Geum.ru

Законодательная

Вид материалаЗакон

Содержание


К вопросу о взаимоотношениях
Проблемы и перспективы взаимодействия
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   27

Литература


1. Сергеев Ю.В. Некоторые проблемы организации законодательной власти Республики Саха (Якутия) // Республика как субъект Федерации: итоги и перспективы федеративных отношений: Матер. науч. конф. – Якутск, 2001.

2. Миронов Д.Н. Конституционно-правовой статус РС(Я) как субъекта РФ. – Новосибирск, 1996. – С. 181.

3. Степанова А.А. Законодательный процесс в парламенте РС(Я) // Государственность РС(Я): история, современность, будущее. – Якутск, 1999. – С. 64.

4. Иванова Т.С. Государственность РС(Я): истоки, пути развития, проблемы. – Якутск, 2002. – С. 336.

5. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии / Под ред. Р.Ф.Васильева. – М., 2000. – С. 75.


П.М.Егоров

К ВОПРОСУ О ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВЕЙ

ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)


Последовательное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную является непременным признаком правового государства. Все три ветви власти действуют самостоятельно и независимо друг от друга таким образом, чтобы не позволять ни одной из них доминировать над другими либо сосредоточить власть в руках одного должностного лица. Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.

Учение о разделении властей получило теоретическое обоснование в основном в работах Ш.Л.Монтескье В концепции разделения властей Ш.Л.Монтескье законодательная, судебная и исполнительная власти разделены, но по своему статусу они неравнозначны. Дж.Мэдисон утвердил принцип равноценности всех трех ветвей власти, что обеспечивает возможность контролировать и сдерживать друг друга. Он непосредственно связывал правило разделения властей с принципом взаимного контроля властей, рассматривая его как средство, обеспечивающее практическое применение этого основного правила. По его мнению, «для поддержания на практике той степени разделения властей, которая требуется в соответствии с указанным правилом для сохранения свободного правления, необходимо будет соединить и смешать эти ведомства таким образом, чтобы каждое из них обладало конституционным контролем над другими. Все стороны согласны с тем, что полномочия, приличествующие одному ведомству, не должны непосредственно и полностью осуществляться одним из двух других ведомств. Столь же очевидно и то, что ни одно из ведомств власти не должно обладать подавляющим влиянием, ни прямым, ни косвенным, на другие ведомства в деле осуществления соответствующих каждому из них полномочий. Никто не станет отрицать, что власть по природе своей склонна вторгаться в чужие сферы и, чтобы удержать ее от перехода за установленные ей пределы, требуются серьезные методы и меры» [1]. С точки зрения федералистов при демократии невозможна конструкция, благодаря которой какое-либо должностное лицо могло бы стоять вне или над системой разделения властей [2].

Проблема отношений между исполнительной и законодательной властями имеет важные теоретические и практические аспекты, связанные с числом и статусом обладателей (глав) исполнительной власти.

Двумя исходными моделями стали президентский режим в США и парламентский режим в Великобритании. В американской системе разделение властей жесткое и абсолютное. Президент как глава исполнительной власти и Конгресс как законодательный орган – оба наделены демократической легитимностью, основанной на всеобщих выборах, и, так сказать, безоружны один перед другим. Президент не может распустить ни одну из палат, образующих Конгресс, а Конгресс не может низложить президента. В парламентской системе британского типа, в которой только Палата общин избирается всенародным голосованием, исполнительная и законодательная власти могут устранить друг друга.

Премьер-министр как фактический обладатель исполнительной власти (в рамках конституционной монархии) может распустить Палату общин, которая в свою очередь может отправить в отставку правительство [3].

В российской правовой литературе определенное признание получило представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республики как о четвертой ветви власти наряду с традиционной триадой. В.Е.Чиркин определяет президентскую власть как арбитражную, которая обеспечивает нормальное функционирование публичных властей. В полупрезидентских республиках президентскую власть нельзя отождествлять с исполнительной, но одновременно значимость этой власти требует признания новой ветви власти – «президентской». С этой точки зрения, например для России, можно различать следующие ветви власти: президентскую, законодательную, исполнительную и судебную [4].

Нынешнее представление об институте президентства как о новой ветви власти – по сути вариация констановского учения о четырех властях, модифицированная применительно к республиканской форме правления. С его помощью делаются попытки обосновать и объяснить функционально-смысловое назначение президентской власти в специфическом контексте полупрезидентской формы правления. Согласно такому подходу президентская власть выводится из общей системы разделения властей, т.к. она не вписывается в классическую триаду властей и, в частности, не входит каким-либо образом в структуру исполнительной власти. В этом усматривается главная отличительная черта президентской власти – своеобразие концепции разделения властей, характерное для полупрезидентской республики [5].

Но прежде, чем приступить к рассмотрению системы органов власти субъектов Федерации в ее сегодняшнем виде, следует сказать несколько слов об основных вехах её исторического развития.

До принятия Конституции РФ 1993 г. вопросам законодательного регулирования организации и деятельности органов власти субъектов Российской Федерации были посвящены несколько нормативных правовых актов. Закон 1992 г. «О краевом, областном совете и краевой, областной администрации» объявлял администрацию самостоятельным органом власти субъекта Федерации. Указ Президента РФ об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации от 22 октября 1993 г. и утвержденное этим указам Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы намечали лишь основные контуры статуса законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации; их количественный состав, наименования (с учетом исторических, национальных и иных условий, традиций развития края, области, автономного округа), основы их компетенции, взаимоотношений с федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия), принятой 27 апреля 1992 г., была установлена система организации государственной власти с обязательным ее разделением на законодательную исполнительскую и судебную [6].

После известных событий 1993 г. была принята но- вая Конституция РФ. Вот что пишет по этому поводу американский исследователь российского конституционализма С. Холмс: «Российский народ принял Конституцию, смоделированную ретроспективно. Ее создатели вознамерились наказать новый парламент (избранный в новой России в предположительно демократических условиях) за грехи старого Верховного Совета (представляющего собой наследие принципиально иной страны)» [7].

В Конституции РФ закреплялись лишь основные положения, касающиеся органов власти субъектов Федерации. Статья 11 определила, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В ст. 15 говорилось, что органы государственной власти обязаны соблюдать Конституцию и законы. Статья 77 закрепляла, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно. Статья 78 установила возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации и наоборот. Статья 85 закрепила некоторые полномочия Президента РФ по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, ст. 77 содержала прямое указание на необходимость принятия федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В период с 1993 по 1999 г. велся спор о том, как должна выглядеть система органов государственной власти субъектов Федерации. Одни считали, что хотя Конституция и не включает перечень конкретных органов власти в субъектах Российской Федерации, но положение об органах государственной власти в них следует в Конституции России сразу же после перечисления (в ч. 1 ст. 11) федеральных органов государственной власти. Законодатель не указывает субъектам Федерации, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку они создаются в субъектах самостоя-тельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных органов и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, т.е. включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному собранию и Правительству [8]. Другие полагали, что слепое, бездумное копирование на уровне субъекта Федерации системы высших органов государственной власти России ничего рационального не дает и дать не может. С их точки зрения субъект Федерации, подписав Федеративный договор, получал возможность самостоятельной организации системы своих высших органов государственной власти. Это право подтверждала и Конституция, ст. 77 которой гласила, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Поскольку закона, регламентирующего принципы организации государственной власти субъектов Федерации, до 1999 г. не было, это положение сводилось к самостоятельному установлению, но, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. А к этим основам можно отнести только положения ст. 3 и 10 Конституции. При этом принцип народовластия не нарушается, а принцип разделения властей вовсе не означает необходимость копирования модели, действующей на уровне федеральных органов власти в России [9]. В пример приводилась Республика Мордовия, где в апреле 1993 г. были упразднены посты президента и вице-президента.

Конец этому спору положил Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184 (далее – закон), принятый в 1999 г. после множества безуспешных попыток (Совет Федерации отклонял его шесть раз) [10]. Столь позднее принятие закона привело к большому разнобою в правотворчестве субъектов Российской Федерации.

В целях приведения в соответствие с нормами федерального законодательства в январе 2006 г. в Конституцию РС(Я) были внесены существенные изменения. Так, например, были учтены требования Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”» от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», установлен порядок назначения высшего должностного лица субъекта Федерации. В соответствии с нормами вышеуказанного Федерального закона в Конституцию РС(Я) введены п. 11 ст. 56 о выражении недоверия Президенту РС(Я) Государственным собранием (Ил Тумэн) РС(Я) в случае, предусмотренном федеральным законодательством и конституционным законом Республики Саха (Якутия); ст. 69.1, определяющая порядок наделения гражданина полномочиями Президента РС(Я); ст. 75 дополнена новыми частями: первой и второй, касающимися досрочного прекращения полномочий Президента РС(Я); введена ст. 76.1, определяющая порядок избрания вице-президента РС(Я): «Статья 76.1. Вице-президент Республики Саха (Якутия) избирается Государственным собранием (Ил Тумэн) сроком на пять лет по представлению Президента Республики Саха (Якутия)». Согласно этим изменениям, кроме возможности отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации, у Президента РФ появилось право назначать кандидатуру на пост высшего должностного лица субъекта РФ.

Согласно гл. 2 закона следует, что в каждом субъекте Федерации может быть только один постоянно действующий высший орган законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Глава 3 Федерального закона посвящена органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Первое отличие, которое бросается в глаза, это то, что орган исполнительной власти в субъекте Федерации совсем не обязательно должен быть один. Закон предусматривает возможность создания системы органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия законодательного органа не дают ему реальной власти. Ведь, даже принимая закон о бюджете и утверждая социально-экономические программы развития субъекта Федерации, законодательный орган не участвует в их разработке. Все, что он может – это утвердить или не утвердить. Некоторые другие полномочия законодательного органа касаются его самого, основ его деятельности. Полномочие по определению структуры высшего исполнительного органа власти субъекта Федерации также нельзя отнести к реально влияющим на осуществление политической власти, хотя у Государственного собрания РС(Я) появилось право назначать (освобождать) президента и вице-президента республики, и оформление согласия на их назначение могло бы стать способом оказывать влияние на этих должностных лиц. Но в настоящий момент в Якутии отношения, складывающиеся между Президентом РС(Я) и Государственным собранием (Ил Тумэн) РС(Я), можно назвать полной идиллией. Президент, благодаря огромному административному ресурсу, сумел на последних выборах депутатов в Государственное собрание (Ил Тумэн) РС(Я) обеспечить избрание в него если уж и не единомышленников, то никак не противников. Как справедливо заметил К.С.Бельский, власть губернаторов безмерно усилили региональные законодательные собрания. Если в первой половине 90-х гг. эти органы вели самостоятельную линию и могли, возражая, поправлять губернаторов советами, то во второй половине десятилетия они превратились в подобие бывших Советов и стали играть роль «групп поддержки» при губернаторах (президентах республик). Председателей законодательных собраний избирали, как правило, по рекомендации губернатора. Подобный тандем (спикер собрания – губернатор) способствовал принятию законодательных актов, нередко противоречащих федеральному законодательству [11].

В федеральном законодательстве явно прослеживается намерение создать динамичную и эффективную исполнительную власть, подчиненную непосредственно Президенту РФ. Но при ближайшем рассмотрении изменений стано-вится ясно, что, воплощая это намерение, в Конституции РС(Я) непоследовательно проводится разделение властей. В итоге исполнительная власть по месту и значению в государственном механизме доминирует над законодательной, которой по подлинной независимости и самостоятельности явно проигрывают другие власти.


Литература


1. Американские федералисты. Гамильтон, Мэдисон, Джей // Избр. статьи. – Бенсон, 1990. – С. 162.

2. Ожиганов Э. Институционализация отношений между органами исполнительной и представительной властей и политический режим в РФ // Президент – Правительство – исполнительная власть: российская модель. – М., 1997. – С. 44.

3. Франсуа Платон. Исполнительная власть в V Французской Республике. Логика и интерпретация // Там же. – С. 58.

4. Анализ этих представлений см.: Ноздрачев А.Ф. Конституционные основы исполнительной власти в РФ // Исполнительная власть в РФ. – М., 1996. – С. 4–5; Окуньков Л.А. Президент РФ, Конституция и политическая практика. – М., 1996. – С. 1–21, 36, 77–85; Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. – 1997. – № 5. – С. 15.

5. Шмавонян Г.А. Президентская власть и разделение властей в полупрезидентской республике: опыт Армении // Там же. – 2000. – № 1. – С. 88.

6. Игнатьева В.Б. Трансформация политической элиты: новая реальность // Республика Саха (Якутия): путь к суверенитету. – Якутск, 2000. – С. 73.

7. Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – 1993. – № 4(5). – С. 23.

8. Там же.

9. Букин А.М. Система высших органов государственной власти Республики Мордовия: поиск оптимальной модели // Государство и право. – 1995. – № 2.

10. Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации // Там же. – 2001. – № 1.

11. Бельский К.С. О реформе губернаторской должности // Там же.


С.Н.Дьячковский


ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЕТВЕЙ

ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)


На современном этапе политического развития большинство проблем в функционировании политической системы сопряжено с трудностями демократического транзита. Наиболее актуальной задачей является проблема установления оптимального баланса между ветвями государственной власти, т.к. данный вопрос – ключевой в характеристике регионального политического режима. В этих условиях необходимо уделить должное внимание повышению эффективности взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти в Республике Саха (Якутия).

В условиях политической трансформации начала 1990-х гг. необходимость выхода из глубокого экономического кризиса и интеграции общественной системы обусловила в Республике Саха (Якутия) установление сильной президентской власти. Данный факт во многом предопределил характер дальнейшего институционального развития республики. Создание парламента произошло несколькими годами позже, и это в большей степени стало результатом проявления доброй воли руководства республики, а не политической активности общественности.

В условиях отсутствия демократических традиций, неразвитости гражданского общества законодательному органу в политической системе республики неизбежно приходилось занимать промежуточное положение в системе разделения властей. При этом для исполнительной ветви власти было характерно стремление максимально использовать нечеткость конституционной регламентации системы разделения властей для получения фактических преимуществ. Поэ-тому фактически Государственное собрание (Ил Тумэн) РС(Я) оказалось в составе административной вертикали, чему способствовали открытое вмешательство исполнительной ветви власти в структурирование электорального пространства и использование административного ресурса в ходе избирательной кампании. В результате абсолютное большинство законов принималось по инициативе органов исполнительной власти. Тем не менее следует признать присутствие здесь положительных моментов – в условиях небольшого опыта парламентской работы это обеспечивало продуктивность, системность и четкое определение приоритетов в законодательной деятельности парламента.

При этом нельзя говорить об абсолютном диктате президентской власти, т.к. Государственное собрание (Ил Тумэн) РС(Я) имеет конституционные рычаги воздействия на исполнительную власть. Например, структура Правительства утверждается Государственным собранием по представлению Президента. Председатель, которому поручены руководство и организация работы правительства, его заместители назначаются на должность президентом с согласия парламента [1]. С одной стороны, дача предварительного согласия парламента при назначении республиканских руководителей затягивает процесс формирования правительства, а с другой – при соблюдении всех демократических норм может стать механизмом противодействия формированию клиентелизма, способствовать развитию представительной демократии.

Потенциал данных конституционных статей ослабляется тем, что Администрация Президента РС(Я) не подвергается такому контролю со стороны других органов. Это означает, что она может свободно расти организационно и увеличивать свое политическое значение. Не случайно в 2002 г. ей были переданы все политические функции Правительства РС(Я). А распыление полномочий между президентом, премьер-министром, вице-премьерами, департаментами аппарата и министрами, ослабляя контроль со стороны парламента, ведет к проблеме ослабления ответственности в органах управления. Таким образом, отсутствие четкости в структурно-функциональной конструкции исполнительной ветви власти затрудняет эффективное взаимодействие между ветвями власти.

Тем не менее представители ветвей государственной власти Республики Саха (Якутия) во взаимоотношениях стремились использовать правовые механизмы, избегая конфликтных ситуаций, неконструктивного противостояния. Исполнительная власть демонстрирует заинтересованность в выработке альтернатив общественного развития.

При анализе политической обстановки в регионе нельзя упускать из виду федеративный аспект данной проблемы – органы государственной власти республики являются не только субъектами, но объектами управления (по отношению к федеральным органам государственной власти). В Российской Федерации государственная форма правления характеризуется как суперпрезидентская республика. «В ней глава государства серьезным образом возвышается над всеми остальными органами государственной власти, обладает широкими полномочиями во всех сферах общественной жизни и в то же время не несет какой-либо политической ответственности. Это существенным образом искажает систему разделения властей» в ней [2].

Поскольку вертикаль исполнительной власти предполагает соподчиненность, то для того, чтобы соответствующие структуры работали эффективно, они должны быть схожи с федеральными [3]. Однако наличие изъянов в политической системе Российской Федерации, обусловленных пробелами в законодательстве, способствует формированию исключительно запутанной и громоздкой массы государственных структур. Поэтому последние тенденции в федеративной политике России не позволяют в полной мере реализовать преимущества демократической модели организации государственных органов в регионах. Так, укрепление вертикали власти в Российской Федерации повлекло усиление исполнительной власти в республике. Формальным обоснованием этого стал курс на построение властной вертикали по образу и подобию Конституции РФ. В итоге парламент местного уровня может превратиться в инструмент обеспечения легитимации решений, принимаемых в административной вертикали власти.

При сценарии продолжения процессов усиления президентской власти на федеральном и республиканском уровнях существует вероятность того, что дальнейшая политическая модернизация может натолкнуться на барьер политической автократии и нежелательного политического противостояния. Только обеспечение реального участия парламента в определении и осуществлении политики может гарантировать преодоление тенденций монополизации и бесконтрольности власти. Однако окончательные выводы делать рано, поскольку в российской политике произошли существенные изменения, которые на региональном уровне пока только начали проявляться.

Так, реформы по изменению выборной системы в стране имеют очевидные и весьма ощутимые последствия в Республике Саха (Якутия). В результате активизации региональных представительств партий и перегруппировок в депутатском корпусе в составе Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я) появились фракции «Единая Россия», Союз правых сил, Аграрная партия России, депутатские группы «Агропромышленная» и «Консолидация». Отрадно отметить, что между ними наблюдается сотрудничество и благодаря этому парламент способен со временем набрать определенный потенциал. Постепенно усиливающийся фактор партийной дисциплины способствует возрастанию степени управляемости Государственного собрания (Ил Тумэн) РС(Я), а значит, повышению качества работы, постепенному утверждению его авторитета.

В качестве усиления рычагов воздействия законодательной власти на исполнительную можно рассматривать следующую практику: представителей исполнительной власти стали обязывать присутствовать при обсуждении профильных вопросов; депутаты получили возможность ознакомления с бюджетной росписью. Недавно впервые был создан прецедент: парламент не утвердил отчет правительства об исполнении государственного бюджета на 2004 г. Вводится практика обязательного рассмотрения на каждой сессии исполнения республиканских программ, в разработке которых депутаты принимают активное участие. В последнее время прослеживается жесткая линия на усиление контрольных функций парламента: вводится система аудиторов по различным направлениям деятельности правительства [4]. Все это способствует дальнейшему становлению и укреплению института парламентаризма в Республике Саха (Якутия).

Дальнейших исследований требуют изменения, вызванные утверждением нового способа формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации, – к полномочиям Президента РФ добавилось исключительное право выдвижения кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с последующим её утверждением законодательным органом субъекта. С одной стороны, на практике это может рассматриваться как прямое назначение главы республики Президентом РФ, а с другой – это наделяет Государственное собрание (Ил Тумэн) РС(Я) дополнительными полномочиями и политической ответственностью, что в перспективе может уравновесить соотношение сил в системе разделения властей.

Таким образом, можно заключить, что политический процесс в Республике Саха (Якутия) характеризуется, прежде всего, институционализацией демократических механизмов государственной власти, формированием партийной системы. При этом тенденции монополизма и автократизма все еще не преодолены. Тем не менее происходит постепенное решение сложной проблемы – согласование сильного института президентства и исполнительной власти с принципами парламентаризма.