Законодательная

Вид материала

Закон

Содержание Законодательного определения состава Литература и примечания

Подобный материал:

• Курсовая работа, 657.26kb.
• Законодательная метрология, 42.1kb.
• 1. Понятие, цели, значение, виды юридической техники. Законодательная техника Понятие, 1178.98kb.
• Экзаменационных вопросов, 24.87kb.
• Законодательная власти штата., 588.77kb.
• Название темы, 53.48kb.
• Законодательная и регулятивная база, 516.26kb.
• Законодательная власть, 29.45kb.
• Лекция на тему: "Взяточничество" (ст. 290-291 ук), 690.95kb.
• Нормативно-законодательная база в части охраны окружающей среды, 316.76kb.

Литература и примечания


1. История Якутской АССР. – Т. 2. – М., 1957. – С. 334.

2. ПСЗ. Т. IX. 1857. Ст. 1254–1256.

3. Богораз-Тан В.Г. Чукчи. – Л., 1934. – С. 58.

4. НА РС(Я). Ф. 12и. Оп. 1. Д. 254. Л. 11.

5. Богораз-Тан В.Г. Указ. соч. – С. 59.

6. НА РС(Я). Ф.10и. Оп. 1. Д. 1638. Л. 34–37.

7. Там же.

8. Там же. Ф. 16. Оп. 1255. Л. 21.

9. Богораз-Тан В.Г. Указ. соч. – С. 59.

10. НА РС(Я). Ф. 12и. Оп. 6. Д. 2260. Л. 7.

11. Там же. Ф. 486. Оп. 1. Д. 38. Л. 6.

12. Кротов М.А. К истории чукчей // Саха кэскилэ. – Вып. 1(4). – Якутск, 1927. – С. 54.

13. Паньшин В.С. Первый съезд Советов Чаунского района // Краеведческие записки. – Магадан, 1972. – С. 52–53.

14. Богораз-Тан В.Г. Указ. соч. – С. 78.


Э.Т.Мярикянова


ПРОБЛЕМЫ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ СОСТАВА

АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


В пределах Арктики расположены территории, континентальный шельф и исключительные экономические зоны восьми арктических государств – России, Канады, Соединенных Штатов Америки, Норвегии, Дании, Финляндии, Швеции и Исландии. Россия – крупнейшая из арктических стран, ее арктическая территория простирается от границы с Норвегией на западе до острова Ратманова на востоке, занимая почти половину окружности земного шара на этих широтах.

Арктическая зона Российской Федерации определена решением Государственной комиссии при Совете министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г. В неё полностью или частично входят территории Республики Саха (Якутия), Мурманской и Архангельской областей, Красноярского края, Ненецкого, Ямало-Ненецкого, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Чукотского автономных округов, включая земли и острова, указанные в Постановлении Президиума Центрального исполнительного комитета СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане», а также прилегающие к северному побережью Российской Федерации внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф, в пределах которых Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с Конвен- цией ООН по морскому праву 1982 г. По площади этот регион занимает около 3,1 млн. кв. км, или 18% территории Российской Федерации. Площадь континентального шельфа в арктической зоне Российской Федерации составляет более 4,0 млн. кв. км (около 70% всего континентального шельфа Российской Федерации) [1].

Необходимо отметить, что объем прав России в Арктике зависит от международно-правового статуса арктических пространств.

В связи с особым положением Арктики издавна выработалась международно-правовая концепция, основанная на признании особой ответственности и сопутствующих ей особых прав, учитывающих законные интересы арктических государств. Одним из проявлений этой концепции было признание права прибрежных арктических государств устанавливать границы полярных владений в секторах, вершиной которых является северный полюс, основанием – их арктическое побережье, а боковыми границами – меридианы, проходящие через крайние точки северного побережья указанных стран.

Основы концепции секторов в Арктике были заложены еще в XIX в. заключением ряда международных соглашений и договоров, таких, как Конвенция о торговле, мореплавании и рыбной ловле между Россией и США в 1824 г., Русско-английская конвенция 1825 г. и Русско-американский договор 1867 г., согласно которым Россия уступала США территорию Аляски и устанавливалась граница между двумя государствами. Договор признал в качестве линии разграничения владений двух стран меридиан, служащий боковой границей сектора. Договор установил, что эта линия проходит «через точку в Беринговом проливе по 65°30' с.ш. в ее пересечении с меридианом, отдаляющим на равном основании остров Крузенштерн, или Негалук, от острова Ратманова, или Нинарбук, и направляется по прямой линии безгранично к северу, доколе она совсем не потеряется в Ледовитом океане» [2].

Этот договор до сих пор сохраняет силу, поэтому есть все основания рассматривать это разграничение как подтверждение исторического права, основанного на давности и независимого даже от самого договора.

Секторальный принцип был закреплен Постановлением Президиума ЦИК и СНК от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» [3]. Этим постановлением был объявлен советский арктический сектор, расположенный между меридианами 32°04'35'' в.д. и 168°49'30'' з.д. (за исключением восточных островов архипелага Шпиц-берген).

Впоследствии на основе общих норм международного права в пределах сектора были установлены режимы территориального моря, континентального шельфа и, наконец, исключительной экономической зоны в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву.

Российская Федерация унаследовала территориальные права СССР в Арктике. В то же время она вправе определить свое отношение к арктическому сектору и дать ему свою интерпретацию в пределах, признанных международным правом и международной практикой. На сегодняшний день в России отсутствует единое мнение по определению границ арктической зоны России. Мы считаем, что выработке согласованного мнения препятствует отсутствие единой системы действующего законодательства, регулирующей отношения в арктической зоне.

В 1998 г. Советом Федерации Федерального собрания РФ в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «Об арктической зоне Российской Федерации» [4]. Как следует из преамбулы законопроекта, он направлен на обеспечение геополитических интересов Российской Федерации в Арктике, устойчивое развитие арктической зоны и сохранение ее уникальной природы. Законопроект определял понятие и состав арктической зоны России, устанавливал особенности правового регулирования экономической, социальной, природоохранной и других видов деятельности в ней. Но этот законопроект не был принят Государственной Думой РФ.

Новый вариант законопроекта был внесен в Государственную Думу РФ 21 апреля 1999 г. членами Совета Федерации А.В.Назаровым, А.И.Забейворота, В.Н.Назаренко, Ю.В.Нееловым, Н.И.Соломовым, а также депутатами Государственной Думы Г.М.Ойнвидом, Ю.А.Гуськовым и Н.Л.Пискуном.

И.Барциц указывает, что в новой редакции законопроекта отсутствуют ссылки на установленный Постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 г. полярный сектор России с северным полюсом во главе. А утверждение, что граница арктической зоны России на севере определяется в соответствии с нормами международного права, по существу лишает российскую арктическую политику многолетней правовой базы, закрепляющей за страной ее арктический сектор. В данном исчислении континентальный шельф России в Арктике составит лишь 4,1 млн. кв. км. Прогнозируемые запасы энергетических ресурсов на территории, которая «выпала» из текста законопроекта, оцениваются в 15–20 млрд. т усл. топлива [5]. Как подчеркивает И.Барциц, четкое следование России нормам международного права не означает её отказа от принципа секторального разделения Арктики. Этот принцип должен быть включен как в текст закона «Об арктической зоне Российской Федерации», так и в иные нормативные правовые акты.

Так каким же образом определял проект закона состав Российской Арктики? Законопроект так определяет арктическую зону России: «... в арктическую зону включаются

а) территории субъектов Российской Федерации:

– Кольский, Ловозерский, Печенгский районы, закрытые административно-территориальные образования, Заозерск, Островной, Скалистый, Снежногорск, города Полярный и Североморск Мурманской области, г. Мурманск;

– Ненецкий автономный округ;

– территория Воркутинской городской администрации Республики Коми;

– Приуральский, Тазовский и Ямальский районы, территории Лабытнангской и Салехардской городских администраций Ямало-Ненецкого автономного округа;

– Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ;

– территория Норильской городской администрации Красноярского края;

– Аллаиховский, Анабарский, Булунский, Нижнеколымский, Оленекский, Усть-Янский улусы Республики Саха (Якутия);

– Чукотский автономный округ;

– Олюторский район Корякского автономного округа;

б) открытые и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья Российской Федерации до северного полюса, находящиеся в пределах границ, проходящих на западе по меридиану 32°04'35'' восточной долготы (а в пределах от 74° до 81° северной широты – по меридиану 35° восточной долготы), на востоке – по меридиану 168°58'37''» западной долготы;

в) внутренние воды и территориальное море Российской Федерации, прилегающие к территориям (районам), указанным в пунктах «а» и «б» части 2 настоящей статьи;

г) исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, прилегающие к территориям (районам), указанным в пунктах «а» и «б» части 2 настоящей статьи, в пределах суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации».

Комитет по проблемам Севера и Дальнего Востока рассмотрел проект Федерального закона «Об арктической зоне Российской Федерации», внесенный Советом Федерации Федерального собрания РФ. По данному законопроекту Комитет получил 32 письма с замечаниями и предложениями, в том числе заключения Правительства РФ, Правового управления Аппарата Государственной Думы. Кроме того, во время подготовки законопроекта его концепция в целом была поддержана 71 субъектом Российской Федерации. Вместе с тем перечень территорий, входящих в арктическую зону, вызвал возражение законодателей, поскольку из него полностью выпали некоторые участки побережья Северного Ледовитого океана (Республика Карелия) и являющийся историческими «воротами в Арктику» порт и г. Архангельск.

Постановлением от 11 октября 2000 г. № 689-III ГД он был отклонен. Совет Федерации разрабатывает новый законопроект об арктической зоне, но он так и не внесен в Государственную Думу.

Актуальное значение имеет и разработка другого закона – о районировании Севера Российской Федерации. В настоящее время территория Севера делится на две зоны: районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Отнесение конкретных территорий к определенным зонам Севера осуществляется нормативными актами правительства.

Деление России на районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности впервые было произведено в 1931 г. Постановлением Совета народных комиссаров РСФСР «О хозяйственном развитии районов Крайнего Севера» № 957. Оно предусматривало введение северных льгот в качестве необходимого условия индустриального развития Севера и Востока России. Этим же постановлением был утвержден перечень местностей, относящихся к Крайнему Северу.

В последующие годы этот перечень постоянно расширялся. Только за период с 1991 по 1994 г. в него было внесено дополнительно 74 административно-территориальных образования. В результате к Крайнему Северу и приравненным к нему районам оказались отнесенными уже около 64% территории России, где проживают 12,4 млн. чел., в том числе 30 коренных малочисленных народов Севера общей численностью около 200 тыс. чел. Полностью или частично отнесены шесть республик, три края, 11 областей и восемь автономных округов. При этом некоторые из этих территорий имеют вполне благоприятные для проживания природно-климатические условия и, по мнению специалистов, не должны относиться к северным регионам.

Таким образом, существующее районирование Севера России предполагает затрату огромных финансовых средств, что входит в противоречие с принципами и подходами реформирования экономики. Также эта система районирования недостаточно гибка, поскольку деление Севера только на две зоны не отражает всего разнообразия особенностей его природно-климатических условий.

Научно обоснованных критериев для отнесения территорий к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям в настоящее время не существует. Также не разработан единый порядок для принятия решения по данному вопросу, в связи с чем такое отнесение производится нормативными актами Правительства и Президента РФ.

В 1998 г. член Совета Федерации И.П.Фархутдинов внес в Государственную Думу РФ проект Федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации по зонам дискомфортности, государственной поддержке лиц, работающих и проживающих в них» [6]. Но он был отклонен высшим законодательным органом страны.

Такая же судьба постигла и законопроект, внесенный другим членом Совета Федерации – А.В.Назаровым. Основным недостатком проекта Федерального закона «Об основах районирования Севера Российской Федерации» стало отсутствие в нем перечня территорий Севера. Законопроект предусматривал только закрепление критериев распределения территорий по зонам, оставляя конкретное отнесение в компетенции Правительства РФ. Это, по мнению депутатов Государственной Думы, не могло позволить с достаточной степенью объективности обеспечить законность районирования Севера. Также данная норма могла привести к принятию решений, основанных на различных ведомственных или иных интересах, или возникновению постоянной угрозы лоббизма узконаправленных региональных интересов. Законопроект был внесен в Государственную Думу 28 декабря 1998 г. и 21 апреля 1999 г. отклонен.

В этих условиях Палата Представителей Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я) решила разработать в порядке законодательной инициативы свой альтернативный вариант. Главной задачей этого закона является выделение зон дискомфортности по природным условиям проживания людей для обоснования стратегии государственной политики в регулировании социально-экономической поддержки населения северных и восточных регионов страны.

Здесь необходимо отметить, что законодательная инициатива члена Совета Федерации Федерального собрания РФ И.П.Фархутдинова «О районировании Севера Российской Федерации по зонам дискомфортности, государственной поддержке лиц, работающих и проживающих в них» не предусматривала уменьшения числа территорий, относящихся к Северу.

Проект Государственного комитета по развитию Севера РФ «О районировании Севера России» устанавливал два критерия отнесения административных образований к Северу – географическое расположение и дискомфортность условий жизнедеятельности человека. Здесь предлагалось некоторые территории страны изъять из перечня районов, отнесенных к Крайнему Северу.

Третий законопроект (проект Федерального закона «О районировании Севера России» № 98065271-2) был внесен в Государственную Думу Федерального собрания РФ членом Совета Федерации Н.И.Соломовым 29 июля 1998 г., но он также не получил поддержку ни Правительства РФ, ни Комитета по проблемам Севера и Дальнего Востока Государственной Думы и 21 апреля 1999 г. был отклонен Государственной Думой РФ. В законопроекте была сделана попытка определить границы Севера России для дифференцированного подхода при проведении государственной политики социально-экономического и культурного развития территорий. В нем указывалось, что Север России делится на следующие зоны по степени дискомфортности: абсолютно дискомфортную, экстремально дискомфортную, дискомфортную.

К абсолютно дискомфортной зоне отнесена часть территории Севера России, расположенная преимущественно в Северном Ледовитом океане с его островами и прибрежными территориями, где в течение года преобладают арктические воздушные массы, с характерным ландшафтом полярных и арктических пустынь, тундр, а также в азиатской северо-восточной части, преимущественно высокогорной, где зимой господствуют арктические воздушные массы, а летом – воздух умеренных широт, для которой характерны лесотундровые и суровые высокогорные ландшафты. К арктической части абсолютно дискомфортной зоны отнесены: «острова Северного Ледовитого океана и его морей, указанные в Постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. “Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане”»; Ненецкий автономный округ – вся территория; Республика Коми – территория Воркутинской городской администрации; Ямало-Ненецкий автономный округ: Ямальский район, северная часть Надымского, Приуральского, Пуровского, Тазовского районов; Таймырский (Долгано-Ненецкий автономный округ): вся территория; Красноярский край: территория Норильской городской администрации; Республика Саха (Якутия): Аллаиховский, Анабарский, Булунский, Оленекский, Нижнеколымский, Усть-Янский, Эвено-Бытантайский улусы; Чукотский автономный округ: Иультинский, Чаунский, Чукотский, Шмидтовский районы, северная часть Билибинского района».

В официальном отзыве Правительства РФ на проект Федерального закона «О районировании Севера России», говорилось, что указанным законопроектом предлагается существенно расширить это понятие и распространить его на примыкающие к высокоширотным районам горные территории, часть из которых (в Приморском крае, Сахалинской, Читинской и Амурской областях) расположена непосредственно на южных границах государства. Указывалось, что это обусловлено необоснованно широким перечнем критериев отнесения конкретных территорий к Северу России. Такие показатели, как «низкая плотность населения и проблемность кадрового обеспечения», «очаговый характер промышленного освоения», «усеченность производственной и социальной инфраструктуры» характерны и для слабоосвоенных южных районов страны [7].

Выделение Арктики в самостоятельный объект государственной политики обусловлено особыми национальными интересами России в этом регионе и его спецификой.

Во многих документах подчеркивается, что Арктика – регион со специфическим по составу и уникальным по свойствам животным и растительным миром, являющимся важной частью биологического разнообразия планеты, утрата которого нанесет существенный урон устойчивости экосистем и научно-техническому прогрессу нынешнего и будущих поколений. В Аналитическом докладе В.В.Филиппова и М.А.Жукова «Проблемы устойчивого развития арктической зоны Российской Федерации» подчеркивается, что в этом регионе сосредоточены основные запасы ряда важнейших полезных ископаемых, которые являются определяющими для развития экономики России [8].

В Арктике все виды деятельности в большой степени связаны с интересами военной безопасности страны. Этот регион имеет исключительно важное военно-стратегическое значение для решения задач обороны. Здесь базируются силы главного флота страны – Северного, и сосредоточен ряд важнейших предприятий оборонной промышленности. Государственная граница Российской Федерации на протяжении почти 20 тыс. км проходит по Северному Ледовитому океану.

В силу особого географического положения, наличия больших запасов природных ресурсов, оборонной, научной и экологической значимости Арктика является местом пересечения интересов многих стран.

В Докладе Рабочей группы президиума Государственного совета РФ по вопросам политики в отношении северных территорий Российской Федерации «Об основах государственной политики Российской Федерации в районах Севера», представленном в 2004 г. Президентом РС(Я) В.А.Штыровым, отмечалось, что дифференциация природно-климатических, экономико-географических, медико-биологических и экологических факторов северных регионов предопределяет необходимость районирования Севера. Действующая система районирования не отражает всего многообразия особенностей природно-климатических, экономических и социальных условий жизнедеятельности северных регионов, не учитывает совокупного негативного действия этих условий [9].

Вследствие отсутствия закона о районировании не работают в полном объеме федеральные законы, в первую очередь Закон «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Четкое законодательное определение южных границ Севера и зон дискомфортности позволит сконцентрировать ресурсы на поддержку наиболее проблемных территорий, дифференцировать государственные механизмы регулирования по зонам (районам) Севера, подойти к разработке специфических стандартов. Выработанная на основе этого закона правовая база создаст условия для упорядочения социально-трудовых отношений, налоговой, ценовой, инвестиционной, технологической и социальной политики, позволит компенсировать затраты, связанные с удорожанием стоимости жизни северян, обеспечить равные конституционные права граждан на образование, медицинское обслуживание, социальное и пенсионное обеспечение.

Поэтому работа над проектами федеральных законов об арктической зоне Российской Федерации и районировании её северных территорий продолжается. По словам М.Жукова, директора Всероссийского научно-координационного центра Минэкономразвития «Север», сегодня северные льготы получают жители 41 региона, из которых только 28 действительно соответствуют статусу Крайнего Севера. В ре-зультате районирования из списка «северных» может выпасть 13 регионов. Особняком среди северных территорий стоит Арктика: практически все регионы, входящие в арктические зону, находятся в наиболее дискомфортных условиях. М.Жуков подчеркнул, что «каким бы образом мы ни провели границу Арктики, все равно это будут экстремально северные территории с очень сложными климатическими, социальными, экономическими условиями, природа которых особенно уязвима. Поэтому тут важны не критерии определения границ Арктики, а сам факт их определения». Выделение границ Арктики повысит ответственность Российского государства за эту территорию, за развитие ее народов, за правильное использование громадных ресурсов, хранящихся на ней.


Литература и примечания


1. См.:nment.gov.ru/data/news_text.phpl?he_ id=103&news _id=2635. Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике (документ одобрен на заседании Правительства РФ от 14 июня 2001 г. Протокол № 24, раздел III, п.1); Филиппов В.В., Жуков М.А. Проблемы устойчивого развития арктической зоны Российской Федерации. Аналитический доклад. 2005 г. – С. 3 // Текущий архив Департамента внутренней политики, анализа и прогноза Администрации Президента и Правительства РС(Я).

2. Там же. – С. 15.

3. Там же. – С. 15.

4. Собрание законодательства РФ. 20 июля 1998 г., № 29, ст. 3473.

5. Барциц И. Российский арктический сектор: правовой статус die.ru/oboz.

6. Собрание законодательства РФ, 29 июня 1998 г., № 26, ст. 3031.

7. Официальный отзыв Правительства РФ на проект Федерального закона «О районировании Севера России».

8. Филиппов В.В., Жуков М.А. Указ. соч. – С. 5–6.

9. Об основах государственной политики Российской Федерации в районах Севера: Докл. – М., 2004. – С. 16.


Т.Н.Константинова