девиантным (общественно опасным) поведением; дети, не имеющие родителей и оставшиеся без попечения родителей (от 3 до 18 лет), лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (от 18 до 23 лет); население республики от 3 до 18 лет с ограниченными возможностями и отклонениями в развитии; население, страдающее туберкулезом) согласно перечню бюджетных услуг.
4. В срок до 1 апреля текущего года отраслевые министерства и ведомства предоставляют Министерству экономического развития и Министерству финансов РС(Я) данные по численности фактических потребителей бюджетных услуг за предшествующий год (ведомственная отчетность).
5. В срок до 1 мая текущего года Министерство экономического развития и Министерство финансов РС(Я) проводят анализ количественных показателей бюджетных услуг, рассчитываемых как отношение фактических потребителей к контингенту потребителей бюджетных услуг, значения данных показателей варьируются в интервале от 0 до 1 включительно. На основе анализа принимаются решения по развитию и оптимизации сети и штатов бюджетных учреждений, формированию инвестиционных заявок на строительство и капитальный ремонт зданий учреждений социальной сферы, обновление оборудования (в случае, если имеет место нехватка учреждений социальной сферы, например, детских дошкольных учреждений, необходимо расширение сети. Если имеет место низкий спрос, то необходимо принимать решения по оптимизации действующей сети и штатов).
6. В срок до 1 июня текущего года Министерством экономического развития РС(Я) с участием профильных министерств республики на основе анализа количественных показателей бюджетных услуг, контингента потребителей бюджетных услуг, принятия решений по развитию и оптимизации бюджетной сети формируется прогноз потребителей бюджетных услуг на очередной финансовый год (следующий за текущим).
7. Данные прогноза потребителей бюджетных услуг используются Министерством экономического развития и Министерством финансов РС(Я) в работе над прогнозом социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) и проектом государственного бюджета на очередной финансовый год (в части расчета финансовой помощи и субвенций муниципальным образованиям республики на основе действующей законодательной и нормативной правовой базы).
Оценка соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг
установленным стандартам качества
1. Оценка соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества, установленным в Республике Саха (Якутия), производится по результатам проведения контрольных мероприятий комиссиями, включающими в себя представителей министерств и органов местного самоуправления, а также на основе результатов социологических исследований, осуществляемых в рамках государственного заказа республики на научные исследования.
2. Органами, уполномоченными на осуществление контрольных мероприятий, являются главные распорядители бюджетных средств или иные учреждения (организации), обладающие контрольными полномочиями в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
3. Объектами контрольных мероприятий являются качество предоставляемых услуг, технологии и условия их предоставления в соответствии с требованиями стандарта качества.
4. Субъекты контрольных мероприятий – учреждения (организации), предоставляющие бюджетные услуги, финансируемые из государственного бюджета и бюджетов органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия).
5. Контрольные мероприятия проводятся непосредственно в организациях, оказывающих бюджетные услуги, а также же при рассмотрении (проверке) отчетности, поступающей от исполнителя услуг главному распорядителю бюджетных средств, выделяемых на финансирование услуг.
6. При осуществлении контрольных мероприятий не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации об исполнителе услуг, полученной в нарушение положений Конституции РФ, федеральных законов, заключенных договоров, а также принципа сохранности информации, составляющей профессиональную тайну иных лиц.
7. Контрольные мероприятия по проверке качества фактически предоставляемых бюджетных услуг проводятся в соответствии с планом контрольной работы органа, уполномоченного на осуществление контрольных мероприятий, или же на основании поступивших жалоб на качество предоставляемых услуг.
8. Контрольные мероприятия не могут продолжаться более одного месяца. В исключительных случаях руководитель контролирующего органа может увеличить продолжительность проверки до трех месяцев.
9. При необходимости уполномоченные должностные лица контролирующих органов, осуществляющих контрольные мероприятия, могут проводить обследование помещений, оборудования, используемых для оказания услуг. Такие мероприятия в отношении субъектов, не связанных с контролирующим органом ведомственной подчиненностью, проводятся только в случаях, предусмотренных договорами на оказание услуг.
10. Должностные лица, осуществляющие проведение контрольных мероприятий, обязаны предоставить руководителю проверяемой организации письменное уведомление о проведении проверки, а также документы, удостоверяющие их личность.
11. По окончании контрольных мероприятий составляется акт о проведенной проверке, в котором фиксируются предмет проверки и сроки ее проведения. В акте проверки, содержащем унифицированные формы отчетности, прилагаемые к утвержденным стандартам качества бюджетных услуг, должны быть указаны документально подтвержденные факты нарушений, выявленных в ходе проверки, или отсутствия таковых, ссылки на нарушенные нормы стандарта качества, а также выводы и предложения проверяющих по устранению выявленных нарушений. Акт проверки подписывается должностными лицами, осуществляющими её, а также руководителем проверяемой организации. В случае отказа руководителя проверяемой организации подписать акт, об этом делается запись в Акте проверки, заверенная членами комиссии.
12. Акт проверки вручается руководителю организации под расписку или передается иным способом, свидетельствующим о дате его получения проверяемой организацией. В случае направления акта проверки по почте заказным письмом с уведомлением о вручении, датой вручения акта считается день, зафиксированный в уведомлении о вручении.
13. Проверяемая организация – исполнитель услуг, в случае несогласия с фактами, изложенными в Акте проверки, а также с выводами и предложениями проверяющих вправе в двухнедельный срок со дня получения акта проверки представить в орган, осуществляющий проверку, письменное объяснение мотивов отказа подписания акта или возражений по акту в целом или по его отдельным положениям. При этом организация вправе приложить к письменному объяснению (возражению) или в двухнедельный срок передать контролирующему органу документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений или мотивы неподписания Акта проверки.
14. По истечении срока, указанного в п. 13 настоящего Порядка, в течение не более 14 дней руководитель (заместитель руководителя) проверяющего органа обязан рассмотреть Акт проверки, а также документы и материалы, представленные исполнителем услуг, и при наличии у исполнителя услуг нарушений стандартов качества принять решение о мерах воздействия на нарушителя (или мерах ответственности) в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
15. В ходе проведения контрольных мероприятий при проверке отчетности, поступающей от исполнителя услуг главному распорядителю бюджетных средств, выделяемых на финансирование услуг, акт проверки не составляется, за исключением случаев выявления нарушений требований стандартов качества.
16. Контрольные мероприятия проводятся на основе ежегодно составляемого отраслевыми органами исполнительной власти Республики Саха (Якутия) (главными распорядителями бюджетных средств, выделяемых на финансирование услуг) Плана контрольной работы, утверждаемого их руководителями.
17. За выявленные в ходе проведения контрольных мероприятий нарушения контролирующим органом применяются меры ответственности в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
18. Информация о выполнении Плана контрольной работы и результатах контрольных мероприятий ежеквартально предоставляется органами исполнительной власти области в Министерство экономического развития и Министерство финансов РС(Я). Указанная информация должна быть предоставлена в течение одного месяца со дня окончания соответствующего квартала.
19. Начиная с 2006 г. Министерство финансов РС(Я) осуществляет размещение государственного заказа на социологические исследования в сфере соответствия фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества бюджетных услуг и анализ причин данных отклонений.
20. На основе актов ведомственной проверки качества бюджетных услуг за предыдущий финансовый год, социологических исследований качества бюджетных услуг за предыдущий финансовый год и методики, принятой Министерством финансов РС(Я), в срок до 1 апреля текущего года формируется интегральная оценка качества бюджетных услуг в разрезе ведомственной структуры бюджетных услуг и муниципальных образований.
21. В случае установления несоответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества бюджетных услуг на основе данных интегральной оценки Министерством финансов и Министерством экономического развития РС(Я) принимаются решения по повышению (сокращению) бюджетного финансирования в разрезе ведомственной структуры и муниципальных образований на основе методики (формализованного порядка корректировки объема планируемых бюджетных расходов в рамках разделов (подразделов)) функциональной классификации расходов в случае уточнения (увеличения или снижения) размеров планируемых показателей результативности бюджетных расходов.
А.Т.Набережная, А.Н.Павлова
МЕТОДИКА РАСЧЕТА НОРМАТИВОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ
ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)*
Внедрение местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Саха (Якутия) требует разработки новых подходов для финансирования общеобразовательных учреждений. Поэтому важной проблемой для законодательной и представительной власти в настоящее время является разработка и внедрение новых нормативных правовых актов, регламентирующих перераспределение полномочий в сфере обязательств государства.
Одной из важнейших конституционных гарантий государства в Российской Федерации является получение гражданами среднего общего образования. Полномочия по обеспечению государственного стандарта в сфере общего образования в свете последних изменений в законодательстве – прерогатива субъектов Федерации. Так, в настоящее время расходы на финансирование заработной платы работников общеобразовательных учреждений, учебные расходы, непосредственно связанные с учебным процессом, и компенсации на книгоиздательскую продукцию включены в субвенции, передаваемые государственным бюджетом Республики Саха (Якутия) нижестоящим бюджетам муниципальных районов и городских округов. Все прочие расходы общеобразовательных учреждений финансируются за счет выделения субсидий из фонда финансовой поддержки.
Поэтому особо актуальным стало определение нормативов финансирования общеобразовательных учреждений (ОУ) как в части субвенции, так и по другим расходам. В настоящее время финансирование ведется по принципу утверждения штатных расписаний общеобразовательных учреждений на уровне муниципалитетов. Для повышения эффективности бюджетных расходов учеными и практиками, а в последнее время и руководством Российской Федерации, последовательно ставится вопрос о необходимости перехода учреждений общего образования на принципы нормативного бюджетного финансирования на подушевой основе. При этом положительными сторонами данного подхода являются повышение прозрачности бюджетов ОУ, увеличение самостоятельности директоров школ, оптимизация бюджетных расходов.
Однако опыт внедрения нормативного бюджетного финансирования (НБФ) в расчете на одного учащегося в других регионах показывает, что в ряде областей России, являвшихся пилотными регионами внедрения НБФ в рамках Программы реформирования системы образования (ПРСО), обнаружились и некоторые негативные последствия. К ним можно отнести высокую степень социальных рисков, связанных с высвобождением занятых, необходимость их дальнейшего трудоустройства, сокращение сети.
Модели внедрения НБФ в центральных регионах России были ориентированы прежде всего, при наличии удобной транспортной схемы, на доставку учеников до места обучения с использованием школьных автобусов, либо на проведение филиализации крупных образовательных учреждений. Она включает в себя выделение основной, «опорной» школы, а остальные превращаются в их филиалы.
Тем не менее переход на НБФ является объективной реальностью, с которой столкнутся все субъекты Российской Федерации. В нашей республике в настоящее время проводится разработка методики расчета нормативов подушевого финансирования в части Государственного стандарта образования в рамках реализации внедрения НБФ в семи пилотных муниципалитетах, в которых отобраны 33 пилотные школы.
Федеральным законом «Об образовании» в ст. 41 «Финансирование образовательных учреждений» установлено, что норматив финансирования образовательного учреждения включает в себя три составные части:
1) федеральный норматив финансирования образовательных учреждений (ежегодно устанавливается федеральным законом, принимаемым одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год, и является минимально допустимым);
2) региональный норматив;
3) местный норматив.
Нормативы бюджетного финансирования общеобразовательных школ должны учитывать реальные потребности учреждений и региональные особенности функционирования общеобразовательных учреждений Республики Саха (Якутия):
1) существующее исторически сложившееся расселение на огромной территории Республики Саха (Якутия) является очаговым, дисперсным, что обуславливает размещение и функционирование общеобразовательных школ;
2) Республика Саха (Якутия) характеризуется низким уровнем развития транспортной сети. Транспортная доступность носит в основном сезонный характер, круглогодичная наземная связь между населенными пунктами установлена лишь в 56% из них;
3) функционирование и развитие общеобразовательных школ в отдаленных и небольших населенных пунктах объективно необходимо, учитывая хозяйственные, национальные особенности и тип расселения населения;
4) существенными региональными особенностями функционирования общеобразовательных школ в связи с вышеуказанными факторами являются низкая наполняемость классов, наличие малокомплектных, кочевых школ и школ с изучением языков малочисленных народов Севера, что непосредственно сказывается, как удорожающий фактор, на повышении стоимости обучения одного учащегося;
5) нормативы функционирования общеобразовательных учреждений, действующие в целом по Российской Федерации, для Республики Саха (Якутия) не применимы. Расчет нормативов функционирования общеобразовательных учреждений необходимо проводить с учетом региональных особенностей по типам и видам школ.
Уточнение разграничения ответственности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления произошло в соответствии с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» от 7 июля 2003 г. № 123-ФЗ. Согласно этому закону в местные бюджеты на реализацию муниципальными образовательными учреждениями государственного стандарта общего образования передаются субвенции из бюджета субъекта Российской Федерации.
Норматив бюджетного финансирования образовательных учреждений рассчитывается по принципу определения нормативных соотношений между стоимостью труда и стоимостью остальных расходов, т.е. между фондом оплаты труда и фондом материального обеспечения (ФМО), при сумме текущих расходов, принятой за 100%.
В основу такого подхода положены «Методические рекомендации по расчету нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений», одобренные решением коллегии Министерства образования РФ в 1995 г., и Методические рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предоставление субвенций местным бюджетам для финансирования общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования.
Основой наших расчетов послужили средние соотношения за пять лет по сложившемуся финансированию с 2000 по 2004 г. Размер субвенции местному бюджету на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях (далее – субвенции) рассчитывается по следующей формуле:
Si=Ri*Hi, (1)
где Si – объем субвенции для i-го муниципального образования на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях;
Ri – норматив расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося в муниципальных общеобразовательных учреждениях для i-го муниципального образования;
Hi – прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднегодовая численность учащихся муниципальных общеобразовательных учреждений, финансируемых из бюджета i-го муниципального образования.
Значения нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося для каждого муниципального образования определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по следующей формуле:
Ri=(a1*Dri+a2*Dkci+a3*Dci)*Kzi, (2)
где а1, а2, а3 – значения нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на одного обучающегося, проживающего соответственно в городских, крупных сельских и иных сельских населенных пунктах, на соответствующий финансовый год;
Dri, Dkci, Dci – удельный вес учащихся муниципальных общеобразовательных учреждений (либо детей в возрасте 6–17 лет, либо населения), проживающих соответственно в городских, крупных сельских и иных сельских населенных пунктах i-го муниципального образования, в общей численности учащихся муниципальных общеобразовательных учреждений, проживающих в i-м муниципальном образовании;
Kzi – районный коэффициент к заработной плате (включая надбавки для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, без учета надбавок к заработной плате для сельской местности), установленный для i-го муниципального образования нормативными актами органов государственной власти Российской Федерации.
Значения нормативов на реализацию государственного стандарта общего образования (a1, а2, а3) определяются по следующей формуле:
А=ФОТ+К+Уч, (3)
где А – норматив для расчета субвенций;
ФОТ – фонд оплаты труда;
К – компенсационные выплаты за книгоиздательскую продукцию;
Уч – обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом (учебные расходы). Экономический норматив устанавливается на основе сложившихся средних соотношений расходов в процентном отношении к общему размеру норматива для расчета субвенций, принятого за 100%.
Нами проведена группировка общеобразовательных школ по всем улусам республики за 2003 г.: начальные, основные и средние школы, отдельно для городской и для сельской местностей.
По сгруппированным учреждениям в первую очередь определены фактически сложившиеся штатные расписания по всем категориям работников, занятых в этих учреждениях, согласно действующим нормативным документам. Следующим этапом является расчет средних ставок по ETC по отдельным категориям работников за нормо-часы. Таким образом определяется нормативная величина фонда оплаты труда по каждой группе однотипных учреждений. Расчет нормативов оплаты труда производится по четырем группам персонала:
– педагогический персонал (ПП);
– административный персонал (АП);
– учебно-вспомогательный персонал (УВП);
– обслуживающий персонал (ОП).
По каждому типу и виду школ по четырем группам персонала рассчитаны количество штатных единиц, сумма чистого оклада, средний коэффициент ЕТС, разряд ЕТС, ставка, количество ставок на одного учащегося, размер ФОТ с ЕСН. При расчете количества ставок учитывается фактически сложившаяся наполняемость классов, расчетное количество педагогических ставок определено на основе Базисного учебного плана, утвержденного приказом Минобразования РФ от 9 февраля 1998 г. № 322. Расчеты по ставкам проведены на основе Единой тарифной сетки, утвержденной постановлением Правительства РФ от 18 марта 1999 г. № 309. Минимальный размер оплаты труда равен 800 руб.
Общие суммы расходов, размеры субвенций в разрезе улусов и их структура рассчитаны также по каждому улусу Республики Саха (Якутия) по различным типам и видам школ. Расчет расходов и субвенций приводится для муниципальных и республиканских школ Республики Саха (Якутия) за 2004 г. по фактическим данным Министерства финансов РС(Я) в разрезе улусов. Рассчитан удельный вес в субвенциях расходов на фонд оплаты труда и книгоиздательские расходы (удельный вес всех субвенций принят за 100%), определен удельный вес учебных расходов. Аналогичные данные рассчитаны в расчете на одного учащегося.
Сумма субвенций по данным о кассовых расходах Министерства финансов РС(Я) и структура сумм субвенций на обеспечение образовательных стандартов рассчитаны в разрезе улусов. Нами разработана методика расчета системы коэффициентов, примененная для расчета итогового коэффициента распределения суммы субвенций в разрезе улусов Республики Саха (Якутия).
Коэффициент труднодоступности рассчитан по следующей методике:
(4) где qi – удельный вес (%) труднодоступных населенных пунктов i-го муниципального образования;
qсреднересп. – удельный вес (%) труднодоступных населенных пунктов в среднем по республике.
Коэффициент отдаленности населенных пунктов внутри улуса определеляется следующим образом:
(5)где di – среднее расстояние от центра улуса до населенных пунктов i-го муниципального образования;
dсреднересп. – среднее расстояние от центра улуса до населенных пунктов в среднем по республике.
Коэффициент отдаленности улуса определен как:
(6)где li – расстояние до центра улуса i-го муниципального образования.
Коэффициент транспортной доступности находится по следующей формуле:
(7)где K1i, K2i, K3i – соответствующие коэффициенты для i-го муниципального образования.
Коэффициент цен для каждого муниципального образования Республики Саха (Якутия) вычисляется как:
(8)где Pi – величина прожиточного минимума в среднем на душу населения i-го муниципального образования;
Pресп.– величина прожиточного минимума в среднем на душу населения по Республике Саха (Якутия).
Коэффициент удорожания определяется как произведение KТД и KЦ для каждого муниципального образования:
(9)где КТДi – коэффициент транспортной доступности для i-го муниципального образования;
KЦi – коэффициент цен для i-го муниципального образования.
Для учета региональных особенностей территории и структуры обслуживаемого контингента рассчитан коэффициент наполняемости классов:
(10) где КНКi – среднереспубликанская наполняемость классов;
ИНКi – наполняемость классов в среднем по i-му муниципальному образованию.
Таким образом, получена система коэффициентов, учитывающая влияние комплекса факторов на деятельность общеобразовательных школ i-го муниципального образования. Для оценки влияния всех факторов для каждого улуса рассчитан сводный коэффициент.
(11) где КСВi – сводный коэффициент для i-го муниципального образования;
Кудi – коэффициент удорожания для i-го муниципального образования;
KНКi – коэффициент наполняемости классов для i-го муниципального образования.
Для нивелировки субъективных факторов и достижения рационального научно обоснованного распределения средств улусы Республики Саха (Якутия) сгруппированы по внутриреспубликанским социально-экономическим районам. Итоговый коэффициент распределения Kитог i получен путем нахождения средней арифметической величины по группе улусов и применения поправочного коэффициента на обслуживаемый контингент.
На основе данных коэффициентов должно происходить распределение сумм субвенций на планируемый бюджетный год. Общая сумма нормативных расходов определяется по формуле:
(12) где Sна 1 уч. – сумма субвенций на одного учащегося в среднем по Республике Саха (Якутия);
Китог.i – итоговый коэффициент распределения по i-му муниципальному образованию;
Пi – количество учащихся в i-м муниципальном образовании.
Структура субвенций и соотношения между различными ее составляющими являются экономическими нормативами обеспечения образовательного стандарта для Республики Саха (Якутия). Экономические нормативы – это механизм, позволяющий адекватно корректировать нормативы бюджетного обеспечения образовательного процесса.
Итак, на одного учащегося сумма субвенции в среднем по республике за 2004 г. составляет 26,72 тыс. руб. в год и состоит из фонда оплаты труда, выплат за книгоиздательскую продукцию и прочие учебные расходы, т.е. это только расходы для осуществления учебного процесса общеобразовательных школ. Структура субвенций по данным за 2004 г. следующая:
98,5 % (97,91 + 0,59) (ФОТ) + 1,5 % (УР) = 100 % (С),
где (ФОТ) – фонд оплаты труда, (УР) – учебные расходы, (С) – сумма субвенций.
Сумма ФОТ должна приниматься за 97,91 % от сумм субвенций (без выплат за книгоиздательскую продукцию). Если же отнести выплаты за книгоиздательскую продукцию к сумме ФОТ, то их удельный вес составит 98,5%. По первому варианту сумма выплат за книгоиздательскую продукцию должна рассчитываться отдельно или должна быть отнесена к сумме материальных учебных расходов.
Процент суммы ФОТ в зависимости от утверждаемых штатных единиц на следующий бюджетный год будет разный. Однако общая структура субвенций по республике должна быть принята согласно вышеприведенным расчетам. Для полного определения суммы субвенции (100%) прибавляется оставшаяся часть учебных расходов, в данном случае – 2,09%, или 1,50% от суммы субвенций.
Ежегодно согласно бюджетным возможностям необходимо увеличивать удельный вес суммы учебных расходов. Настолько же необходимо уменьшить для определения суммы субвенции процент, составляющий удельный вес ФОТ. Например, структура суммы субвенции составляет:
в 2003 г.: 98,56 % (ФОТ) + 1,44 % (УР) = 100 % (С);
в 2004 г.: 98,36 % (ФОТ) + 1,64 % (УР) = 100 % (С).
На перспективу возможны следующие варианты:
в 2005 г.: 98,16 % (ФОТ) + 1,84 % (УР) = 100 % (С)
в 2006 г.: 97,96 % (ФОТ) + 2,04 % (УР) = 100 % (С) и т.д.
Фонд оплаты труда зависит от методики расчета заработной платы, минимального размера оплаты труда, является регулируемой государством составляющей субвенции и определяется ежегодно, поэтому расчеты по данной методике привязываются именно к нему. По возможности ежегодно увеличивается и другая часть суммы учебных расходов. Материальная часть учебных расходов по муниципальным образованиям распределяется в зависимости от среднереспубликанской по предложенным агрегированным коэффициентам, т.е. это и есть норматив на утверждаемый бюджетный год по соответствующим расходам. За нормативную единицу материальной части учебных расходов принимается сумма, приходящаяся на одного учащегося в среднем по Республике Саха (Якутия).
В основу разработанной и апробированной на федеральном уровне модели расчета экономических нормативов положены нормативный и аналитический методы. На региональном уровне эти нормативы должны быть использованы для формирования минимально необходимых финансовых средств в целях реализации образовательных программ по типам и видам общеобразовательных учреждений с учетом региональных особенностей.
В дальнейшем проводится работа по определению нормативов расходов на реализацию государственного стандарта по следующим направлениям:
– стандартная (базовая) стоимость педагогической услуги;
– нормативное соотношение ПП и прочего персонала;
– нормативное соотношение тарифного фонда и фонда надбавок и доплат;
– расходы на обеспечение учебного процесса (наглядные пособия, ТСО, расходные материалы, канцтовары, хозяйственные расходы, кроме коммунальных, ГСМ, Интернет-часы);
– коэффициенты удорожания педагогической услуги;
– нормы регионального законодательства.
Также после расчета нормативов по типам и видам общеобразовательных учреждений по муниципальным районам и городским округам необходимы разработка и принятие нормативных правовых документов, необходимых для внедрения нормативного бюджетного финансирования:
– определение понятия малокомплектных школ;
– доля фонда оплаты труда (ФОТ) педагогического персонала;
– соотношение тарифной и надтарифной частей ФОТ;
– порядок адаптации региона к внедрению НБФ.
Т.А.Каратаева